民事公益訴訟原告主體資格分析

鹿慶梅

（濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250001）

民事公益訴訟原告主體資格分析

鹿慶梅

（濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250001）

2012年修訂的《民事訴訟法》確立了民事公益訴訟制度，但仍需進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)則。就民事公益訴訟的提起主體而言，宜將其中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)團(tuán)體”具體化為檢察機(jī)關(guān)和民間公益組織。檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體具有憲法和法律依據(jù)，是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)所在，且具有其他主體不可比擬的優(yōu)勢以及相關(guān)民事公益訴訟的實(shí)踐嘗試。民間公益組織的成立具有公益目的，且具有專業(yè)性，根據(jù)訴訟信托理論，亦是民事公益訴訟的適格原告。我國的民事公益訴訟制度在設(shè)立之初，不宜將公民個人納入到提起主體之中。

民事公益訴訟；原告；檢察機(jī)關(guān)；民間公益組織

近年來，涉及民事公益訴訟的案件不斷增多，有關(guān)民事公益訴訟的討論也成為熱點(diǎn)，但我國民事訴訟立法一直沒有設(shè)立相關(guān)的訴訟制度。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議對我國民事訴訟法進(jìn)行了修訂，修訂后的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一條款在我國初步確立了民事公益訴訟制度，具有深遠(yuǎn)的意義。但該條款的規(guī)定過于粗疏，缺乏可操作性。本文將就其中的原告資格問題進(jìn)行討論，以期對我國民事公益訴訟制度的進(jìn)一步完善提出自己的見解。

一、公益訴訟概述

公益訴訟制度濫觴于古羅馬時代，目的是為了保護(hù)國家利益、社會公共利益。在羅馬法的程式訴訟中就有私益訴訟（actiones privatae）和公益訴訟（actiones publicae populares）的分類，“前者乃保護(hù)個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者乃保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！盵1]社會公共利益原本一般由國家公務(wù)人員來維護(hù)，但在羅馬時期，由于政府機(jī)構(gòu)的不健全，國家公務(wù)人員難以對社會公共利益進(jìn)行周密的保護(hù)，作為補(bǔ)充法律上給予市民以訴權(quán)。此為公益訴訟的起源。由此可見，公益訴訟實(shí)際上是社會團(tuán)體或公民參與國家事務(wù)、社會生活管理的一種法律途徑，是民主權(quán)利在法律上的體現(xiàn)。公益訴訟的真正發(fā)展是在二十世紀(jì)。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的轉(zhuǎn)變，工業(yè)化、高科技進(jìn)一步發(fā)展，社會生活日益復(fù)雜，各種公害問題頻發(fā)，如大規(guī)模的環(huán)境污染、產(chǎn)品責(zé)任、壟斷等，此時傳統(tǒng)訴訟已經(jīng)力不從心，各國逐漸發(fā)展和完善了公益訴訟這種有別于傳統(tǒng)訴訟的新型訴訟制度。

我國理論和實(shí)務(wù)界在近些年對公益訴訟進(jìn)行了廣泛的研究和討論，但關(guān)于公益訴訟的界定仍沒有統(tǒng)一的表述。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟是任何組織和個人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理的司法活動。[2]一般來說，理解公益訴訟的概念要注意以下幾點(diǎn)：

其一，提起公益訴訟的主體一般和訴訟沒有直接的利害關(guān)系，且范圍較為廣泛。梁慧星先生曾指出：“公益訴訟是指與自己沒有直接的利害關(guān)系，即訴訟針對的行為損害了社會公共利益而沒有直接損害原告的利益，沒有直接損害原告的利益是這類訴訟的一個顯著特點(diǎn)?！盵3]

其二，公益訴訟的目的是為了維護(hù)國家利益、社會公共利益，這也是其和傳統(tǒng)訴訟相區(qū)別的重要一點(diǎn)。公益訴訟是社會團(tuán)體和公民參與國家事務(wù)、社會生活管理的一種重要途徑，起訴主體提起訴訟是為了不特定多數(shù)人的利益而非個人私益。當(dāng)然很多的時候，原告也會從訴訟中獲益，因?yàn)樯鐣F(tuán)體或者個人作為社會的組成部分，其利益本身就涵蓋在社會公共利益之中，這絲毫不影響其公益訴訟的本質(zhì)。

其三，公益訴訟提起主體一般應(yīng)具有法律上明確規(guī)定的資格。對于傳統(tǒng)訴訟而言，適格原告一般要求是直接的利害關(guān)系人，是爭議的民事法律關(guān)系主體。但對于公益訴訟，適格原告一般和訴訟沒有直接的利害關(guān)系，哪些主體可以提起一般由法律明確規(guī)定。

廣義上說，公益訴訟包括刑事公益訴訟、行政公益訴訟和民事公益訴訟。下面重點(diǎn)就民事公益訴訟的原告資格問題作一討論。

二、民事公益訴訟原告資格分析

（一）國家機(jī)關(guān)

我國現(xiàn)行民事訴訟法在第55條明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以提起民事公益訴訟，此處的法定機(jī)關(guān)宜具體界定為人民檢察院。由檢察院提起民事公益訴訟，也是世界大多數(shù)國家的通行做法，特別是素有職權(quán)主義色彩的大陸法系。如《法國民事訴訟法典》第422條規(guī)定：在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟。第423條規(guī)定：除法律有特別情形外，在事實(shí)妨礙公共秩序時，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟。參與民事訴訟，其身份是從當(dāng)事人。德國亦規(guī)定檢察院可以作為公益訴訟代表人參與訴訟的相關(guān)制度。英國也有檢察總長提起的公益訴訟。

具體到我國，在國家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最為適合的民事公益訴訟的提起主體?！稇椃ā返?29條規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?954年第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《人民檢察院組織法》第4條明確規(guī)定地方各級人民檢察院的職權(quán)包括“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”。1979年通過的現(xiàn)行《人民檢察院組織法》雖然刪除了人民檢察院有權(quán)提起和參加民事訴訟的內(nèi)容，但同樣在第4條規(guī)定了人民檢察院具有“維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)”的職責(zé)。這是憲法和有關(guān)法律對檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位。因此，當(dāng)國家利益、社會公共利益遭受損害時，如國有資產(chǎn)流失、重大環(huán)境污染、不正當(dāng)競爭、眾多消費(fèi)者被侵權(quán)、證券市場涉及人數(shù)眾多的糾紛等發(fā)生時，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟就是職責(zé)所在。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不僅具有憲法和法律依據(jù)，而且其提起民事公益訴訟亦有著不可替代的自身優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，具有公權(quán)力的天然優(yōu)勢。民事公益訴訟一般涉及的范圍比較大、影響比較惡劣，所涉及的被告方一般也是實(shí)力比較強(qiáng)的大型公司企業(yè)，而且往往與地方政府有著盤根錯節(jié)的聯(lián)系。單個人在訴訟中往往面臨著力量差異太大的劣勢。而檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以實(shí)現(xiàn)對日益膨脹的行政權(quán)和強(qiáng)大的壟斷經(jīng)營權(quán)的有效制約。[4]更為重要的是，檢察院作為獨(dú)立的第三方，與訴爭無直接的利害關(guān)系，可以更為公平有效的提起訴訟，維護(hù)公共利益。檢察院本身作為司法機(jī)關(guān)，在提起訴訟、收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)、推進(jìn)司法程序方面有著比較專業(yè)的法律素養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)，這亦是個人或者社會團(tuán)體所無法比擬的。

由檢察院代表公眾提起訴訟不僅在理論上可行，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中勝訴的可能性也很大。1997年河南省方城縣人民檢察院為了保護(hù)國有資產(chǎn)，對方城縣工商行政管理局和湯衛(wèi)東提起民事訴訟，要求確認(rèn)方城縣工商局獨(dú)樹鎮(zhèn)工商所和湯衛(wèi)東之間轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)協(xié)議無效并最終勝訴，首開檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的先河。[5]后來亦有廣州市番禺區(qū)人民檢察院訴番禺博朗五金廠違法排污導(dǎo)致水域污染環(huán)境案件等民事公益訴訟。十余年的公益訴訟實(shí)踐證明，檢察院提起民事公益訴訟是可行的。雖然由于在法律上沒有明文規(guī)定而往往得不到法院的支持，但是這也是積極有效的摸索。在新的民訴法修正案通過后，檢察院提起民事公益訴訟就于法有據(jù)，駕輕就熟了。

（二）有關(guān)組織

修訂后的民事訴訟法中公益訴訟的提起主體“有關(guān)組織”明確為民間公益組織較為適宜。這類組織依據(jù)一定的宗旨、章程而成立，按照法律法規(guī)的規(guī)定在相關(guān)部門進(jìn)行注冊登記，目的是為了維護(hù)社會公共利益。如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)、各類環(huán)境保護(hù)組織、慈善組織等等。

民間公益組織作為民事公益訴訟的提起主體有其理論基礎(chǔ)。首先是訴訟信托理論。公益訴訟信托“是指法律規(guī)定某一公益團(tuán)體對某些權(quán)益有訴的權(quán)利，該公益團(tuán)體專門于此項(xiàng)公益權(quán)利受侵害或可能受到侵害時提起訴訟，而組成該公益團(tuán)體之成員可以直接引用判決對有關(guān)的侵權(quán)人主張利益”。[6]可見，公益訴訟信托理論擴(kuò)大了民事訴訟當(dāng)事人適格的范圍，使得公益團(tuán)體提起民事訴訟具有了正當(dāng)資格。其次根據(jù)社會學(xué)理論，特定社會組織的宗旨或是社團(tuán)利益與受害人利益、社會公益具有突出的一致性。這也構(gòu)成了社會組織作為公益訴訟主體的理論支撐。把社會組織中的民間公益團(tuán)體納入民事公益訴訟的提起主體范圍不僅可以更加有效靈活的維護(hù)某些方面的公益，而且免除了個人力量薄弱、不夠?qū)I(yè)的弊端。更形成了對國家機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有效督促和監(jiān)督，在國家機(jī)關(guān)不作為或亂作為的情況下，可以使公益得到更好的維護(hù)。最后，我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定了支持起訴原則，即“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”?？梢姡⒎ㄕ叱浞挚隙松鐣F(tuán)體在維護(hù)國家利益、社會公共利益上的價值，明確其民事公益訴訟主體資格將更大地發(fā)揮其作用。

民間公益組織作為民事公益訴訟的提起主體亦有其優(yōu)勢。一方面，民間公益組織是特定的群體建立的，其代表的利益和意志具有廣泛性，最能直接體現(xiàn)民意，這與代表國家利益的機(jī)關(guān)相區(qū)別。這種天然的屬性使公民更易于接受和相信，故在調(diào)解集體性糾紛、防止其擴(kuò)大和惡化方面具有很大的優(yōu)勢。而且由社會組織提起訴訟可以有效解決單個人訴訟力量薄弱、時間精力有限、法律知識缺乏、信息獲取渠道匱乏的缺陷，可以有效解決當(dāng)事人眾多帶來起訴不便的問題。另一方面，民間公益組織一般是某個行業(yè)或領(lǐng)域的專門機(jī)構(gòu)，在其所涉及的領(lǐng)域內(nèi)具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。對于該領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生的糾紛，可以以更為專業(yè)和深入的視角看待，可以使問題的解決更符合事物發(fā)展的規(guī)律。在問題解決的同時可以提出更為合理的建議，對于問題產(chǎn)生的根源以及法律上的對策提出可以有更專業(yè)的意見。最后，民間公益組織作為獨(dú)立的第三方，根據(jù)其自身成立的宗旨、章程，有維護(hù)其成員合法權(quán)益的職責(zé)，在糾紛處理上更容易以客觀、獨(dú)立的視角來處理問題。

（三）關(guān)于公民個人

社會公共利益的維護(hù)關(guān)乎每個公民，只有把維護(hù)這種利益的權(quán)利賦予每個公民，才能使公益訴訟真正扎根于社會，獲得取之不盡的發(fā)展動力。許多國家也均有允許個人提起民事公益訴訟的規(guī)定，如美國的納稅人訴訟制度。但新修訂的《民事訴訟法》僅承認(rèn)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”作為提起民事公益訴訟的主體，這就排除了公民作為民事公益訴訟的可能性。這表明了立法者在立法的過程中采取相對審慎的態(tài)度，期望通過逐步的立法程序來完善新的民事公益訴訟制度的建立。這其實(shí)是合理的。目前來看，我國民眾的法律素養(yǎng)普遍不高，訴訟心理不成熟；而且賦予公民個人提起民事公益訴訟的資格，短時間內(nèi)可能會導(dǎo)致訴訟爆炸，大量的民事公益訴訟案件涌入法院，司法資源一時難以應(yīng)對從而導(dǎo)致訴訟效率和質(zhì)量低下。因此，民事公益訴訟設(shè)置之初將公民個人排除在外是有一定合理性的。但是這并不是說明公民在民事公益訴訟中毫無發(fā)揮作用的余地，將來隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和制度的完善，條件成熟后將公民個人納入到民事公益訴訟的提起主體之中亦是必然趨勢。

三、結(jié)論

民事公益訴訟制度的確立是我國立法的一大進(jìn)步，對于國家和社會公共利益的保護(hù)將發(fā)揮重要的作用。但目前民事訴訟法只是初步確立了該制度的框架，亟需相關(guān)部門出臺細(xì)則賦予其可操作性。在提起主體上，宜先賦予檢察機(jī)關(guān)和民間公益組織以原告資格。但社會公共利益的保護(hù)是一項(xiàng)龐大的工程，是需要全社會的共同努力來實(shí)現(xiàn)的，因此，隨著制度的逐步完善和經(jīng)驗(yàn)的積累，起訴主體的多元化是必然趨勢，從而可以避免在某一方主體不作為時權(quán)利保護(hù)的真空化狀態(tài)，從制度層面避免公共利益保護(hù)的缺失。

[1]周枏.羅馬法原論[M].北京：商務(wù)印書館，1996.886.

[2]顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.52.

[3]梁慧星.關(guān)于公益訴訟[A].吳漢東.私法研究(第1卷)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社2002.361.

[4]謝麗珍.試論檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格[J].江漢論壇,2009:57-58.

[5]http://npc.people.com.cn/GB/15177/53060/4380518.htm.

[6]湯唯建，劉靜.為誰訴訟何以信托[J].現(xiàn)代法學(xué), 2007（1）:168.

(責(zé)任編輯：滕元良)

D925.1

A

1008—6153（2013）06—0044—03

2013-09-05

鹿慶梅（1975-），女，山東菏澤人，碩士，濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院講師。主要研究方向：證據(jù)法、民事訴訟法。