烏魯木齊市流動(dòng)人口現(xiàn)狀、管理中的問題及對(duì)策思考

胡旭陽

（新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

烏魯木齊市流動(dòng)人口現(xiàn)狀、管理中的問題及對(duì)策思考

胡旭陽

（新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

自“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略實(shí)施以來，烏魯木齊市作為新疆首府，新疆政治、經(jīng)濟(jì)、金融、信息、以及貿(mào)易中心，吸引了大量的東部流動(dòng)人口以及本地區(qū)農(nóng)村人口來烏市工作、生活。流動(dòng)人口的涌入為烏魯木齊市的發(fā)展與繁榮帶來了生機(jī)與活力，也帶來了新的城市管理問題。如何在新的形勢(shì)下轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)解決烏魯木齊市流動(dòng)人口管理中存在的問題，以及研究相應(yīng)的對(duì)策，從而在新的局面下對(duì)流動(dòng)人口管理的思路有一個(gè)拓展與探索，就成為了構(gòu)建和諧新疆的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

烏魯木齊市；流動(dòng)人口管理；現(xiàn)狀及對(duì)策

自改革開放以來，我國(guó)最大的一次人口流動(dòng)浪潮持續(xù)至今，全國(guó)約有2.21億常年在城市工作，經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)村與外地人口，這樣全國(guó)性大范圍，大規(guī)模的人口流動(dòng)一方面給我國(guó)城市建設(shè)與城市繁榮做出了巨大的貢獻(xiàn)，是我國(guó)城市發(fā)展中不可或缺的力量。另一方面，大量流動(dòng)人口的涌入，也給城市管理帶來了新的問題。烏魯木齊市隨著新疆的發(fā)展，大量流動(dòng)人口來烏務(wù)工，學(xué)習(xí)，給烏魯木齊市的城市管理工作帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

1 烏魯木齊市流動(dòng)人口現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)分析

伴隨著新疆的歷次發(fā)展，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，新疆的流動(dòng)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，其總量從1983年的30萬增長(zhǎng)到2005年的250萬，22年間增長(zhǎng)了8.3倍，年均增長(zhǎng)量為11%，平均每年增長(zhǎng)約10萬余人。流動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋壤苍谥鹉晟仙?005年達(dá)到12.4%大量流動(dòng)人口的涌入給新疆的社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)文化都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而相當(dāng)大一部分的流動(dòng)人口在烏魯木齊居住。據(jù)烏魯木齊市歷年來常住人口與流動(dòng)人口比例表來看，1990年烏魯木齊流動(dòng)人口約15.64萬人，常住人口約131.31萬，流動(dòng)人口占常住人口比例為12%。2000年烏魯木齊流動(dòng)人口約30萬，常住人口165萬，流動(dòng)人口占常住人口比例為18%。到2005年時(shí)，烏魯木齊實(shí)有人口208萬，其中流動(dòng)人口48萬，占全部實(shí)有人口總數(shù)的23.1%。進(jìn)入新世紀(jì)以來流動(dòng)人口增長(zhǎng)迅猛，2009年烏市總?cè)丝谕黄?50萬，其中流動(dòng)人口總量已達(dá)到55.93萬人，常住人口約194.75萬，流動(dòng)人口占常住人口比例為28.7%。十年間，流動(dòng)人口增長(zhǎng)一倍有余。

1.1 烏魯木齊市流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)特征分析

截止到到2013年，烏魯木齊全市登記實(shí)有流動(dòng)人口約83萬人。作為新疆發(fā)展最快的城市，過去、現(xiàn)在以及在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，烏魯木齊仍是新疆流動(dòng)人口涌入最多的城市。

1.1.1 烏市流動(dòng)人口構(gòu)成以男性勞動(dòng)者為主,年齡分布以年輕壯年勞動(dòng)力為主

烏魯木齊市流動(dòng)人口自然構(gòu)成以男性為主，男性約占72.2%，女性約28.8%。男女性別比例為260︰100，男性流動(dòng)人口明顯多于女性，這與流動(dòng)人口所從事的行業(yè)相關(guān)性很大。由于女性身體的特殊原因，因而在一些需要體力勞動(dòng)以及持久性勞動(dòng)的行業(yè)中，男性更為受歡迎，而在服務(wù)業(yè)以及輕工業(yè)中，女性則更為多見。

從年齡分布來看，烏魯木齊市流動(dòng)人口多以年輕壯年勞動(dòng)力為主。其中，0歲-4歲幼兒約占5.8%，15歲-60歲適齡勞動(dòng)人口約93%，而60歲以上的老年流動(dòng)人口約1.2%。在適齡勞動(dòng)人口中，21歲-40歲的中青年流動(dòng)人口為主要?jiǎng)趧?dòng)人口，占總?cè)藬?shù)的79.5%，從此能看出烏市流動(dòng)人口年齡較為年輕，陌生環(huán)境的適應(yīng)力較高。

1.1.2 烏市流動(dòng)人口來源廣泛

從來源地看，烏市流動(dòng)人口來源廣泛。占多數(shù)的漢族來自內(nèi)地省市，占少數(shù)的少數(shù)民族（多為維吾爾族）多來自南疆四地州?？傮w來說，漢族多來自于四川、河南、甘肅、陜西、山東、江蘇等地。而少數(shù)民族流動(dòng)人口來自南疆的喀什、和田、阿克蘇以及克州地區(qū)。

1.1.3 烏市流動(dòng)人口房屋居住多以租賃形式

烏市流動(dòng)人口中多租賃房屋，其中73.54%的流動(dòng)人口租賃為主，約4.34%已購(gòu)買住房。剩余18.75%為勞動(dòng)單位所提供的住所，招待所以及賓館約10.8%。獨(dú)自居住人員中有約34%居住面積為5-10平米，與此同時(shí)約15.7%的獨(dú)自居住者居住面積超過60平米。

1.1.4 烏市流動(dòng)人口以經(jīng)商和勞務(wù)為主

烏市流動(dòng)人口就業(yè)狀況多以經(jīng)商和勞務(wù)為主，這其中，服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占總?cè)藬?shù)60.8%，管理人員、專業(yè)人員和技術(shù)人員約占15.3%，非技術(shù)工以及農(nóng)工約16.9%，來烏辦事人員約4.2%，剩余2.8%為無業(yè)人員。

1.1.5 烏市流動(dòng)人口居期逐漸延長(zhǎng)

烏市流動(dòng)人口居住時(shí)間延長(zhǎng)，居住或滯留一年以上的流動(dòng)人口明顯增多，比重逐年增加。流動(dòng)人口舉家遷徙比重也在上升，父母子女一同遷入，較大程度上從“候鳥式”的流動(dòng)就業(yè)向”遷徙式”的穩(wěn)定就業(yè)轉(zhuǎn)變。

1.2 烏魯木齊市流動(dòng)人口發(fā)展趨勢(shì)

流動(dòng)人口的規(guī)模發(fā)展取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次動(dòng)力，提供就業(yè)崗位的能力，以及流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)氐纳顮顟B(tài)與地方政策。烏魯木齊市尚屬經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升型地區(qū)，近年來國(guó)家與地方政策均大力支持招商引資，由此帶來的大量勞動(dòng)力的需求。同時(shí)，烏市為新疆經(jīng)濟(jì)文化中心，天山北坡經(jīng)濟(jì)帶核心地區(qū)，都會(huì)對(duì)外來投資與勞動(dòng)力形成較大的區(qū)域性吸引力。

2 烏魯木齊市流動(dòng)人口管理存在的問題分析

近年來，外來流動(dòng)人口開始引起烏市各級(jí)黨委政府的重視，對(duì)外來流動(dòng)人口管理投入了大量人力物力，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)生產(chǎn)生活正常秩序取得了一定效果。但面對(duì)流動(dòng)人口持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，特別是7·5事件以來所較為嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)，烏市流動(dòng)人口管理仍面臨一定的困難與問題。

2.1 政府管理理念與認(rèn)識(shí)的誤區(qū)

從對(duì)外來流動(dòng)人口的管理模式上來說，大致可以分為防范式管理與服務(wù)式管理兩類，這經(jīng)過了一個(gè)長(zhǎng)期的認(rèn)識(shí)過程。但在實(shí)際操作與實(shí)施中，大部分管理步驟與管理過程均為防范式管理。盡管新疆自2011年12月21日以來實(shí)施了居住證取代暫住證制度，并規(guī)定一定年限后可享受部分市民待遇。但長(zhǎng)期防范式管理帶來的不利影響，對(duì)外來流動(dòng)人口作為監(jiān)管對(duì)象，強(qiáng)制性、高壓性管理仍存在，并未從實(shí)際上將自身作為服務(wù)型政府。

2.2 政府在流動(dòng)人口就業(yè)管理中存在的問題

烏魯木齊市勞動(dòng)力市場(chǎng)均或多或少的存在著管理方式陳舊，服務(wù)意識(shí)差，服務(wù)水平低，秩序混亂等問題，勞動(dòng)力市場(chǎng)作為勞動(dòng)力分配與流動(dòng)的重要場(chǎng)所，在保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益方面起到的作用是無法替代的。政府作為主管方，提高和引導(dǎo)勞動(dòng)力市場(chǎng)的服務(wù)水平與業(yè)務(wù)能力，是其基本職責(zé)。其次，政府對(duì)于用人單位的監(jiān)督也存在一定的問題。目前大部分的用工單位為了降低成本，逃避繳納保險(xiǎn)金，不愿簽訂用人合同。即使簽訂合同，合同中花樣也極多，其內(nèi)容多為強(qiáng)調(diào)用人單位的利益，以及勞動(dòng)者的義務(wù)，對(duì)于勞動(dòng)者的權(quán)益提及的很少，一旦發(fā)生勞務(wù)糾紛，流動(dòng)人口權(quán)益難以保障。第三，流動(dòng)人口中存在的另一個(gè)問題就是拖欠工資，國(guó)家多次下發(fā)文件，解決拖欠工資問題，也取得了一定成效，但與流動(dòng)人口的期望相比，仍有一定差距。

2.3 流動(dòng)人口職業(yè)技能培訓(xùn)問題

流動(dòng)人口多為來自農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，自身文化水平較低，流動(dòng)性較強(qiáng)，在市場(chǎng)勞動(dòng)關(guān)系中地位比較低，其掌握的謀生手段較為單一，不能適應(yīng)或無法達(dá)到快速發(fā)展下城市建設(shè)對(duì)勞務(wù)工的要求，就無法在城市中立足，生存下去。因此，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的崗前培訓(xùn)就顯得極其重要，當(dāng)前，我國(guó)流動(dòng)人口的職業(yè)技能培訓(xùn)仍處于低端水平。

2.4 流動(dòng)人口權(quán)益保障問題

流動(dòng)人口對(duì)于社會(huì)保障政策了解不多，與用人單位簽訂相關(guān)就業(yè)勞動(dòng)合同協(xié)議的意識(shí)淡薄，一旦遇到勞務(wù)糾紛，則無法利用法律維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益?；诹鲃?dòng)人口的特殊性，流動(dòng)人口亦較難獲得法律方面的培訓(xùn)。只能是依靠自身。另外，由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元制度，流動(dòng)人口在城市中無法享受城市社會(huì)保障，即放棄了農(nóng)村社會(huì)保障，又無法加入城市社會(huì)保障。流動(dòng)人口的尷尬地位使得他們的合法權(quán)益無法保障。

3 烏魯木齊市流動(dòng)人口管理的建議及對(duì)策

3.1 加強(qiáng)和完善流動(dòng)人口工作體系

2012年初烏魯木齊市成立社會(huì)管理服務(wù)局，設(shè)6個(gè)部門，其中流動(dòng)人口和出租房屋服務(wù)管理處是社會(huì)管理服務(wù)局下設(shè)專門從事流動(dòng)人口與出租房屋管理的機(jī)構(gòu)。它的成立，作為全市基層政府組織和城市社區(qū)的協(xié)作與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以積極的整合各方資源，建立和完善城市流動(dòng)人口服務(wù)與出租房屋管理工作。同時(shí)，也應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，積極與社區(qū)合作，從流動(dòng)人口管理的要點(diǎn)出發(fā)，做好工作。

3.2 加強(qiáng)屬地管理，發(fā)揮共同作用

流動(dòng)人口流入當(dāng)?shù)睾?，?yīng)要求流入單位加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，用人用工單位應(yīng)履行各項(xiàng)職責(zé)，積極與流動(dòng)人口管理部門溝通，共同合作。同時(shí)可推進(jìn)流動(dòng)人口中黨團(tuán)組織建設(shè)。要求用工單位舉辦崗前法律培訓(xùn)等，加強(qiáng)流動(dòng)人口法律意識(shí)。

3.3 提高社區(qū)作用，實(shí)行以房管人

充分發(fā)揮社區(qū)在城市中的重要作用，加快社區(qū)發(fā)展與進(jìn)步，提高社區(qū)管理水平，同時(shí)，確定社區(qū)職責(zé)。使社區(qū)成為了解市民需要，了解民情民意的窗口，而不是行政機(jī)構(gòu)的延伸。同時(shí)，可在社區(qū)中設(shè)置專職人員或辦公室，實(shí)行社區(qū)出租房屋登機(jī)，備案，復(fù)查等手續(xù)。也可與物業(yè)積極聯(lián)系，參與，配合社區(qū)工作。

3.4 擴(kuò)大居住證的使用范圍，落實(shí)居住證福利

2011年04月04日，《自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》頒布，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要在全疆范圍內(nèi)實(shí)施居住證制度。烏魯木齊市于2011年10月起全市范圍內(nèi)辦理居住證以替代暫住證，為流動(dòng)人口居住、就業(yè)、就學(xué)、自由遷徙及參與社會(huì)事務(wù)提供了極大便利，但從目前來看，居住證只是加強(qiáng)版的暫住證，其醫(yī)療保險(xiǎn)，社會(huì)保障等相關(guān)功能均未落實(shí)。政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)可在居住證基礎(chǔ)上，擴(kuò)大其使用范圍，使流動(dòng)人口在社會(huì)的各個(gè)方面都參與到流入地生活中。

4 結(jié)語

城市流動(dòng)人口的涌入，必然給城市的發(fā)展帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如何讓流動(dòng)人口變?yōu)榫幼∪丝?，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為城市人口則是我國(guó)長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化中的一個(gè)焦點(diǎn)。流動(dòng)人口問題已從治安問題轉(zhuǎn)化為一個(gè)社會(huì)綜合性的多方面問題，政府應(yīng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)調(diào)配各個(gè)職能部門，從觀念到行政程序進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下，重新定位流動(dòng)人口的管理工作。

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責(zé)任編輯：鄧榮華

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2013-10-25

本文系新疆維吾爾自治區(qū)普通高校人文社科重點(diǎn)研究基地中亞與中國(guó)西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心研究生創(chuàng)新基金招標(biāo)課題《新疆城市化進(jìn)程中的流動(dòng)人口管理研究—以烏魯木齊為例》（編號(hào)：040312D06）研究成果之一。

胡旭陽（1989-），男，陜西西安人，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院在讀研究生。研究方向?yàn)檎芾砼c政治參與。