金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防工作——以檢察機(jī)關(guān)服務(wù)上海國(guó)際金融中心建設(shè)為例

汪偉忠，宋志勇

（上海市浦東新區(qū)人民檢察院，上海200135）

一、金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防之必要性

第一，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全。金融行業(yè)是經(jīng)濟(jì)活躍、資金密集的領(lǐng)域，存在著大量的職務(wù)犯罪的隱患，存在著很多誘發(fā)職務(wù)犯罪的條件。金融職務(wù)犯罪直接侵害的是金融資產(chǎn)的所有權(quán),它給金融資產(chǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)或損失往往是巨大的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年至2011年，上海檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉及金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件28件33人，涉案金額高達(dá)3150多萬(wàn)元人民幣。從全國(guó)通報(bào)的金融領(lǐng)域的典型案例來(lái)看,個(gè)別案件涉案金額就高達(dá)上千萬(wàn)元,甚至發(fā)生過(guò)上億元的特大案件。因此，預(yù)防金融職務(wù)犯罪,對(duì)防范各類金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性不言而喻。

第二，保障金融從業(yè)人員隊(duì)伍廉潔自律。金融行業(yè)從業(yè)的公職人員因?qū)I(yè)性強(qiáng)，所以成長(zhǎng)周期長(zhǎng)和成長(zhǎng)成本高，其中一些人員還是長(zhǎng)期工作在某些領(lǐng)域的專家性人才，如果這些人員因涉嫌職務(wù)犯罪而受到法律追究，國(guó)家和其個(gè)人都要為此付出沉重代價(jià)。通過(guò)在上海國(guó)際金融中心建設(shè)過(guò)程中開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，可以促進(jìn)金融公職人員切實(shí)加強(qiáng)思想道德法律教育，提高政治素質(zhì)和法律素質(zhì)，增強(qiáng)廉潔奉公、模范守法等意識(shí)，從而增強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪的免疫力。

第三，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)金融領(lǐng)域社會(huì)管理創(chuàng)新的必要舉措。深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，就是要通過(guò)強(qiáng)化法律監(jiān)督職權(quán)，更好地服務(wù)大局、保障民生。因此，在上海國(guó)際金融中心建設(shè)過(guò)程中積極開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，提供更加及時(shí)有效的廉潔保障服務(wù)，正是檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新的一種體現(xiàn)和途徑。它體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪工作中的思維創(chuàng)新、理論創(chuàng)新以及實(shí)踐創(chuàng)新，更加體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)拓展延伸檢察工作職能、服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的意識(shí)。

二、當(dāng)前金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪檢察預(yù)防存在的難點(diǎn)

上海國(guó)際金融中心建設(shè)涉及多個(gè)相關(guān)金融單位和部門，預(yù)防職務(wù)犯罪工作協(xié)調(diào)難度比較大，同時(shí)由于檢察機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作時(shí)間還不是很長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)還略顯不足，工作難點(diǎn)相對(duì)比較多。

首先，金融部門自我保護(hù)影響預(yù)防工作的順利開展。某些金融職務(wù)犯罪的產(chǎn)生與金融部門的“土政策”和領(lǐng)導(dǎo)的支持、縱容有關(guān)。金融職務(wù)犯罪一旦被揭發(fā),必然就會(huì)暴露出所在單位在管理、監(jiān)督方面存在的漏洞，影響領(lǐng)導(dǎo)者的聲譽(yù)，甚至一些金融部門領(lǐng)導(dǎo)怕拔出蘿卜帶出泥,把自己牽涉進(jìn)去。因此，即便是發(fā)生了相應(yīng)的金融職務(wù)犯罪案件，也不情愿積極開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作，“自揭傷疤”。

其次，工作機(jī)制有待健全。相比其他檢察業(yè)務(wù)而言，檢察預(yù)防部門在開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作方面并無(wú)成熟的具體操作實(shí)踐模式。從上海目前的實(shí)際情況來(lái)看，這種上下統(tǒng)一、職能統(tǒng)一的金融預(yù)防工作領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有正式建立起來(lái)，難以統(tǒng)籌整體金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，因而出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象。另外，在工作實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也存在著各職能部門圍繞金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作銜接不緊、力量分散等情況，不能形成集中的預(yù)防工作合力，預(yù)防職務(wù)犯罪的工作方法、手段和工作深度也就必然會(huì)受到一定程度影響，這造成檢察機(jī)關(guān)金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作的作用就難以充分有效發(fā)揮，或者只停留在宣傳層面，或者只能有個(gè)案預(yù)防的效果而不能上升為金融系統(tǒng)、行業(yè)層面的整體預(yù)防。

再次，理論研究和實(shí)踐工作有待加強(qiáng)。當(dāng)前對(duì)金融領(lǐng)域的職務(wù)犯罪預(yù)防主要還是以案發(fā)單位出現(xiàn)職務(wù)犯罪，受到偵查部門查處，針對(duì)個(gè)案進(jìn)行事后預(yù)防和被動(dòng)預(yù)防為主，對(duì)金融領(lǐng)域職務(wù)犯罪的行業(yè)化、系統(tǒng)化特征開展事前預(yù)防和事中監(jiān)控的研究和實(shí)踐不夠，還不能有效分析個(gè)案職務(wù)犯罪的共性特征、把握職務(wù)犯罪的苗頭、遏制犯罪于萌芽狀態(tài)，不能及時(shí)獲得犯罪信息、預(yù)測(cè)犯罪趨勢(shì)、掌控犯罪動(dòng)態(tài)，從而提出對(duì)策，并最大限度地遏制金融職務(wù)犯罪的發(fā)生和蔓延。

最后，檢察機(jī)關(guān)金融預(yù)防專業(yè)化水平有待提高。上海國(guó)際金融中心建設(shè)已經(jīng)成為全國(guó)乃至世界各國(guó)的關(guān)注焦點(diǎn)和投資熱土，發(fā)展速度相當(dāng)快。由于涉及面較廣、專業(yè)性較強(qiáng)，檢察預(yù)防部門的工作還難以面面俱到，且工作能力和專業(yè)水平也難以完全勝任此項(xiàng)領(lǐng)域工作。當(dāng)前，全市上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察院缺少具有辦理金融職務(wù)犯罪案件經(jīng)驗(yàn)、具有較全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)和溝通協(xié)調(diào)能力的檢察預(yù)防工作人員，嚴(yán)重制約了金融預(yù)防工作向?qū)I(yè)化、規(guī)范化方向縱深發(fā)展。因此，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)如此龐大的工作任務(wù)，想要做好金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，決非易事，任重而道遠(yuǎn)。

三、檢察預(yù)防在金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作中的定位

檢察機(jī)關(guān)開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，首先要緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺(jué)地把它納入黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗和綜合治理總體格局中去，堅(jiān)持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，恪盡職守，積極探索，開拓創(chuàng)新，積極有效地通過(guò)開展預(yù)防調(diào)查、預(yù)防建議、預(yù)防咨詢等活動(dòng)，充分發(fā)揮了解情況、參與意見(jiàn)的作用，為黨委加強(qiáng)金融領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作當(dāng)好參謀助手。

檢察機(jī)關(guān)在行業(yè)系統(tǒng)中的職務(wù)犯罪預(yù)防是國(guó)家預(yù)防職務(wù)犯罪總體格局中的組成部分，屬于司法預(yù)防的范疇，絕不能脫離法定的職責(zé)或者超越法律的權(quán)限搞預(yù)防工作。這既是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的特色和優(yōu)勢(shì)所在，也是使預(yù)防職務(wù)犯罪工作取得權(quán)威和效果的關(guān)鍵所在。上海檢察機(jī)關(guān)開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，主要目的就在于積極推動(dòng)相關(guān)金融單位和部門建立內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制，主動(dòng)開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，促進(jìn)其自身預(yù)防機(jī)制的形成和完善，進(jìn)而推動(dòng)建立整體金融防范體系，從而最大限度地發(fā)揮金融單位主體作用，而不是包攬和代替相關(guān)金融單位和部門的預(yù)防工作。

上海檢察機(jī)關(guān)開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作也務(wù)必同執(zhí)法辦案緊密結(jié)合起來(lái)，緊緊圍繞檢察職能和行使檢察權(quán)的程序，把預(yù)防工作落實(shí)到檢察工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于檢察機(jī)關(guān)依法查辦職務(wù)犯罪的整個(gè)訴訟過(guò)程，貫穿于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和訴訟活動(dòng)之中。要擺正位置，協(xié)調(diào)關(guān)系，找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，積極取得相關(guān)金融單位和部門的積極支持與配合，努力使網(wǎng)絡(luò)化的金融預(yù)防同檢察機(jī)關(guān)的專門預(yù)防相結(jié)合，形成預(yù)防職務(wù)犯罪的工作合力。這就既要避免片面強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防作用，造成孤軍作戰(zhàn)的不利局面；又要避免片面弱化檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，造成消極等待、無(wú)所作為的被動(dòng)局面。因此，上海檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門開展的金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作主要是指導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性工作，規(guī)范與各金融預(yù)防聯(lián)絡(luò)單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)工作合力，突出預(yù)防工作效果，不斷推進(jìn)金融領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)和職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

四、完善金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)制建設(shè)若干設(shè)想

開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防，應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察職能與辦案實(shí)踐，在堅(jiān)持已往積累的預(yù)防職務(wù)犯罪的辦案經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，摸索一套針對(duì)性強(qiáng)、易操作、可實(shí)施的方法，形成一個(gè)系統(tǒng)、規(guī)范的制度運(yùn)行方式。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手：

第一，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，強(qiáng)化信息溝通交流。成立由相關(guān)金融單位和部門的分管領(lǐng)導(dǎo)組成的廉潔從業(yè)保障機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組原則上每年召開一次工作例會(huì)，遇有重要情況可隨時(shí)召開，統(tǒng)一部署金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作，保證金融預(yù)防工作做到有組織、有計(jì)劃地開展。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，原則上每年召開兩次工作例會(huì)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)系工作。采取定期或不定期召開聯(lián)席會(huì)議等形式，通報(bào)查辦金融職務(wù)犯罪和違法違紀(jì)案件情況，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，互通情況，掌握信息，共同探討防范對(duì)策，解決實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題，從制度上、組織上保證金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作順利開展，并形成有效的預(yù)防聯(lián)系工作機(jī)制。

第二，深入調(diào)查研究，增強(qiáng)預(yù)防工作的針對(duì)性和實(shí)效性。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)金融單位和部門應(yīng)發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，每年確定若干專題調(diào)研課題或圍繞活動(dòng)主題自選課題，開展專題調(diào)研，研究金融領(lǐng)域違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪案件的預(yù)防對(duì)策和措施，形成調(diào)研成果。同時(shí)，根據(jù)情況適時(shí)組織召開專題研討會(huì)，評(píng)選表彰優(yōu)秀論文，交流論文觀點(diǎn)，并就金融預(yù)防職務(wù)犯罪、金融改革發(fā)展等問(wèn)題展開討論，從社會(huì)管理長(zhǎng)效機(jī)制上研究金融系統(tǒng)預(yù)防制度，抑制腐敗機(jī)制產(chǎn)生的機(jī)理、途徑、方法等，積極探索金融行業(yè)抑制腐敗課題的可行性研究，有效防范金融系統(tǒng)公職人員違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪，為上海國(guó)際金融中心建設(shè)服務(wù)。必要時(shí)可以組織開展專項(xiàng)協(xié)查活動(dòng)，始終掌握應(yīng)對(duì)金融違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪的工作主動(dòng)權(quán)。

第三，加強(qiáng)預(yù)防宣傳教育和預(yù)防咨詢工作。上海檢察機(jī)關(guān)在加大金融職務(wù)犯罪案件查處力度的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合查辦的典型金融職務(wù)犯罪案件，積極協(xié)助相關(guān)金融單位和部門充分運(yùn)用預(yù)防職務(wù)犯罪公益性廣告、互聯(lián)網(wǎng)以及法制報(bào)告會(huì)、研討會(huì)、懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪圖片展、攝制的警示教育片、建立的警示教育基地、參觀監(jiān)獄等多種形式和措施，加強(qiáng)對(duì)金融公職人員開展理想信念和廉潔從業(yè)教育，打造廉潔型金融干部隊(duì)伍。同時(shí)，充分利用檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極提供有關(guān)預(yù)防資料和預(yù)防咨詢，為相關(guān)金融單位和部門解決實(shí)際工作中遇到的法律適用、預(yù)防措施、制度建設(shè)等方面的難題，切實(shí)當(dāng)好“法律顧問(wèn)”。

第四，建立并實(shí)行廉潔準(zhǔn)入機(jī)制。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)已成為社會(huì)信用體系的一部分，對(duì)促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法治軌道上平衡運(yùn)行起到了積極的推動(dòng)作用。建立完整的上海金融系統(tǒng)“行賄人黑名單”預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)上海金融領(lǐng)域容易滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)積極介入，對(duì)不主動(dòng)進(jìn)行行賄犯罪檔案查詢的相關(guān)金融單位和部門實(shí)施事后監(jiān)督。對(duì)金融領(lǐng)域投標(biāo)人進(jìn)行查詢，對(duì)有行賄犯罪記錄或者其他不良行為的投標(biāo)人，由項(xiàng)目法人或項(xiàng)目行政主管單位取消或限制該投標(biāo)人的投標(biāo)行為，同時(shí)將處理結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)，進(jìn)一步強(qiáng)化金融系統(tǒng)“行賄人黑名單”制度的約束力和威懾力。

第五，創(chuàng)建金融預(yù)防電子信息庫(kù)。利用全市檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵防一體化工作機(jī)制建設(shè)的便利條件，幫助預(yù)防部門及時(shí)掌握全市檢察機(jī)關(guān)所辦理的涉嫌金融職務(wù)犯罪的各類信息和線索，做好收集、整理、處置等工作，形成背景資料信息庫(kù)，并與相關(guān)金融單位和部門的有關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)相互對(duì)接，以全面掌握金融單位的相關(guān)概況，為預(yù)防工作提供初始的資料和指南，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理。同時(shí)，綜合運(yùn)用量化研究和實(shí)證分析等科學(xué)方法，分析深層次原因，提示變化規(guī)律，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)金融職務(wù)犯罪發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)向相關(guān)金融單位和部門發(fā)出預(yù)警信號(hào)，提供預(yù)防對(duì)策參考。

第六，組建專家預(yù)防咨詢團(tuán)。檢察預(yù)防能夠?yàn)榻鹑陬A(yù)防提供資源優(yōu)勢(shì)和智力因素。同樣，金融預(yù)防也能夠?yàn)闄z察預(yù)防提供發(fā)展的空間和智力資源。因此，邀請(qǐng)金融系統(tǒng)的專家組成預(yù)防咨詢團(tuán)，這既是專家預(yù)防咨詢，同時(shí)也是專家參與預(yù)防工作，是預(yù)防走向社會(huì)化的一種表現(xiàn)形式。因?yàn)榻柚鷮＜业膶I(yè)知識(shí)，能夠使預(yù)防措施更具有科學(xué)性和針對(duì)性，從而達(dá)到預(yù)防工作的最佳效益。另外，專家預(yù)防咨詢團(tuán)不僅僅是檢察機(jī)關(guān)的“耳朵”和“眼睛”，更是檢察機(jī)關(guān)的良師益友，通過(guò)專家授課、理論研究等形式，向檢察預(yù)防干部普及金融業(yè)務(wù)知識(shí)、操作基本流程，提高查辦及預(yù)防金融職務(wù)犯罪工作的能力和水平。

五、金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作中檢察機(jī)關(guān)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好的幾個(gè)關(guān)系

開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作是一項(xiàng)政治性、法律性、社會(huì)性、人文性等都非常強(qiáng)的復(fù)雜工作，涉及面非常廣泛，因此，影響和制約檢察機(jī)關(guān)參與開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作的關(guān)系非常多。筆者認(rèn)為主要要把握好以下幾個(gè)方面關(guān)系:

第一，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防的關(guān)系。上海上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)有不同的預(yù)防工作職責(zé)和任務(wù)，市級(jí)檢察機(jī)關(guān)側(cè)重于對(duì)預(yù)防工作的總體部署、政策制定、宏觀指導(dǎo)以及檢查督導(dǎo)等，而區(qū)（縣）級(jí)檢察機(jī)關(guān)主要做的工作是完成上級(jí)部署的任務(wù)，結(jié)合實(shí)際、創(chuàng)造性地做好基層預(yù)防工作。因此，要注意發(fā)揮好上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和積極性，充分發(fā)揮“立體預(yù)防”工作機(jī)制優(yōu)勢(shì)作用，整合全市檢察資源和智力優(yōu)勢(shì)，采取“走下去，請(qǐng)上來(lái)”的辦法，共同做好上海國(guó)際金融中心建設(shè)過(guò)程中的金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作。

第二，懲治與預(yù)防的關(guān)系。懲治與預(yù)防兩者之間的相互關(guān)系在理論上早已形成共識(shí)。實(shí)踐中，當(dāng)前要解決的是，在上海各級(jí)院黨組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，牢固樹立全局一盤棋的觀念，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)籌好懲治與預(yù)防的關(guān)系，不能顧此失彼，防止兩者之間的脫節(jié)。建立健全懲治與預(yù)防一體化的機(jī)制建設(shè)，綜合利用檢察機(jī)關(guān)辦案資源，發(fā)揮檢察整體效益服務(wù)上海國(guó)際金融中心建設(shè)。預(yù)防部門要積極利用辦案資源，加強(qiáng)對(duì)金融個(gè)案和類案的調(diào)查分析，努力發(fā)現(xiàn)金融職務(wù)犯罪的特點(diǎn)和規(guī)律，特別是案件多發(fā)易發(fā)的分布規(guī)律，及時(shí)與辦案部門溝通交流。

第三，借鑒經(jīng)驗(yàn)與自主創(chuàng)新的關(guān)系。學(xué)習(xí)是做好工作的重要方法。在開展金融職務(wù)犯罪預(yù)防工作方面，上海檢察機(jī)關(guān)不能只滿足于自身探索的工作成績(jī)和模式，要積極學(xué)習(xí)借鑒外省市和國(guó)外好的經(jīng)驗(yàn)做法。如外省市在預(yù)防專項(xiàng)工作制度、機(jī)制建設(shè)、預(yù)防調(diào)查、預(yù)防宣傳咨詢等工作方面，都積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)做法。因此，要結(jié)合工作實(shí)際認(rèn)真加以借鑒和吸收，快速提高金融預(yù)防工作整體能力和水平，要能夠“走出去，學(xué)回來(lái)”。在學(xué)習(xí)借鑒的同時(shí)，要更加重視在金融預(yù)防工作中的自主創(chuàng)新，不斷加大創(chuàng)新的力度。通過(guò)創(chuàng)新，創(chuàng)造新的金融預(yù)防工作形式、方法，取得新的預(yù)防工作業(yè)績(jī)，樹立上海金融檢察預(yù)防工作的品牌和效應(yīng)。

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