國有壟斷行業(yè)改革中的利益集團——20世紀80年代以來鹽業(yè)管制的演進

嚴 雷，劉 晴

（1.安徽大學 經(jīng)濟學院，安徽 合肥 230039；2.江蘇科技大學 公共管理學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212003；3.上海財經(jīng)大學 國際工商管理學院，上海 200433）

一、引 言

對于窒礙難行的國有壟斷性行業(yè)改革，直覺上，人們會認為既得利益者、相關利益群體的阻礙難辭其咎，這符合20世紀60年代以來實證的政治經(jīng)濟學觀點，即政策是利益集團博弈的結果。一個事實是，今天的國有壟斷行業(yè)幾乎都源于計劃經(jīng)濟政企不分體制，而另一些行業(yè)在改革中卻喪失了壟斷性，對壟斷歷史變遷的考察有助于我們理解改革的動力及改革進程中利益集團的角色。鹽業(yè)的案例提供了利益集團推動或阻礙政策從壟斷走向競爭的證據(jù)，管制的演進是各利益集團對動態(tài)環(huán)境做出反應的結果，壟斷能否維持取決于環(huán)境變量和集團影響政策的競爭狀況，而集團的政策影響力又受制于決策體制，活躍的集團往往是體制內(nèi)集團。

現(xiàn)存的鹽業(yè)市場結構和管制體系應追溯到計劃經(jīng)濟時期[1-3]。新中國成立初期鹽稅仍是稅收的重要來源，歷史上官營專賣的做法通過國家計劃手段延續(xù)下來，此后管理體制在集權與分權間幾經(jīng)反復，“文革”結束后在輕工業(yè)部下重建了中國鹽業(yè)總公司、鹽務總局（一套機構、兩個牌子），管理全國鹽的生產(chǎn)、分配、調(diào)運、批發(fā)銷售和存鹽安排。早先下放地方的產(chǎn)銷企業(yè)除北京、上海等地鹽業(yè)公司外仍隸屬地方，同期多數(shù)省市區(qū)逐漸恢復和建立了專業(yè)化的鹽業(yè)公司，與鹽務局（或類似機構）合署辦公，省級公司負責本行政區(qū)內(nèi)的計劃安排、生產(chǎn)和調(diào)運，縣市一級在執(zhí)行計劃的同時壟斷本區(qū)域內(nèi)鹽的批發(fā)，雖然對純堿和氯堿行業(yè)實行定點直供，但鹽業(yè)公司負責分配調(diào)撥，鹽場（廠）（下文簡稱鹽場）與用戶并不存在直接對話。

改革開放后，政企不分的特征存續(xù)下來，鹽業(yè)公司擁有各種行政權力，或被委托以管制職能，包括鹽資源開發(fā)管理、計劃草案擬定、鹽政執(zhí)法及實行食鹽專營后許可證的審批和發(fā)放等，其中擬定分配調(diào)撥計劃草案是中鹽總公司及各省級公司最重要的權力，這決定了制鹽企業(yè)從計劃指標中獲得租金的多少，與其他行業(yè)不同，使用分配調(diào)撥計劃平衡區(qū)域間產(chǎn)銷的傳統(tǒng)手段保留下來。租金形成于物價部門的價格管制，20世紀80年代后期開始不斷上調(diào)的鹽價給鹽業(yè)部門帶來了租金，但利益分配的天平更傾向于運銷環(huán)節(jié)，即使20世紀90年代中期后食鹽批發(fā)價格多年未變，規(guī)避管制變相提價的做法總是無法完全消除的，鹽價管制并不成功①。

然而，30多年來鹽業(yè)市場及其管制仍然經(jīng)歷了諸多事件和變化，這包括：20世紀80年代后期的“鹽荒”；20世紀90年代中期開始食鹽專營，食鹽（包括農(nóng)牧漁用鹽）的指令性計劃管理和批發(fā)壟斷延續(xù)下來，而兩堿工業(yè)用鹽卻被市場化，小工業(yè)鹽繼續(xù)由鹽業(yè)公司壟斷批發(fā)（不再實行計劃管理）；2001年后專營被提至改革的議事日程，歷經(jīng)十年卻未取得突破。本文研究發(fā)現(xiàn)，鹽業(yè)管制的演進依賴于歷史并受到偶然性因素的沖擊，當環(huán)境發(fā)生變化時，具有組織優(yōu)勢的集團（例如鹽業(yè)公司、兩堿行業(yè)及后來的小工業(yè)鹽用戶）積極做出反應以影響政策；“鹽荒”時鹽堿雙方圍繞政策的競爭就已存在，20世紀90年代在消除碘缺乏癥的機遇下鹽業(yè)部門促成食鹽專營，但由于遭到強勢競爭性集團（兩堿行業(yè)）反對，市場部分放開；盡管隨著時間推移進一步內(nèi)生出反對專營的集團（如小工業(yè)鹽用戶），但再一次觸發(fā)改革的卻是專營弊端的不斷曝光，正如奧爾森所預測的，食鹽消費者等集團不可能行動起來追求集團利益；鹽業(yè)從計劃到市場的艱難轉(zhuǎn)型是各利益方積極影響決策的結果，游說決策者、上書高層是可觀察到的、頻繁出現(xiàn)的影響方式，并且通過媒體宣傳影響公共輿論。

二、文獻回顧

傳統(tǒng)管制理論認為，由于自然壟斷和外部性等原因，作為對公眾需要的回應，政府實施管制或干預以矯正市場失靈，這實質(zhì)上是規(guī)范分析，隱含假設是政府扮演著全知全能的公共利益守護者角色。一些經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，管制并未達到保護消費者利益的效果，而是傾向于生產(chǎn)者保護[4]，基于這種經(jīng)驗規(guī)律形成了俘獲理論，即立法者或管制機構被行業(yè)俘獲，管制因行業(yè)的需求產(chǎn)生或變化。早期的俘獲理論來自于政治科學等非經(jīng)濟學領域，更像是一個假設，其缺少管制者與被管制者之間互動的邏輯，無法解釋管制者為何總是被廠商俘獲而不是其他群體，也與一些經(jīng)驗觀察不一致[5]。

沿著俘獲思路，斯蒂格勒的經(jīng)濟管制理論[6]賦予了俘獲的理論基礎，佩爾茲曼[7]進一步給出了一個正式模型，在斯蒂格勒——佩爾茲曼模型中所有參與者都是理性的，管制被看作一種財富再分配，從而產(chǎn)生利益集團對管制的需求，追求政治支持最大化的立法者選擇是否供給及供給何種程度管制。被看成該理論延伸的貝克爾模型[8]引入集團為政策影響（再分配）的競爭，集團投入資源制造壓力，由于影響總和為零且各方的影響又是所有集團壓力的函數(shù)，從而一方壓力是對方壓力的反應函數(shù)，一個類似古諾均衡的政治均衡決定了均衡壓力和再分配水平。貝克爾的另一個結論是，隨著無謂損失上升，再分配將下降。

經(jīng)濟管制理論應用了奧爾森早期研究[9]，奧爾森認為，由于“搭便車”問題，小集團更容易行動起來，而大型或潛在的集團行動往往是強制等選擇性激勵的結果（“副產(chǎn)品”）。按照這一邏輯，政策是為收益集中的特殊利益集團服務，而成本卻分散到難以行動起來的公眾或其他大型集團身上。奧爾森將該理論應用到國家興衰的分析中[10]，認為在長期穩(wěn)定的經(jīng)濟體中，隨著時間推移，各種“分肥”集團逐漸行動起來謀求對己有利的無效率政策，最終導致國家僵化和衰落。在其遺作[11]中，這一分析被運用到蘇聯(lián)型經(jīng)濟中利益集團隱蔽的共謀上，區(qū)分了同一行業(yè)或部門的水平聯(lián)系共謀和生產(chǎn)鏈上不同行業(yè)或部門間的序列聯(lián)系共謀，由于上下游行業(yè)間相互制約，后一種共謀較難形成，反而可能形成經(jīng)濟監(jiān)督的機制；竊取財富的共謀侵蝕了蘇聯(lián)型經(jīng)濟的活力，而中國經(jīng)濟的成功得益于頻繁的政治運動消解了共謀，但其他蘇聯(lián)型經(jīng)濟體卻不具備這一條件。

很多文獻對管制俘獲觀點進行了檢驗，例如前文提及的斯蒂格勒就使用了美國卡車運輸業(yè)的案例來驗證其理論。又如，Kroszer和Strahan[12]對美國各州銀行業(yè)分支機構限制解除時間與小銀行數(shù)量、小企業(yè)數(shù)量關系的研究，發(fā)現(xiàn)更多數(shù)量的小銀行（它們從管制中獲得好處）導致較晚的解除管制，更多的小企業(yè)（解除管制后能獲得更好融資條件）將推動管制較早解除。克魯格[13]對美國食糖計劃演進案例的研究表明，盡管該計劃最初并非因利益集團的需求而建立，一旦政策建立，受益集團將逐漸意識到自身利益并加以利用，同時，市場上其他參與者會對政策做出反應以最小化成本進而削弱了前者利益，受益集團隨之做出反應，導致更加復雜政策工具出臺，以堵住早先政策的漏洞，并打擊競爭性集團。克魯格也發(fā)現(xiàn)該計劃的演進中充滿著錯誤，參與者的理性是有限的。所有這些文獻或多或少都強調(diào)了政策過程中行業(yè)或利益集團之間相互掣肘的競爭關系，本文案例表明，關注這一點有助于理解中國的國企壟斷問題。

20世紀80年代后期出現(xiàn)的大量正式模型在博弈論基礎上驗證政治學和政治經(jīng)濟學的早期理論，賦予其堅實的微觀基礎。這些文獻很少考慮集團形成問題，研究假定行動起來的集團運用政治捐獻（賄賂）或信息游說工具如何影響政策，而影響對象或渠道可能是政治家抑或官僚，近年來出現(xiàn)包含兩種工具或兩種渠道的研究[14]。但在解釋現(xiàn)實中復雜的政策問題時，較之早期抽象理論，這些僅涉及少量變量、過于精巧的模型卻力所不及，在本文中，我們更多關注前者。

三、“鹽荒”背后的鹽堿沖突

20世紀80年代中后期鹽業(yè)的突出矛盾是嚴重短缺。自1983年起原鹽產(chǎn)量連續(xù)五年產(chǎn)不敷銷，“吃掉”庫存900萬噸，1987年全國產(chǎn)量1751萬噸，實際消耗超過1950萬噸[15]。1985年原鹽供應始出現(xiàn)緊張苗頭，此后波及面越來越廣，大量下游企業(yè)被迫停產(chǎn)、減產(chǎn)，1987-1988年全國多地出現(xiàn)食鹽搶購、囤積?！胞}荒”背后交織著多種原因，除海鹽受災和早期政策失誤外[15-16]，下游兩堿行業(yè)的擴張是重要原因。

直到20世紀80年代末，作為基礎化工產(chǎn)業(yè)的制堿工業(yè)一直是我國經(jīng)濟建設“短線”，新項目和原有企業(yè)技改使產(chǎn)能快速上升。純堿和燒堿產(chǎn)量分別由1978年133萬噸、164萬噸[16]1增至1987年233萬噸[17]、272萬噸[18]，而同期原鹽產(chǎn)量從1978年1925.5萬噸降到1987年1769萬噸，其中1985年1454萬噸為谷底[19]。1987年，我國工業(yè)用鹽量首次超過食鹽，其中主要為兩堿用鹽。

針對鹽場經(jīng)營困難和原鹽產(chǎn)不敷銷局面，1984年5月至1988年2月決策部門頻繁調(diào)整鹽的價稅，或減稅提價以提高鹽場收入，或通過減稅增加批零差價以提高食鹽零售收益，或提高工業(yè)鹽價格矯正失衡的價格結構。1989年11月則大幅上調(diào)各類鹽出場（廠）價（下文簡稱出場價）及其他各種價格，并增設鹽業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基金，其中工業(yè)鹽分配價原鹽全國平均由每噸103.16元（含集運費11.57元）調(diào)至161.59元（含發(fā)展基金，不含集運費）②。

食鹽長期作為“政治商品”供給，建國后價格曾一降再降，而工業(yè)鹽價格因關系下游發(fā)展和工業(yè)化進程受到壓制，1984年前工業(yè)鹽一直免稅，其后仍享受減稅優(yōu)惠。上調(diào)鹽價是鹽行業(yè)多年訴求，“鹽荒”終于使其如愿，但這離不開鹽行業(yè)就其困境進行呼吁、游說決策部門的努力，鹽行業(yè)為此展開調(diào)查研究，多次向國務院反映困難、提出建議[20]，但強大的下游行業(yè)不會輕易妥協(xié)。

行業(yè)或部門分割是計劃經(jīng)濟下利益集團劃分的主要形式，行業(yè)主管機構成為本部門利益的代表，為影響決策、維護本部門利益發(fā)揮著重要作用?；げ抗賳T在一次會議上的講話為我們描述了原鹽緊張背后部門利益的博弈[15]：

“有關部門對解決原鹽問題提出了如下建議：①可否對原鹽實行‘雙軌制’……②加強湖鹽的調(diào)撥……③逐年增加鹽業(yè)建設投資……④……應當提高鹽田的維修費……

各部門也有強烈的反映……鐵道部門反映，原鹽的運輸量在逐年增加，加劇了本來日益緊張的運輸能力……建議提高原鹽運價。稅務部門指出，目前全國鹽稅有150種，食用鹽稅與工業(yè)用鹽稅差距較大，建議這兩種鹽稅拉平。物價部門認為，鹽價已幾次調(diào)整，今年再調(diào)困難很大，建議不搞‘雙軌制’。中國工商銀行對鹽業(yè)的還款能力也提出了質(zhì)疑。化工部的意見是……目前暫不搞‘雙軌制’為好，不同意今年繼續(xù)漲價?！?/p>

他沒有指出主張實施“雙軌制”的“有關部門”是哪個部門，但能夠肯定鹽業(yè)系統(tǒng)將是“雙軌制”下最大受益者，鹽堿行業(yè)（或輕工部與化工部）則是政策過程中最主要的兩個沖突集團。在原鹽嚴重短缺情況下，一旦“雙軌制”打開自由議價市場的一扇門，結果必然是價格暴漲。無論是提價還是實行“雙軌制”都將推高兩堿行業(yè)成本，對兩堿而言最好是在不提高鹽價前提下由其他部門承擔原鹽增產(chǎn)成本，部門間討價還價的最后結果，指令性定價還是逐步上調(diào)了，事實上，市場上影子價格上升更快。

巴澤爾[21]認為，價格管制將一部分屬性或價值置于公共領域，交易各方都有激勵投入資源來攫取公共領域里的租金，但賣方通常能夠通過調(diào)整其他交易屬性避免價值被置于公共領域。當時的工業(yè)鹽交易中，一方面是地方公然違反國家計劃，另一方面是鹽業(yè)通過改變交易條件、收取各種價外費用變相漲價，從一篇中國氯堿工業(yè)協(xié)會反映鹽價費上升的調(diào)查報告中可見一斑[22]：

“第一出場價調(diào)高，這是由國家統(tǒng)一調(diào)整，第二是附加費用的名目和金額不斷增加……第三是計劃內(nèi)鹽價轉(zhuǎn)計劃外鹽價……現(xiàn)在出來幾個價格：基數(shù)內(nèi)價，基數(shù)外價，計劃外價等?！庇媱潈?nèi)工業(yè)鹽各種費用增加，其中運雜費，“據(jù)29個氯堿企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1980年至1988年，運雜費增加2倍”；鹽田技術改造和開發(fā)基金，“1988年每噸工業(yè)鹽加收20元”；各種補貼費用、攤派費等，如“江蘇省對工業(yè)鹽有攤派費，每噸工業(yè)鹽21元至61元”。計劃外鹽大幅加價，如“廣東省計劃外工業(yè)鹽加價99元/噸”。

氯堿協(xié)會呼吁采取措施[22]：建議國家加強鹽堿價格管理，都應由國家統(tǒng)一定價，地方無權定價；清理附加費用；主張?zhí)岣吖I(yè)鹽稅，將其與食鹽稅拉平以克服地方為保財政收入不愿供應工業(yè)鹽問題，但前提是同時提高堿價；建議鹽堿聯(lián)合和開發(fā)礦鹽、地下鹵水。另一建議是將兩堿用鹽納入國家指令性計劃，因為指令性計劃部分的兩堿產(chǎn)品卻對應指導性計劃的工業(yè)鹽，這種不匹配狀況使兩堿企業(yè)不得不用高價鹽來完成指令性計劃。幾年來，兩堿行業(yè)及化工部門一直對這種安排持反對態(tài)度，呼吁加強工業(yè)鹽的計劃管理[15]，但隨著市場形勢變化和國家經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變，兩堿行業(yè)的立場不久就發(fā)生急轉(zhuǎn)。

早在1987年初原鹽告急時，氯堿協(xié)會顧問委員會就展開調(diào)研并編寫報告呈送化工部及決策部門③，在此后鹽改中上書成了影響決策的經(jīng)常性方式。有理由相信兩堿行業(yè)反映的信息對政策產(chǎn)生了影響：第一，各行業(yè)搜集信息并通過主管部門或其他渠道反映到國務院及其決策部門是政策制定過程中發(fā)揮影響的常態(tài)，尤其在計劃經(jīng)濟下各行業(yè)由專業(yè)性主管部門管理情況下；第二，政策反應與兩堿行業(yè)的利益訴求相吻合，可從以下政策看出。

針對價費混亂狀況，國家物價局于1987年4月發(fā)出《關于嚴格制止工業(yè)用鹽亂漲價的通知》：“不少地方和部門反映，天津長蘆鹽業(yè)運銷公司等一些主要鹽產(chǎn)區(qū)鹽業(yè)管理部門，對工業(yè)用鹽亂加價收費的現(xiàn)象比較嚴重……特別是影響制堿工業(yè)的生產(chǎn)，為此，特通知如下：……不準搞計劃內(nèi)、計劃外兩種價格……不得強行搭配食鹽或以食鹽頂替工業(yè)用鹽，變相漲價?！庇媱澆黄ヅ鋯栴}亦得到解決，1990年5月，國家計委決定將國家指令性計劃燒堿、純堿生產(chǎn)所需原鹽恢復為指令性計劃管理④，這也寫入了稍早頒布的《鹽業(yè)管理條例》中。對于同時提高鹽堿價格的建議，1989年11月鹽價上調(diào)后不久純堿一級品噸價格由390元調(diào)至900元⑤，等等?？梢?，兩堿的呼吁和游說對決策發(fā)揮了重要影響。

當人們還沒有從“白色沖擊”中完全平靜下來時，歷史的車輪已經(jīng)進入20世紀90年代，對鹽行業(yè)來說，20世紀80年代的遺產(chǎn)卻讓他們飽嘗十年過剩之苦。

四、食鹽專營與兩堿工業(yè)用鹽市場化

（一）食鹽專營

1988年原鹽緊張局面終于得到扭轉(zhuǎn)，產(chǎn)量超過1978年歷史最高點。1990年初全國鹽業(yè)會議上，中鹽總公司領導仍認為：“供需矛盾暫時有所緩和，但形勢仍很嚴峻……要保證供應，任務仍極為艱巨……”[23]自這年起，鹽行業(yè)進入產(chǎn)能過剩時期。

在供給方，“七五”期間原鹽緊張，政策傾斜及地方投資沖動使產(chǎn)能快速上升，全行業(yè)固定資產(chǎn)投資和新增鹽生產(chǎn)能力分別比“六五”增長2.99和2.21倍[20]。供應最緊張時期，輕工部提出“大家辦鹽業(yè)”、“誰投資、誰得鹽、誰得利”口號，“特別要歡迎化工部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向鹽業(yè)投資”[24]。鹽價上調(diào)和供不應求進一步刺激了地方投資熱情，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)鹽場規(guī)模小，多數(shù)使用已淘汰的平鍋制鹽法，僅四川省就新增60萬噸平鍋制鹽能力。但小鹽場經(jīng)營靈活、數(shù)量多，不納入國家計劃，又因地方保護主義，這為后來私鹽泛濫埋下隱患。需求方的兩堿行業(yè)原鹽需求增長開始放緩。1990年純堿自建國后首次出現(xiàn)滯銷和積壓，計劃外純堿和氯化氨價格下跌[25]。氯堿行業(yè)受下游銷售疲軟波及，1990年燒堿產(chǎn)量僅比上年增長3.3%，“七五”前四年在7%和9%之間[26]。

產(chǎn)能過剩和高管制價使20世紀80年后期就已活躍的私鹽、劣質(zhì)鹽及非碘鹽販賣愈演愈烈[27]。這與消費者缺乏購買力和健康意識有關，也因大量未受到國家計劃保護的小鹽場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鹽場存在，交易難以監(jiān)控。私鹽的另一種形式是各地鹽業(yè)公司間囚徒困境似的相互沖銷。脫離鹽業(yè)公司的自銷不僅架空了鹽業(yè)公司的計劃編制權，也直接損害了其利益。國有大鹽場也是私鹽沖銷的受損者，其產(chǎn)鹽相當部分納入國家計劃且大鹽場脫離計劃的自銷更易于被發(fā)現(xiàn)，恢復計劃秩序是其利益所在。

食鹽市場的混亂與高層消除碘缺乏癥的政策目標相悖，而中國碘缺乏病區(qū)人口占到世界病區(qū)人口的近一半。1990年世界兒童問題首腦會議通過的《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》，提出2000年全球?qū)崿F(xiàn)消除碘缺乏病目標，1991年中國政府簽字承諾2000年在中國實現(xiàn)這一目標，消除碘缺乏病成為一個履行契約和影響國際觀感的重要政治任務。1993年國務院成立由國務委員任組長的協(xié)調(diào)領導小組，召開動員會并制定消除碘缺乏病規(guī)劃綱要，不久頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，食鹽加碘問題擺到了十分突出位置，鹽行業(yè)地位驟然提高⑥。這一背景下強化食鹽市場管制已是大勢所趨，問題是采取何種管制形式，不同的管制形式導致不同的效率，也界定了不同利益格局。

私鹽泛濫、對國際社會的承諾和高層態(tài)度變化改變了鹽業(yè)體制改革的方向。同時期國家經(jīng)濟體制改革目標被確立為社會主義市場經(jīng)濟，這一重大調(diào)整迫使鹽業(yè)公司領導和大中型鹽廠廠長開始商討鹽業(yè)體制的去從并向有關部門匯報，“總公司在制定改革方案時，堅持鹽不放開”，1992至1993年上半年，鹽行業(yè)的決策者們提出的思路是，“食鹽要管住管好，工業(yè)鹽創(chuàng)造條件逐步放開。逐步放開，創(chuàng)造條件的前提是指稅要改革”[28]。

隨著國家對碘缺乏癥愈發(fā)重視，到1993年下半年，鹽業(yè)拋棄部分放開計劃體制的方案，轉(zhuǎn)向更嚴格的控制，“今年食鹽實行專營專賣，工業(yè)鹽按國家計劃執(zhí)行，不再提創(chuàng)造條件逐步放開”[29]。輕工業(yè)總會聯(lián)合國家經(jīng)貿(mào)委向國務院請示，建議對食鹽實行專營、工業(yè)鹽實行計劃管理，1994年2月國務院批復同意該方案，1996年國務院頒發(fā)的《食鹽專營辦法》則賦予了穩(wěn)定的制度基礎。

《辦法》主要使用許可證對食鹽生產(chǎn)、批發(fā)、運輸活動的準入進行規(guī)制，而輕工業(yè)部《鹽的分配調(diào)撥辦法》已使用分配調(diào)撥單來約束食鹽和出口鹽的提報、供應和運輸，《鹽業(yè)管理條例》也對鹽的生產(chǎn)開發(fā)、供應進行了一定限制；《辦法》對食鹽生產(chǎn)、分配調(diào)撥實行指令性計劃的規(guī)定實際上也承襲了原有制度和《鹽業(yè)管理條例》。專營對鹽業(yè)公司的意義在于，在新的市場經(jīng)濟環(huán)境中，修復了被私鹽和自銷沖出一道道缺口的傳統(tǒng)體制，賦予其新的合理性并以立法形式加以鞏固。

維持計劃管理和專賣體制符合鹽業(yè)公司的利益，廢除計劃意味著資源配置權進而抽租機會的喪失，取消專賣則將鹽業(yè)公司推向競爭性市場，絕大多數(shù)鹽業(yè)公司既不擁有上游生產(chǎn)資源，也無零售終端，競爭力乏善可陳。國有制鹽企業(yè)的立場與鹽業(yè)公司并不完全一致，因為：①利益分配懸殊，即使按國家定價，流通環(huán)節(jié)仍攫取多數(shù)利益；②技術先進、資源和位置優(yōu)越以及歷史包袱輕的制鹽企業(yè)迫切希望參與競爭；③制鹽企業(yè)為計劃指標的尋租導致租金流向鹽業(yè)公司；④鹽業(yè)公司在計劃編制時故意留有缺口，低價從市場購買計劃外鹽，到20世紀80年代后期計劃編制和執(zhí)行的嚴肅性已經(jīng)喪失了[30-31]。

鹽業(yè)公司如何能促成專營？鹽業(yè)公司掌握大量與產(chǎn)運銷相關的決策信息，并身兼行政職能，成為方案的主要設計者，而名義的主管部門輕工總會在行業(yè)監(jiān)管、政策實施及信息獲取上主要依托中鹽總公司，歷史上輕工系統(tǒng)內(nèi)長期的互動和聯(lián)系增加了被捕獲的可能性。與決策直接相關的消費者群體很難有激勵搜集信息并參與決策，也缺乏參與決策、施加影響的渠道。制鹽企業(yè)內(nèi)部利益不一致，反對的聲音很難成為主流，鹽業(yè)公司總是可以運用權力（如增減計劃量）獎懲不同聲音，食鹽專營幾乎在未受到質(zhì)疑和反對的情況下被決策者接受了。這一過程中，知識和信息成為制約決策的重要因素，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型前期無論公眾還是決策者，甚至公共知識分子，都欠缺如何在市場經(jīng)濟下實施有效管制的知識和經(jīng)驗，決策不透明和公共討論缺乏使得擁有私人信息的利益集團很容易通過操縱信息左右決策方向。

食鹽專營也導致工業(yè)鹽繼續(xù)保持計劃管理，在過剩形勢下這不利于下游產(chǎn)業(yè)，兩堿行業(yè)對此是有意見的，尤其是1992年國家取消純堿、燒堿指令性計劃后，兩堿開始倡議放開工業(yè)鹽計劃控制，而幾年前他們還游說決策者加強計劃管理，反對“雙軌制”。1993年國家計委大幅上調(diào)工業(yè)鹽價及不久后的稅制改革終于引發(fā)了長達兩年的鹽堿“價稅之爭”。

（二）兩堿用鹽的市場化

進入20世紀90年代，產(chǎn)能不斷擴張的兩堿行業(yè)遭遇到成本上升、需求疲軟[32-33]。1993年當氯堿行業(yè)呼吁給予優(yōu)惠電價、降低產(chǎn)品稅時，鹽行業(yè)成功說服決策部門提高了工業(yè)鹽價格⑦，出臺的1425號文將原鹽平均每噸出場價由90.09調(diào)至120.09元，分配價由152.20元調(diào)至201.25元⑧。在調(diào)價醞釀階段，因原鹽豐收、庫存增加，部門間未達成一致，這年6月，氯堿協(xié)會向國家物價局重申，在電價自7月再次加價同時上調(diào)鹽價無異于雪上加霜，體現(xiàn)不到國家對原材料工業(yè)的傾斜，建議當年不要出臺，但8月新鹽價出臺仍不免“引起氯堿行業(yè)極大震動”[34]。過剩形勢下上調(diào)鹽價困難重重，鹽行業(yè)為此做了很多工作[29]，但在兩堿強烈抵制下新價格的實施卻窒礙難行。

兩堿行業(yè)及化工部在調(diào)價后繼續(xù)向決策層呼吁：9月和11月，氯堿工業(yè)協(xié)會兩次組織企業(yè)聯(lián)名向國務院副總理和相關部委上書，要求暫緩提價，主張打破壟斷體制，放開價格[35]；純堿工業(yè)協(xié)會在年底會議上也組織骨干企業(yè)聯(lián)名上書國務院及相關部委⑨；次年4月，在國務院批復同意工業(yè)鹽繼續(xù)實行計劃管理后，兩堿行業(yè)再次進行呼吁⑩。鹽行業(yè)也發(fā)出了盡快執(zhí)行新價格的呼聲。1993年10月全國鹽業(yè)運銷工作會議上，中鹽總公司負責人提到，針對化工部抵制和堿廠給國務院的聯(lián)名信，“我們也及時把情況再向計委做了匯報和反映。江蘇省八大鹽場的廠長聯(lián)名給國務院寫信呼吁工業(yè)鹽調(diào)價盡快的落實……”[29]。執(zhí)行新價格的另一困難是約束地方鹽業(yè)公司和鹽場的相互沖銷，此次會議帶有行業(yè)動員性質(zhì)，以達到統(tǒng)一行動，參加者從運銷擴大到鹽政系統(tǒng)并邀請了20家大中型鹽場廠長。但從事態(tài)發(fā)展看，行業(yè)一致行動并不順利。

同年12月，國務院頒布資源稅和增值稅實施條例，取消產(chǎn)品稅，開征資源稅和增值稅，于1994年實施，鹽堿雙方對實行新稅制后稅負承擔及隨之產(chǎn)生的鹽價變動存在嚴重分歧，價格之爭演變成價稅之爭。原有鹽價體系包括出場價、產(chǎn)區(qū)分配價、批發(fā)價、零售價，對主要實行定點直供制度的兩堿企業(yè)而言，其支付的是產(chǎn)區(qū)分配價（包含出場價、鹽稅及相關費用），鹽場得到出場價，資源稅作為價內(nèi)稅若進入出場價，在出場價不變時將增加鹽場稅負，而開征增值稅也導致各方間稅負與原產(chǎn)品稅相比出現(xiàn)差異。稅務部門主張以1992年為基數(shù)測算，產(chǎn)品稅改為增值稅后兩堿稅負下降6.2億元，擬將鹽業(yè)增加的4.75億元工業(yè)鹽稅通過價稅聯(lián)動轉(zhuǎn)移至兩堿企業(yè)——稅負承擔問題仍是鹽價問題[36]。但化工部門測算稅負實際降低3.3億元，抵不上鹽業(yè)順加來的稅負，而1993年上調(diào)鹽價已使兩堿成本上升9.6億元，該方案遭其抵制而未能實施；在化工部門要求下北方海鹽資源稅從每噸25元降至20元[37]。

既然兩堿支付分配價，而銷區(qū)鹽業(yè)公司購鹽也支付該價，那么兩堿所謂的工業(yè)鹽“專營”依據(jù)何在？原因是鹽業(yè)公司能憑借分配調(diào)撥權等權力抽取壟斷租金。如分配價內(nèi)、出場價外中鹽總公司調(diào)撥服務費，1425號文下發(fā)時從每噸0.2元調(diào)至0.6元，總公司此項收費每年超過千萬元，這是兩堿反對“專營”的理由之一?。一些省級鹽務部門也自行規(guī)定此類費用[37]。另外，制鹽企業(yè)尋租導致租金向鹽業(yè)公司轉(zhuǎn)移，鹽業(yè)公司尤其省級以上公司在鹽資源開發(fā)、專項資金管理方面的權力也會產(chǎn)生同樣效應。若不考慮私鹽沖擊，鹽業(yè)公司事實上就像壟斷者一樣對工業(yè)鹽實行專營。

兩堿的抵制也表現(xiàn)為不執(zhí)行1993年新價格，導致拖欠鹽款增加。一些鹽場主動找堿廠承諾購鹽不漲價[29]。很多兩堿企業(yè)繞過鹽業(yè)公司購鹽，而鹽業(yè)公司則以私鹽沒收并罰款，查扣運鹽車，導致沖突加劇，如“葛化用鹽事件”。鹽業(yè)部門則以停止供鹽威脅兩堿企業(yè)，多地發(fā)生斷供事件[37]。由于兩堿抵制，1425號文在大多數(shù)企業(yè)未能執(zhí)行，實際結算價格也較新鹽價低。

為化解矛盾，國家經(jīng)貿(mào)委、國務院秘書二局和財政部先后組織了原鹽調(diào)查工作、價稅協(xié)調(diào)會，正當兩堿與有關部門協(xié)調(diào)時，國家計委于1994年12月下發(fā)了“令兩堿不可理解”[35]的《關于改革鹽價管理的通知》（[1994]2068號文）。該文件一定程度上對兩堿做出讓步：工業(yè)鹽實行指導性價格，由國家計委制定中準價和浮動范圍，這增加了價格靈活性；鹽價結構得到簡化，取消了分配價和一些中間費用；大中型兩堿企業(yè)支付的鹽價從分配價變成直供的出場價，不再負擔出場價外、原分配價（現(xiàn)產(chǎn)區(qū)批發(fā)價）內(nèi)的流通費用；資源稅進入出場價內(nèi)也反映了兩堿和稅制改革的要求。但兩堿行業(yè)并不滿意，改革并未觸動工業(yè)鹽計劃管理的根本，鹽業(yè)公司依然控制分配調(diào)撥權，中準價和浮動范圍仍由政府制定，這與兩堿之前的訴求相距甚遠；國家計委將一些稅費轉(zhuǎn)入出場價時為兼顧鹽場利益上調(diào)了出場價，兩堿行業(yè)難以接受該文中準價[38-39]。

通知下發(fā)后兩堿行業(yè)迅速做出反應。氯堿協(xié)會及時組織企業(yè)商討對策，撰寫“對執(zhí)行國家計委‘關于改革鹽價管理的通知’的意見報告”和“表面是鹽價，實質(zhì)是體制”的報告呈報有關部門；“組織材料送交《化工報》記者，在《化工內(nèi)參》發(fā)表”；聯(lián)合純堿協(xié)會向國家計委領導反映[40]。純堿協(xié)會1995年1月召開八大五中堿廠廠長座談會商討對策，“與會代表聯(lián)名上書國務院和有關主管部門反映困難”[41]；4月成都會議上組織廠長第七次給國務院領導寫信，再次呼吁“放開價格，實行供需見面，直接結算”[42]。

不久，朱镕基和鄒家華分別在兩堿協(xié)會的材料上批示，再次要求有關部門解決。同年5月朱镕基主持召開國家計委、經(jīng)貿(mào)委、化工部和輕工總會等參加的工業(yè)鹽價會議，指出：“工業(yè)鹽管理總的指導思想是要按照社會主義市場經(jīng)濟的原則進行改革，引入競爭機制，不能再搞計劃經(jīng)濟的一套。”[43]會議明確工業(yè)鹽管理的三條原則：“①既要保護大鹽場，又要支持小鹽場發(fā)展……②堿廠以訂貨方式直接與大鹽場訂貨，訂貨要按市場經(jīng)濟方式組織，鹽、堿企業(yè)可以雙向選擇，完成1000萬噸鹽訂購量，其余量在市場上放開；③大鹽場實行保護價?！盵40]11月兩委據(jù)此聯(lián)合下發(fā)的《關于改進工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》（計價格[1995]1872號）規(guī)定，“改變現(xiàn)行兩堿企業(yè)只能按照計劃分配的數(shù)量到指定鹽場（廠）‘一對一’采購的辦法……組織訂貨會，鹽堿生產(chǎn)企業(yè)雙方直接見面，雙向選擇，簽訂合同，直接結算?！币来艘圆坏陀诒Ｗo價的價格定購1000萬噸鹽；“取消現(xiàn)行的工業(yè)鹽準運證和準運章制度”。正如純堿協(xié)會所言：“這兩項改革……使‘原鹽專營倒了半堵墻’。它意味著鹽業(yè)公司對工業(yè)鹽獨家經(jīng)營、獨家調(diào)撥的特權被取消……”[42]

保護大鹽場的價格和總量管制明顯是雙方妥協(xié)產(chǎn)物，但實施仍面臨困難：若沒有訂購總量的明確分配，各堿廠都會以搭便車心態(tài)等待其他堿廠完成總量任務后購買小鹽場的廉價鹽；即使兩堿行業(yè)通過內(nèi)部動員克服了搭便車，交易雙方都存在違規(guī)降價或調(diào)整其他交易維度的激勵，而訂貨會場外小鹽場的低價競銷進一步強化了激勵，當出現(xiàn)這種情況時，管理部門也不具備監(jiān)督能力，化工部門甚至樂見此景。1995年11月訂貨會出現(xiàn)的情況印證了這一分析，由于會場內(nèi)交易清淡而私下交易活躍，最終在主管部門高壓下才勉強完成訂貨任務[43-44]，實際訂貨價也比1425、2068號文規(guī)定價低[45]。這或許可以解釋訂貨會舉辦三年后退出歷史舞臺的原因，回到過去顯然已不可能，取消管制則是更好選擇，這符合兩堿行業(yè)利益。

五、食鹽與小工業(yè)鹽管理體制改革

與20世紀90年代相比，要求取消專營的利益群體增加了。兩堿行業(yè)仍是取消專營的支持者，因為準運證在一些地方變相存在，購鹽合同需備案并繳納管理費，在鹽資源開放上仍受制于鹽務部門。兩堿行業(yè)通過在報刊和內(nèi)參上發(fā)表文章制造輿論?，多次向決策部門呼吁廢除或修改《鹽業(yè)管理條例》、徹底放開工業(yè)鹽，2009、2010年兩堿協(xié)會兩次聯(lián)合上書相關部委?。由于殘存約束對兩堿利益已無大礙，其反對專營的激勵減弱。

來自小工業(yè)鹽用戶的壓力增加，小工業(yè)鹽年消費量自20世紀90年代中期100多萬噸增加到2008年654萬噸[46]，放松管制的潛在利益隨之上升，雖然難以形成全國范圍的覆蓋各行業(yè)的游說集團，但對地方政府的影響還是出現(xiàn)了，如河南省因“用鹽企業(yè)要求直供的呼聲比較強烈”，允許年用量超過5000噸的兩堿外工業(yè)鹽用戶自行購鹽，訂貨合同報鹽務部門備案，鹽業(yè)公司收取管理費?。一些食鹽用量大的食品行業(yè)（如腸衣行業(yè)）也是壓力的來源[47]，由于食品加工用鹽、農(nóng)牧漁用鹽總量較少，用戶分布廣泛，可以預期其政策影響有限。

鹽業(yè)產(chǎn)銷間租金分配的不公平近些年出現(xiàn)了新形式，實現(xiàn)產(chǎn)銷一體化的中鹽總公司及一些省級公司在計劃分配上向旗下生產(chǎn)企業(yè)傾斜，加劇了獨立制鹽企業(yè)不滿。盡管鹽業(yè)公司握有獎懲“不聽話”者的權力，但這一權力已被兩堿用鹽的市場化削弱，這部分企業(yè)也是取消專營的幕后推手。

另一壓力來自小工業(yè)鹽市場的潛在進入者，高價格刺激了私鹽販售者，其與鹽政執(zhí)法者的沖突有時被媒體放大形成輿論壓力[48]。有時潛在進入者會通過司法渠道對鹽業(yè)部門憑借的規(guī)則造成沖擊，原因是不同鹽業(yè)法規(guī)和規(guī)章間、不同層次立法間存在相互矛盾的規(guī)定，《鹽業(yè)管理條例》關于“自銷”的規(guī)定與1872號文對“其他工業(yè)用鹽”的規(guī)定間存在沖突，1872號文取消準運證、準運章的規(guī)定與地方法規(guī)對該制度的維持間出現(xiàn)矛盾，相關方都能找到利于自身的規(guī)定，法律用語的模糊性也使規(guī)則被解釋的空間變大，而現(xiàn)實發(fā)揮約束力的規(guī)則取決于解釋和實施規(guī)則的強勢集團。但隨著國家法律環(huán)境的改善，鹽務部門解釋和實施規(guī)則的強勢地位受到司法部門重新界定規(guī)則的威脅也在上升。兩個頗有影響的案例有助于說明這種影響。2002年黃驊市海順鹽業(yè)公司銷售到北京的工業(yè)鹽被當?shù)貓?zhí)法部門扣押，該公司向國家經(jīng)貿(mào)委申請行政復議，最終導致國務院法制辦復函部分支持了其訴求[49]。在“繆綠偉非法經(jīng)營案”中，最高人民法院作出批復（（2008）判他字第86號），明確工業(yè)鹽“不再屬于國家限制買賣的物品”。

然而，觸發(fā)改革的直接動因似乎并非上述各方壓力，而是專營弊端的曝光刺激了決策者和公眾神經(jīng)。2000年國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟運行局接手鹽業(yè)管理，次年相繼爆出兩件丑聞：河北黃驊私鹽事件和甘肅寧縣劣質(zhì)鹽事件。2月黃驊事件被中央媒體曝光，驚動國務院領導，經(jīng)貿(mào)委隨即整頓食鹽市場。8月寧縣事件曝光后經(jīng)貿(mào)委快速啟動鹽改調(diào)查程序，當月下旬赴各地調(diào)研?。從事后高層的批示可看出，專營弊端的暴露向其提供了重要信息：專營體制也許需要改革或完善?。與這類轟動性新聞相比，反對專營者不僅難以直接向最高層提供信息（兩堿有能力卻沒激勵），且不具有這般沖擊力的信息，但此后鹽改調(diào)查則提供了傳遞信息的機會。

國家經(jīng)貿(mào)委調(diào)研中召開了三種形式座談會：制鹽企業(yè)座談會、用戶座談會、鹽務局（鹽業(yè)公司）系統(tǒng)座談會，形成的調(diào)研報告指出政企不分的鹽業(yè)公司以利己方式解釋和實施規(guī)則、食鹽計劃導致尋租、為獲取包裝利潤將生產(chǎn)企業(yè)排斥在外以及專營延伸到工業(yè)鹽領域。報告提出四點建議，其中引起震動的是：食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)按照專營基本原則直接進入市場，價格浮動，全部放開工業(yè)鹽，2002年1季度可開始試點?。

按這一思路，結果必然瓦解維系壟斷租金的基礎，改革遭遇到極大阻力。2002年4月經(jīng)貿(mào)委鹽管辦從中鹽總公司收回食鹽“三證”發(fā)放權，但因國家計委反對未能收回食鹽計劃草案編制權?。2002年5月總公司呈送國務院領導一份報告，稱鹽管辦剝奪其工作權利，使普及碘鹽工作無法進行[50]，次年2月，一封署名“部分關心鹽業(yè)的老干部”的信被送至國家經(jīng)貿(mào)委和國務院辦公廳等部門，信中列舉了專營在普及碘鹽、消除碘缺乏病上的巨大社會經(jīng)濟效益，批評鹽管辦負責人“這個加碘現(xiàn)在完全成了（專營的）一個幌子”的言論和鹽管辦的改革措施，要求撤換負責人職務[51]。同時期，在重要媒體上對專營成就的宣傳增加。然而，改革停滯的直接原因卻是2003年機構調(diào)整中國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷，行業(yè)管理職能移交國家發(fā)改委工業(yè)司而人事安排卻無連續(xù)性。

2004年5月短暫的平靜再次被媒體打破?，鹽業(yè)公司違規(guī)、腐敗及私鹽泛濫接二連三被媒體曝光，其影響以甘肅臨夏事件為最，曝光4天后國家發(fā)改委會同衛(wèi)生部等展開調(diào)查，7月底溫家寶總理就食鹽安全問題作出批示，國家發(fā)改委發(fā)文整頓食鹽市場。9月一篇揭露專營“黑幕”的調(diào)查引起社會廣泛關注，國務院有關領導就此文作了批示[52]。鹽改再次被提上議事日程，次年《國務院關于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》提出“研究制訂鹽業(yè)體制改革方案”。

自這年到2011年，每年都有中央政府文件提及鹽改，尤其是2009年首次寫進政府工作報告，改革似有加速之勢。至2009年底發(fā)改委和工信部聯(lián)合起草的方案已是八年來的第七套，方案久拖不決，可見各方利益沖突之激烈，也說明高層態(tài)度謹慎。本文傾向于認為高層在專營還是競爭上猶豫不決的原因在于所掌握信息不充分，因此希望通過更深入研究、觀察獲取更多信息。國家發(fā)改委相關職能部門作為改革方案的主要起草者（2008年行業(yè)管理職能移至工信部后由兩部委聯(lián)合負責），早期態(tài)度似乎并不明確，臨夏事件前曾召開關于小工業(yè)鹽是否放開的座談會，事后出于食鹽監(jiān)管考慮決定暫不放開[53]，2007年發(fā)改委起草的鹽改方案主張繼續(xù)專營[54]，而到2009年時已決定放開市場——這或許與兩部委獲取的反對專營的意見有關。至2010年，事態(tài)發(fā)展并沒有出現(xiàn)多少有利于專營的信息，廣東、浙江等地鹽業(yè)公司爆出腐敗窩案，碘鹽覆蓋率目標落空。一直以來鹽業(yè)公司都以專營有利于碘鹽普及、防止偽劣鹽進入食鹽市場為專營的依據(jù)，但這一理由到2009年時已很難讓方案起草者信服了。

難以獲知前幾套方案內(nèi)容及夭折的具體原因，但媒體對最近這套方案出臺后鹽業(yè)公司的活動做了披露[55-56]。2009年11月，由工信部和國家發(fā)改委組成的鹽改小組經(jīng)一年研究提出方案初稿：2010年為過渡期，繼續(xù)專營，2011年食鹽市場完全市場化。初稿獲得工商總局、衛(wèi)生部等原則同意，但遭到中鹽協(xié)會和中鹽總公司激烈反對，2009年底，中鹽協(xié)會向一位前全國人大副委員長寫信，請中國輕工聯(lián)合會出面給國務院秘書長、副秘書長寫信。信中指出食鹽專營尚不具放開條件，鹽業(yè)對改革的準備還不足，即使放開也要延長過渡期，建議2011-2012年繼續(xù)專營，之后三年過渡期實行特許經(jīng)營[57]。2010年1月，鹽改小組完成方案修改稿，過渡期延長至2011年，2012年市場放開，2月工信部部長會議辦公會原則通過，若發(fā)改委主任會議通過，方案報國務院批準后即成正式文件。中鹽協(xié)會決定給高層寫信盡最后努力，2010年7、8月間，請一位原國務委員轉(zhuǎn)交了信件，8月上旬，國家發(fā)改委收到高層對信的批示——要求“認真研究”，下旬鹽改小組不得不專門去中鹽協(xié)會征求意見。在給高層的上書中，因衛(wèi)生部不再支持專營，中鹽協(xié)會將“食鹽防病”列為第三位的理由，第一、第二位分別是食鹽關系到“人民食用安全”及“社會安全和安定”。

食品安全和社會穩(wěn)定的理由似乎更迎合高層偏好?，在沒有更多信息證明這些理由難以成立前，“認真研究”看來是必要的。對鹽業(yè)部門而言，在開放市場的重壓之下，如果能夠延長過渡期不啻為好的選擇，拖延策略不僅能夠在過渡期內(nèi)做充分準備，甚至可能存在使改革停滯甚至逆轉(zhuǎn)的機會，2011年日本震后核危機引發(fā)的國內(nèi)碘鹽搶購風似乎提供了繼續(xù)專營的依據(jù)，這一點從其事后宣傳中可看出?；蛟S真如媒體所言[56]，全面放開市場可能是“十二五”以后的事了。

六、結論性評述

首先，這一案例清晰地反映了政策與利益集團影響之間聯(lián)系，在管制的每一次重要調(diào)整背后都能發(fā)現(xiàn)利益集團的身影，或推動或阻礙，因而支持“政策是利益集團博弈的結果”的觀點，如果將消除碘缺乏癥的目標、2001年后改革啟動的誘因看成是決策者為贏得公眾支持——盡管這也能用公共利益理論解釋——那么整個過程都與經(jīng)濟管制理論相一致。在這一過程中，上下游行業(yè)間的相對影響力決定了管制是否放松，即具有更強影響力的兩堿行業(yè)推動了兩堿用鹽市場化，而制鹽企業(yè)、小工業(yè)鹽用戶及消費者由于集體行動困難、缺乏影響渠道而難以打破專營。

能夠發(fā)揮影響的集團（各級鹽業(yè)公司、純堿行業(yè)和氯堿行業(yè)）都具有行動起來的條件，如成員數(shù)量都不是很多，曾經(jīng)是或仍然是行政等級體制的一部分，因而具有歷史形成的良好組織結構。由于這種官方背景，這些集團擁有更好的影響政府決策部門的機會，當對現(xiàn)有政策或方案不滿時能以較低成本向更高層游說或抗議，決策部門在制定方案時尚須征求其意見。按照奧爾森的理論，隨著時間推移這些集團將逐漸認識到自身利益并行動起來，案例表明遲至20世紀80年代中期體制內(nèi)的行業(yè)或部門就已形成水平聯(lián)系的共謀，而上下游行業(yè)卻相互掣肘，正如其所言，很難形成序列聯(lián)系上的共謀，恰恰是序列聯(lián)系上的政策競爭導致了工業(yè)用鹽的部分放開。未行動起來或難以大規(guī)模行動的集團，如消費者、小工業(yè)鹽用戶、非國有制鹽企業(yè)，都具有奧爾森所稱的“潛在集團”的特點，對于制鹽企業(yè)，鹽業(yè)公司還掌握著抑制其集體行動的“選擇性激勵”手段，而且這些集團的成員也缺乏接近決策者的機會。

參與決策的機會很大程度上取決于集團是否處于決策體制內(nèi)，無論鹽業(yè)公司還是兩堿企業(yè)，都存在代表其利益的政府部門，即使20世紀90年代后期專業(yè)化的行業(yè)管理取消后，國有企業(yè)仍然是決策體制的重要部分。正如案例所反映的，大量的政策和規(guī)則制定被置于行政部門而不是代議制機構，“依法治國”變成“條例治國”、“規(guī)章治國”，利益集團之間的博弈表現(xiàn)為代表它們的行政部門間的利益之爭，部門間的討價還價取代了布坎南和圖洛克[58]所討論的代議制機構內(nèi)的“互投贊成票”，當部門間難以妥協(xié)時又會導致高層介入。這一過程中，未被任何行政部門有效代表或難以影響部門的決策體制外群體可能成為最終政策的犧牲者。

其次，作為動態(tài)過程，管制的演進依賴于歷史并且受到各種不確定因素的沖擊，各利益集團對外部變化的反應成為改革的動力?！胞}荒”是更早期政策失誤的結果，“鹽荒”時的政策失誤又導致了20世紀90年代生產(chǎn)過剩，這又促使產(chǎn)品已市場化的兩堿行業(yè)爭取用鹽市場化。各種不確定因素（如海鹽受災、消除碘缺乏癥的國際壓力、20世紀90年代國家經(jīng)濟體制改革目標的確立）也促使集團調(diào)整行為影響政策。一旦環(huán)境或管制政策發(fā)生變化時，各種參與者都試圖對變化做出反應以實現(xiàn)自身利益，或影響政策，或調(diào)整市場行為，這一反應又促使其他參與者進一步做出反應，例如，“鹽荒”導致違反管制規(guī)定的各種交易維度調(diào)整，這刺激了兩堿行業(yè)游說決策者加強監(jiān)管，當私鹽泛濫和消除碘缺乏癥的需要產(chǎn)生時，鹽業(yè)部門及時游說決策者出臺新政策，而繼續(xù)保持工業(yè)鹽的計劃管理和鹽過剩的現(xiàn)狀又促使兩堿行業(yè)做出了激烈的反應，從這一角度看，案例與克魯格的美國食糖計劃研究存在相似性。

這也表明，除了集團行動能力、參與決策機會外，對政策的影響程度從而政策結果還依賴于狀態(tài)或環(huán)境變量，因為環(huán)境的變化改變了影響決策的成本或收益?！胞}荒”時期盡管兩堿行業(yè)反對漲價，但價格仍然上調(diào)了，而20世紀90年代鹽的過剩則使兩堿有更強的激勵去改變政策，這與貝克爾關于無謂損失上升降低了再分配的觀點相一致。此外，環(huán)境變化也會改變集團行動能力和參與機會，例如，法律環(huán)境變化為下游小企業(yè)提供了挑戰(zhàn)專營的司法途徑，更迅捷的信息技術和更開放的媒體創(chuàng)造了施加輿論壓力的可能，這提高了貝克爾壓力生產(chǎn)函數(shù)的效率。

再次，政策影響力的實質(zhì)是什么？無論是斯蒂格勒－佩爾茲曼的政治支持函數(shù)，還是貝克爾抽象的影響函數(shù)，都沒有指明影響的渠道和工具，缺乏明確的微觀機制。真實世界中的決策并不是完全由單一決策者做出的，利益集團面對的是由政治家、官僚機構構成的決策體系，其影響的對象既可能是該體系中的一個也可能是多個參與者，正如案例表明的，集團往往在未能影響相關部委后選擇向高層上書。從影響工具來看，利益集團能夠使用信息游說和捐獻（或賄賂）兩種工具來影響管制機構，但對更高層的政治家，案例表明利益集團頻繁地通過傳遞信息的方式影響決策似乎是唯一影響工具，除了寫信、提交報告外集團一般不具有接近高層的機會，甚至需要尋找中間人轉(zhuǎn)交材料。這種信息游說應作何解釋？其可能是廉價交談式的信息傳遞（軟信息時），也可能是可驗證信息的傳遞（硬信息時），還可能是有成本的信號傳遞——即接受者根據(jù)發(fā)送者承擔成本的高低判斷其信息的可信性，這有待進一步研究。

最后，需要探討鹽業(yè)案例揭示的事實能否反映其他國有壟斷行業(yè)改革中存在的問題。盡管各行業(yè)間存在明顯的差異，但它們都在同一政治結構下運行，在所涉及政策的決策機制上具有共性，那么本案例就具有一定的代表性。粗略的觀察便可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存的壟斷或寡頭壟斷行業(yè)中主要是國有企業(yè)，而其上下游交易對手往往是成員眾多的群體，如普通消費者、競爭性市場中的供貨商，或許正如鹽業(yè)中發(fā)生的，拙劣的管制及租金是表象背后不對稱的影響力作用的結果。

注釋：

① 盡管鹽業(yè)公司并不承認從出場價與批發(fā)價間懸殊的價差中獲取暴利，仍可發(fā)現(xiàn)壟斷租金存在的更直接數(shù)據(jù)，作為鹽業(yè)公司中唯一上市公司的“云南鹽化”多年來食鹽銷售毛利率高達60%，但這部分利潤卻被業(yè)績慘淡的鹽化工業(yè)務吞噬，參見其各年年報。從北京、河北和上海鹽業(yè)公司2009年1-9月利潤總額對總資產(chǎn)占比中亦可看出端倪，參見《中國鹽業(yè)總公司2010年度第一期中期票據(jù)募集說明書》，第24-25頁。

② 參見《國家物價局、輕工業(yè)部關于提高鹽價的通知》（價輕字[1989]805號），不含集運費意味其轉(zhuǎn)嫁到下游。

③ 參見“第二屆顧問委員會工作匯報（摘要）”，《中國氯堿通訊》，1987第7期第48頁。

④ 參見“純堿、燒堿國家指令性計劃用鹽恢復為指令性計劃”，《純堿工業(yè)》，1990年第6期第33頁。

⑤ 參見“原鹽、純堿分別于1989年11月、12月調(diào)價”，《純堿工業(yè)》，1990第1期第43頁。

⑥ 中鹽總公司總經(jīng)理會議發(fā)言：“形勢發(fā)生了新的變化……所以我們鹽的地位驟然增高……為了徹底消除碘缺乏病，食鹽必須實行專營專賣，為了保證食鹽的專營專賣，必須制定相應的法規(guī)，《鹽業(yè)管理條例》要進一步修改。同時，為了立法能順利貫徹落實，必須成立國家級的鹽業(yè)管理行政機構?！币奫28]第3頁。

⑦ “協(xié)調(diào)和促成鹽稅、鹽價改革”列為中鹽總公司1993年工作的基本思想，參見“1993年全國鹽業(yè)會議閉幕”，《中國井礦鹽》，1993年第3期第4頁。總公司負責人在1993年10月會議上提到：“經(jīng)過大半年的努力，我們對鹽價作了調(diào)整……我們好不容易把價做了調(diào)整，現(xiàn)在要落實相當困難……這需要大家齊心協(xié)力統(tǒng)一行動。”“為了行業(yè)的利益，大家要分析當前的情況，一致行動，鹽價一定要到位?！币奫28]第3-4頁。

⑧ 上調(diào)幅度超過30%，見《國家計委關于調(diào)整工業(yè)用鹽價格的通知》（計物價[1993]第1425號）。

⑨ 參見“取消專營，放開鹽價”，《純堿工業(yè)》，1994第1期第3-4頁。

⑩ 參見“強烈要求取消工業(yè)鹽專營，放開工業(yè)鹽價格”，《中國氯堿》，1994第5期第1-2頁。

? 同注⑩，P1。

? 參見“供堿鹽價爭溯源”，鹽政網(wǎng)：http：//www.yanzheng.com/shownews.asp?newsid=936，訪問時間：2011年6月10日。

? “關于盡快修改《鹽業(yè)管理條例》放開工業(yè)鹽運營的報告”，中國氯堿網(wǎng)：http：//www.ccaon.com/ljxh/content.asp?newsid=L002110905211120&classid=L0102;“積極應對金融危機，努力創(chuàng)造有利于行業(yè)健康發(fā)展的環(huán)境”，中國氯堿網(wǎng)：http：//www.ccaon.com/ljxh/content.asp?newsid=L910191226121331&classid=L0102，訪問時間：2011年6月10日。

? 參見《河南省發(fā)改委、河南省鹽務局關于改進我省工業(yè)用鹽管理的通知》（豫發(fā)改經(jīng)貿(mào)[2004]1297號）。

? 參見“國家經(jīng)貿(mào)委啟動鹽業(yè)管理體制改革調(diào)查程序”，《純堿工業(yè)》，2001（5），38。

? 參見“鹽政糾紛”，《財經(jīng)》，2002（14）。

? 同注?。

? 同注?。

? 5月16日中央電視臺《每周質(zhì)量報告》以“工業(yè)廢鹽變‘食’鹽”為題報道臨夏等地加工銷售工業(yè)廢鹽以假冒食鹽。6月5日《焦點訪談》播出“無碘食鹽調(diào)查”，再次曝光臨夏鹽務部門使工業(yè)鹽流入食鹽市場。7月27日《中國青年報》發(fā)表題為“青海私鹽泛濫占市場1/3近18萬人患碘缺乏癥”的文章。

? 2011年3月16日因日本核危機引發(fā)國內(nèi)食鹽搶購，次日“國家三位高層領導做出批示，國務院辦公廳連夜部署”，中鹽協(xié)會網(wǎng)站：http：//www.cnsalt.cn/special_d.asp?id=15470&Page=2，訪問時間：2011年6月19日。

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