中國行政道歉制度的法規(guī)范梳理

王 晨，楊寶成

(1．哈爾濱理工大學，黑龍江 哈爾濱150040;2．河南行政學院，河南 鄭州450002)

行政道歉，即行政主體及其工作人員基于行政權的違法或者不當行使以及其他影響行政主體良好形象的違法或者不當行為而向社會公眾或者特定行政相對人表達歉意的行政責任方式。就致歉對象而言，行政道歉能夠起到精神撫慰、平復心靈創(chuàng)傷、“撥亂反正”、恢復原有社會評價的作用;對于致歉主體，行政道歉則可以幫助實現懲戒、救贖以及樹立責任政府良好形象的目的;而相對于全社會來說，適當的行政道歉能夠平息怨氣，降低社會成本，告戒和教育其他行政主體，推行社會責任感，保障穩(wěn)定，促進和諧?！?〕

2002年3月7日國務委員吳儀就“假種子、假化肥、假農藥”問題道歉;2003年1月29日湖北省房縣公安局因21 位重慶“驢友”在當地遭受不公、警察拒不出警而發(fā)表致歉信;2004年吉林省省長洪虎就“2·15”特大火災道歉;2005年6月25日山西省榆社縣就該縣高考升學率滑坡通過電視公開向全縣人民道歉;2006年10月彭水縣政法機關就“彭水詩案”當面向受害人致歉;2007年10月10日衛(wèi)生部就推遲兩類執(zhí)業(yè)醫(yī)師考試通過新聞發(fā)布會致歉;2008年7月18日深圳市副市長張思平以3 公里路被堵3 小時的親身經歷痛斥交通擁堵，并在會上向龍崗市民真誠致歉;2009年10月26日上海浦東新區(qū)區(qū)長姜梁就“釣魚式執(zhí)法事件”中浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局之前公布的調查結論與事實不符、誤導公眾和輿論一事，在上海市政府常務會議上致歉;2009年11月27日昆明市便民服務中心建設局窗口的一名女工作人員因在接待來訪群眾時手拿橙子和水果刀，服務態(tài)度差，而致該建設局及該工作人員以網絡回貼的形式正式道歉;2010年7月27日河南欒川縣政府因伊河大橋垮塌事故登報致歉;2011年4月9日深圳市衛(wèi)生和人口計劃生育委員會因沒有履行衛(wèi)生監(jiān)管職責而向當事人趙曉光、趙娟致歉;2012年11月23日云南省昭通市彝良縣副縣長兼公安局局長李加俊等10名公安局工作人員向曾因跪訪總理而被行政拘留的農婦梁永蘭登門致歉。

上述事例只是冰山一角，行政道歉業(yè)已成為一個普遍的社會現象。遺憾的是，除個別情形下是制度使然的結果外，大多數行政道歉只是致歉人自發(fā)或者被迫而生的。就總體而言，目前中國行政道歉的實際運作情況良莠不齊，非制度化、隨意性的特點尤為突出。而事實上，中國行政道歉制度的法律依據和法律制度的表現形式，還是較為豐富和明確的，只是相關的研究不多、尤其是重視程度不夠，最終導致視規(guī)范而不見、“有法不依”的情形大量出現。因此，有必要就中國行政道歉制度的不同層面的法規(guī)范的表現加以梳理，以力促中國行政道歉制度得以“有法必依”，并保證其實際運作效果。

一、中國行政道歉制度的法律規(guī)范

1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的《中華人民共和國國家賠償法》第30 條首次規(guī)定了行政道歉，即在行政賠償中，如果賠償義務人侵害了受害人的人身自由權，并造成受害人名譽權、榮譽權損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。該法的修正案(2010年)則在第35 條擴大了行政道歉的適用范圍——如果行政賠償義務人侵害了受害人的人身自由權或者生命健康權，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉;造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。

《中華人民共和國公務員法》第103 條規(guī)定，行政機關因錯誤的具體人事處理對公務員造成名譽損害的，應當賠禮道歉、恢復名譽、消除影響;造成經濟損失的，應當依法給予賠償。

2006年3月1日起施行的《中華人民共和國治安管理處罰法》第117 條要求，公安機關及其人民警察違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織合法權益的，應當賠禮道歉;造成損害的，應當依法承擔賠償責任。

2010年6月25日經由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議修正的《行政監(jiān)察法》新增加了一個條款，即第23 條規(guī)定監(jiān)察機關根據檢查、調查結果，認為需要給予責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責處理的，可以提出監(jiān)察建議。

二、中國行政道歉制度的行政法規(guī)規(guī)范

目前只有一部行政法規(guī)提及行政道歉，即《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》①2010年《中華人民共和國行政監(jiān)察法》修正案獲得通過，但相應的“實施條例”尚且沒有予以修正。所以《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》(2004年)目前依然有效。(2004年)，其第22 條規(guī)定了行政機關承擔行政責任的若干補救措施，其中包括消除影響、恢復名譽、賠禮道歉、給予賠償等。

三、中國行政道歉制度的地方性法規(guī)規(guī)范

《內蒙古自治區(qū)各級人民法院、人民檢察院、公安機關錯案責任追究條例》(1997年)第33 條規(guī)定，對辦案責任人處理錯誤的，應當及時予以糾正;造成名譽損害的，應當恢復名譽，消除影響，賠禮道歉;造成經濟損失的，應當賠償。邯鄲市人大常委會通過的《邯鄲市城市規(guī)劃管理條例》(2005年修正)第29條規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門及其工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織合法權益的，應當賠禮道歉;造成損害的，應當依法承擔賠償責任。《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》(2009年)第31 條規(guī)定，執(zhí)法部門和相關行政管理部門違法行使職權，侵犯當事人合法權益的，應當賠禮道歉?！赌暇┦谐鞘兄卫項l例》(2012年)第83條規(guī)定，城市管理相關部門及其工作人員的執(zhí)法行為存在過錯，致使公共利益或者公民、法人、其他組織的合法權益受到嚴重損害，造成惡劣社會影響的，城市管理相關部門及其工作人員應當通過報紙、電視、廣播、網絡等媒體公開道歉?！吨貞c市實施〈中華人民共和國國家賠償法〉辦法》(2012年)第45條第3 款規(guī)定，(行政機關)致人精神損害的，應當根據具體情況和受害人要求，在侵權行為影響范圍內賠禮道歉、消除影響、恢復名譽;造成嚴重后果的，還應當支付精神損害撫慰金。

四、中國行政道歉制度的部門規(guī)章規(guī)范

1998年7月24日公安部下發(fā)的《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》第5 條規(guī)定，各級公安機關要采取定期檢查、抽查和走訪群眾等多種形式加強監(jiān)督，及時發(fā)現、糾正存在的問題。對違反本規(guī)范的，由直接責任人和主管領導登門向群眾賠禮道歉，并根據情節(jié)給予通報批評、扣發(fā)獎金、離崗培訓、行政處分等?！秶临Y源執(zhí)法監(jiān)察錯案責任追究制度》(2000年)第10 條第2 款規(guī)定，對錯案責任人，應根據其過錯情節(jié)及造成危害的程度，采取通報批評、責令向當事人賠禮道歉、責令依法承擔全部或者部分對當事人的賠償費用、暫停執(zhí)法監(jiān)察工作或者收回執(zhí)法監(jiān)察證等處理措施。海關總署《中華人民共和國海關行政賠償辦法》(2003年)第60 條規(guī)定，對造成受害人名譽權、榮譽權損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。2005年12月23日《民航行政機關行政賠償辦法》第49 條規(guī)定，民航行政機關及其工作人員行使職權的行為造成受害人名譽權、榮譽權損害的，賠償義務機關應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。工業(yè)和信息化部印發(fā)的《工業(yè)和信息化部黨政領導干部問責暫行辦法》(2009年)第9 條明確問責方式包括責令公開道歉、停職檢查、責令辭職等;第16 條進一步說明，責令公開道歉的決定應指明公開道歉的方式、范圍等。國家稅務總局下發(fā)的《納稅服務投訴管理辦法》(2010年)(試行)第34 條規(guī)定，納稅人當場投訴且事實成立的，被投訴人應立即停止或者改正被投訴的行為，并向納稅人賠禮道歉;投訴事實不成立的，處理投訴的人員應當向納稅人解釋說明。

五、中國行政道歉制度的地方政府規(guī)章規(guī)范

我國省級及市級的地方政府規(guī)章關于行政道歉的規(guī)范是較為豐富的?！陡＝ㄊ⌒姓?zhí)法監(jiān)督管理暫行辦法》(1990年)要求行政執(zhí)法機關及其工作人員，因執(zhí)法不當而侵害行政相對人合法權益的，應立即糾正。同時應向被侵害人賠禮道歉，消除影響，并承擔相應的賠償責任?！吨貞c市政府部門行政首長問責暫行辦法》(2004年)第14 條規(guī)定了通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉的追究責任方式。《蘇州市企業(yè)信用信息管理辦法》(2004年)第27條指出，對信息確有錯誤以及被決定或者裁決撤銷記錄的，信息提供單位應予變更或者解除該記錄;因重大信息錯誤給企業(yè)造成損害的，企業(yè)有權要求責任單位消除影響、賠禮道歉，并予以賠償。

此外，《深圳市人民政府部門行政首長問責暫行辦法》(2005年)第17 條、《寧夏回族自治區(qū)行政責任追究辦法》(2008年)第5 條、《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》(2009年)第14 條、《鄭州市行政敗訴案件過錯責任追究暫行辦法》(2010年)第15 條、《遼寧省行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》(2010年)第25條、《天津市安全生產責任制規(guī)定》(2010年)第20條、《北京市行政問責規(guī)定》(2011年)第11 條、《山東省行政程序規(guī)定》(2011年)第135 條、《甘肅省行政效能監(jiān)察辦法》(2012年)第24 條、《哈爾濱市行政問責規(guī)定》(2012年)第12 條、《濟南市行政過錯問責暫行辦法》(2013年)第16 條等地方政府規(guī)章均規(guī)定責令公開道歉是行政問責的方式之一。

需要格外說明的是，有些地方規(guī)章對于行政道歉制度的具體運作予以了較為詳細地規(guī)范，實屬難得?！渡钲谑姓块T責任檢討及失職道歉暫行辦法》(2007年)作為對行政道歉規(guī)范的較為細致、影響較大的地方規(guī)章，其要求實行政府部門失職道歉制度。政府部門不履行或者不正確履行職責，造成嚴重后果或者嚴重社會影響的，應當向公眾道歉。政府部門向公眾道歉，應當采取召開新聞發(fā)布會、在市級主要報紙刊載道歉書等形式，且其道歉內容應當包括履責不力的原因、整改具體措施及進度安排?！渡钲谑行姓^錯責任追究辦法》(2009年)第7 條指出，不履行或不正確履行職責，造成嚴重后果或者嚴重社會影響，不按規(guī)定向公眾道歉的，應當追究行政機關及有關責任人的行政過錯責任。

《蘇州市實施行政許可規(guī)定》(2005年)第42條詳細列舉了行政機關及其工作人員有可能承擔賠禮道歉責任的情形:(1)應當設立行政許可服務窗口而未設立的;(2)擅自恢復或變相恢復已被法律法規(guī)明令停止執(zhí)行的行政許可事項的;(3)無許可實施權或者越權實施行政許可的;(4)在法定的許可條件和標準之外，擅自增加影響行政許可申請人行使權利的其他條件的;(5)違法以內設機構名義實施許可的;(6)以規(guī)范性文件的形式違法授權有關組織實施許可的;(7)無法定依據擅自委托其他行政機關或者委托有關組織實施許可的;(8)對應予受理的許可申請不予受理的;(9)不依法在辦公場所公示應當公示材料的;(10)在行政許可的全過程中，未向申請人、利害關系人履行告知義務的;(11)不依法履行一次性告知義務的;(12)不受理行政許可申請或者不予行政許可時，未依法說明理由的;(13)不依法舉行聽證的;(14)對符合法定條件的申請人不予行政許可或者超期作出準予行政許可決定的;(15)對不符合法定條件的申請人準予行政許可或者越權準予行政許可的;(16)對涉及多個行政機關的行政許可事項，相互推諉或者拖延不辦的;(17)違反行政許可的特定程序要求的;(18)不以書面形式作出準予或者不予許可決定的;(19)向申請人提出違法要求的;(20)不依法監(jiān)督或者監(jiān)督不力的;(21)未履行之前做出的服務承諾的。

六、中國行政道歉制度的其他層面規(guī)范

行政道歉還散見于其他規(guī)范性文件，且數量是最大的。國務院于2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》指出，行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執(zhí)法有保障、有權必有責、用權受監(jiān)督、違法受追究、侵權須賠償。2009年6月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《〈關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定〉的通知》，其中第7 條規(guī)定，對黨政領導干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。2010年10月10日國務院發(fā)布了《關于加強法治政府建設的意見》，其中強調嚴格行政問責，加強政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。①參見《關于加強法治政府建設的意見》第21 條和第22 條。

《南陽市行政機關限時辦結制》(2007年)第5條要求，對能夠馬上辦理的事項，拖延不辦的，或者故意刁難而拖延辦理的，責令有關工作人員向行政相對人賠禮道歉，并給予有關工作人員行政告誡處理。巴中市人民政府辦公室《關于實行“首問負責制、限時辦結制、責任追究制”三項制度的實施辦法》(2008年)指出，(行政機關工作人員)主動賠禮道歉，公民、法人或其他組織已諒解的，可以對其從輕、減輕或免予處理。天津市城鄉(xiāng)建設和交通委員會《領導干部接待群眾來訪和干部下訪工作安排》(2009年)明確規(guī)定，對過去工作上或處理上確有瑕疵的，要誠懇地向群眾道歉，爭取群眾的諒解，并積極加以解決。2012年的《唐山市國土資源局行政執(zhí)法人員文明用語規(guī)范辦法》(試行)第6 條指出，如果行政執(zhí)法人員當月內，出現舉報與群眾發(fā)生爭吵一次或不文明用語行為的，將受到批評，責令改正，并向當事人道歉。2012年12月29日杜爾伯特蒙古族自治縣人民政府辦公室在《關于上報行政績效評估指標完成情況的通知》中提出，有關行政機關如果曾以責令公開道歉、停職檢查的形式被行政問責的，則在績效考核中扣除10 分，以示懲戒。

此外，個別被授權組織也進行了行政道歉一般規(guī)范的嘗試?！段錆h生物工程學院道歉制度》明確規(guī)定實行行政部門失職道歉制度。行政部門不履行或者不正確履行職責，且造成較為嚴重后果或者較大影響的，應當進行道歉。且道歉遵循主動、及時和真誠等原則，并與糾正錯誤、健全制度、改進工作、實施問責相結合。行政部門嚴重失職的，除實施檢討及道歉制度外，還應當追究有關責任人的其他法律責任。發(fā)生重大事故和事件后，需以學校名義致歉的，對負有直接責任或管理責任的部門應當自事故和事件發(fā)生起7個工作日內完成檢討工作，并向學校提交專門報告。行政部門經自查發(fā)現或經學校有關部門認定有失職行為的，應當公開向學校及受害人致歉。行政部門如果公開道歉，可以采取校內召開新聞發(fā)布會、行政會議、在校園媒體上刊載道歉書、部門內道歉等形式進行，但是因失職在較大范圍內給教職工或學生造成損失的，必須在校園媒體刊載書面道歉書。失職行為是由多個行政部門做出的，則由涉及的所有行政部門共同公開道歉。之前經自查發(fā)現失職已公開道歉的，不再重復道歉。違反上述道歉規(guī)定的，由紀律監(jiān)察部門責令其道歉。致歉后，未能依承諾落實整改措施的，應當追究有關責任人員的行政責任。

總的來說，中國行政道歉制度的法規(guī)范雖然體系化有所欠缺、高位階的法規(guī)范嚴重不足，但是畢竟已然匯成了源頭，意味著中國行政道歉制度業(yè)已成型，并悄然、默默地實際運行著，起到了一定的良好作用。因此，基于法治精神，應該喚醒更多行政活動參與者、尤其是行政主體的規(guī)范意識，嚴格執(zhí)行既有的行政道歉法規(guī)范，并在實踐經驗不斷豐富的基礎上進一步完善中國行政道歉制度，以真正發(fā)揮行政道歉的應有功能。

〔1〕王晨．法治視野中的中國行政道歉制度研究〔M〕．哈爾濱:黑龍江大學出版社，2012．25．