國家海島整治修復(fù)及保護項目申報材料編制的建議

湯坤賢，陳 鵬，宋 暉，涂武林

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

國家海島整治修復(fù)及保護項目申報材料編制的建議

湯坤賢，陳 鵬，宋 暉，涂武林

（國家海洋局第三海洋研究所 廈門 361005）

文章針對近幾年來地方申報國家海島整治修復(fù)及保護項目資金的申報材料中存在的問題，分析原因，重點對申請理由、項目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算、部門配合等方面提出建議，以提高項目申報材料的編制水平。

海島；整治修復(fù)；申報

由于自然和人為因素的影響造成海島生態(tài)破壞，而特殊地理條件制約造成海島居民生產(chǎn)生活條件相對困難。因此，《中華人民共和國海島保護法》要求確定需要重點修復(fù)的海島，國家安排海島保護專項資金，用于海島的保護和生態(tài)修復(fù)。自2010年以來國家海洋局、財政部已連續(xù)3年安排資金用于我國海島整治修復(fù)及保護。針對近幾年項目申報材料存在的主要問題，提出改善建議，以提高項目申報材料的編制水平，促進國家資金得到合理、高效的使用，海島地區(qū)的生態(tài)與民生問題得到有效解決。

1 存在的主要問題

海島整治修復(fù)及保護項目的申報材料主要包括項目申報書和實施方案，分析近幾年的申報材料，主要存在以下不足。

1.1 申報理由方面

（1）存在問題描述不清楚。有的申報書缺乏對存在問題的描述，有的申報書對存在問題的描述針對性不強，有的申報書描述與項目內(nèi)容無關(guān)的問題，有的申報書對存在問題描述不規(guī)范。

（2）項目必要性不充分。申報單位不清楚何種項目應(yīng)該申報，何種項目不該申報。項目實施的必要性不明確，效益不顯著。

（3）項目緊迫性不充分。未分清項目緩急程度，出現(xiàn)有的申報項目暫時影響不大或需求不緊迫。

1.2 項目內(nèi)容方面

（1）內(nèi)容過于簡單。項目內(nèi)容是申報材料最核心、最重要的部分，應(yīng)重點描述。但有的項目內(nèi)容只有簡單的幾段文字，有的只有一張表格，未把項目內(nèi)容描述清楚。

（2）不符合國家支持方向。有的項目內(nèi)容中，有些子項目不符合國家的支持方向。如，不是海島整治修復(fù)及保護的范疇；或不是國家下達的文件中規(guī)定的資金支持方向和使用范圍。

（3）項目內(nèi)容不盡合理。有的項目內(nèi)容設(shè)計不合理，其中包括一些不應(yīng)該做，或者沒必要做的項目。

（4）內(nèi)容不夠全面。有的項目內(nèi)容涵蓋不全，可能導(dǎo)致無法實施，或建成后無法運行。如，污水處理系統(tǒng)，只考慮污水處理設(shè)施的建設(shè)，未考慮污水收集管網(wǎng)建設(shè)。

1.3 建設(shè)方案方面

（1）建設(shè)方案內(nèi)容不符合要求。建設(shè)方案的內(nèi)容與項目內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別，說通俗一點，項目內(nèi)容主要是描述做什么，建設(shè)方案主要是闡述怎么做。

（2）建設(shè)方案可行性不充分。有的項目建設(shè)方案不可行，或者可行性存在疑問，將影響項目后期的設(shè)計和實施。

（3）建設(shè)方案過于簡單。有的項目建設(shè)方案的篇幅很小，對建設(shè)方案僅做簡單的描述，未將基本的內(nèi)容描寫清楚。

1.4 經(jīng)費預(yù)算方面

（1）測算說明過于簡單。有的經(jīng)費預(yù)算缺少計算過程，直接給出總價，缺少測算說明，項目評審時難以審核。有的經(jīng)費預(yù)算雖然有工程量和單價，但直接給出工程量，對工程量的來源未作說明，也無法進行核實。

（2）預(yù)算單價不合理。申報材料中比較普遍存在單價過高的情況，雖然海島上的工程建設(shè)費用比大陸上高，但有的高得離譜；也有少數(shù)單價太低，項目下達后無法完成工作量。

（3）調(diào)查論證經(jīng)費太多。有的項目前期的調(diào)查、論證的經(jīng)費太多，個別甚至占了將近項目經(jīng)費的一半，包括一些無關(guān)的調(diào)查項目。

（4）申報不屬國家支持范圍的資金。有的申報資金不屬于國家海島整治修復(fù)及保護專項資金或海島保護專項資金支持的范圍，如橋梁、辦公大樓、拆遷等項目。

（5）部分內(nèi)容的預(yù)算缺失。有的項目，特別是一些配套的小工程的經(jīng)費預(yù)算被遺漏。如，污水處理工程配套的污水收集管網(wǎng)、垃圾處理工程配套的道路等。

1.5 其他方面

（1）內(nèi)容不規(guī)范。有的項目申報材料未按照要求編寫，或缺失某些內(nèi)容。如有的項目只有申報書或?qū)嵤┓桨?，有的甚至只有一份表格?/p>

（2）重點不突出。重要的部分，如申報理由、項目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算的篇幅很??；而有的次要部分，如自然社會經(jīng)濟概況，卻占了很大篇幅。

（3）內(nèi)容重復(fù)較多。主要表現(xiàn)在申報書或?qū)嵤┓桨钢星昂髢?nèi)容重復(fù)較多；申報書和實施方案重復(fù)的內(nèi)容也比較多。

2 原因分析

出現(xiàn)以上問題的原因主要有以下6個方面。①對海島整治修復(fù)技術(shù)掌握不夠全面。編制單位對各種海島整治修復(fù)技術(shù)了解不深、不全面，導(dǎo)致編寫申報材料時無法深入、全面地分析，甚至出現(xiàn)錯誤的論述。② 對國家文件理解不夠準(zhǔn)確。未能很好地研究國家下達的各種文件，嚴(yán)格按照規(guī)定的支持方向設(shè)計項目內(nèi)容，導(dǎo)致有的項目內(nèi)容超出支持范圍，或者項目內(nèi)容重點不突出。③前期準(zhǔn)備不夠充分。地方海洋主管部門缺乏前期的調(diào)查與規(guī)劃，缺乏項目儲備。編制單位缺乏前期的材料收集，資料積累，接受任務(wù)后在較短的時間內(nèi)編制申報材料，有的內(nèi)容無法深入、全面地分析與表達。④對海島情況了解不夠。有的地方海洋主管部門對海島具體情況了解不深，難以針對各地市上報的項目進行比對篩選，比較準(zhǔn)確地確定合適的項目。有的項目編制單位接到任務(wù)后由于時間緊張或其他條件的限制，未到現(xiàn)場調(diào)查，根據(jù)地方提供的材料、照片、要求等編制申報材料，容易出現(xiàn)內(nèi)容簡單、空泛，或偏差。⑤ 對資金的期望較高。一般情況下所在海島相關(guān)利益單位和地方海洋主管部門都希望爭取更多的國家資金。當(dāng)該海島整治修復(fù)的內(nèi)容較少時，往往捆綁一些關(guān)系不大的項目；或者虛報工程的造價。⑥ 編制單位與地方部門溝通不夠。特別是在地方需求和自籌經(jīng)費方面缺乏很好的溝通，導(dǎo)致有的子項目地方需求不大，地方需求大的卻未申報。

3 如何寫好申報材料

申報材料能否把必要的信息準(zhǔn)確地表達出來，讓審查專家和審批部門能迅速、全面地了解項目的信息，關(guān)系到能否成功申報和獲取國家補助資金。下面對幾個關(guān)鍵部分的內(nèi)容編寫和相關(guān)單位提幾點建議。

3.1 內(nèi)容完整，材料齊全

項目申報材料主要包括申報書和實施方案兩部分，按要求這兩份材料都要齊全。

申報材料的內(nèi)容主要包括：申報理由、項目內(nèi)容、建設(shè)方案、資金預(yù)算、項目管理等。其他內(nèi)容如海島基本情況、承擔(dān)單位、施工安排、項目管理、工程監(jiān)理和項目驗收等也要做相應(yīng)說明，保持材料的完整性。

3.2 結(jié)構(gòu)合理，主次分明

形式上結(jié)構(gòu)要合理，按照通知要求編制。

內(nèi)容上主次要分明，主要內(nèi)容一定要寫清楚、詳細，重點寫好申報理由、項目內(nèi)容、建設(shè)方案和經(jīng)費預(yù)算這4部分。次要部分簡要描述。有些前后重復(fù)的部分，哪些詳寫、哪些略寫要分清楚。如項目內(nèi)容，在第一章概述部分簡要介紹即可，而在第二章項目內(nèi)容中應(yīng)詳細描述。

如果同時上報申報書和實施方案。相同的內(nèi)容在兩份材料中的側(cè)重點應(yīng)有所不同。申報書是批準(zhǔn)立項之前的材料，主要包括項目概況、申報理由 （存在的問題、必要性、可行性等）、項目內(nèi)容、年度計劃、經(jīng)費預(yù)算，預(yù)期成果，效益分析等內(nèi)容。實施方案批準(zhǔn)立項之后的材料，主要包括項目背景、項目內(nèi)容、建設(shè)方案、施工安排、經(jīng)費安排、項目管理、質(zhì)量監(jiān)督、項目終結(jié)等內(nèi)容。如果僅要求上報實施方案，實施方案中應(yīng)該增加申報理由、資金預(yù)算等，便于核實與審查。

3.3 申報理由充分

3.3.1 突出存在的問題

申請理由是項目內(nèi)容的鋪墊，一般包括現(xiàn)狀、存在的問題、依據(jù)、必要性等方面。關(guān)鍵是要把存在的問題描述清楚，根據(jù)國家海島整治及保護項目的支持方向，存在的問題一般包括生態(tài)問題與民生問題兩方面。存在問題的描述應(yīng)該與項目內(nèi)容相對應(yīng)，并附有能體現(xiàn)存在問題的照片，讓人一目了然。

3.3.2 必要性充分

項目實施的必要性，主要有3方面：改善海島生態(tài)環(huán)境，維護海島及周邊海域生態(tài)平衡；改善海島居民生產(chǎn)生活條件，促進海島地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；提升海島開發(fā)利用價值。每個項目材料編寫時應(yīng)分析具體項目的必要性。

3.3.3 緊迫性強

項目的緊迫性主要從兩方面考慮：生態(tài)破壞嚴(yán)重，若不解決生態(tài)環(huán)境將造成更大的破壞；民生問題突出，若不解決給群眾的生活、生產(chǎn)造成很大的困難。

3.4 項目內(nèi)容合理

3.4.1 符合國家支持方向

根據(jù)國家的文件規(guī)定，海島整治修復(fù)及保護項目重點支持的海島類型有3類：生態(tài)破壞嚴(yán)重，具有較好開放利用價值的無居民海島；生態(tài)破壞嚴(yán)重，生產(chǎn)生活條件困難的有居民海島；特殊保護類的海島 （包括領(lǐng)?；c島）。

根據(jù)近幾年來國家批準(zhǔn)立項的項目，主要支持的領(lǐng)域歸納為以下幾方面。① 海岸保護：護岸與海堤建設(shè)、沙灘修復(fù)等。② 島體保護：山體與邊坡保護、植被修復(fù)、景觀工程等。③ 污染治理：垃圾、污水處理等。④ 供水工程：大陸引水、地下水開采、雨水利用、水庫建設(shè)、海水淡化等。⑤ 供電工程：海底電纜輸電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、柴油發(fā)電等。⑥ 交通工程：道路建設(shè)與維護、碼頭維修等。⑦ 潮間帶生態(tài)修復(fù)：紅樹林、海草床、珊瑚礁等保護與修復(fù)。⑧ 海域整治與保護：拆除連島壩、清理海上違章養(yǎng)殖、清淤等。⑨ 特殊保護對象：海島特殊景觀、歷史文化遺跡等保護。

3.4.2 工程量適中

根據(jù)海島的具體情況、國家可能支持的資金和地方自籌資金確定項目及其工程量。一般項目不宜太大。

3.4.3 項目內(nèi)容翔實

項目內(nèi)容是申報材料的核心，一定要寫清楚。首先描述項目包括的各子項目的內(nèi)容和位置，附總平面圖。然后詳細闡述各子項目的內(nèi)容，包括子項目名稱、位置、實施內(nèi)容、規(guī)模及工程量等，必要時可附修復(fù)后的效果圖。

3.5 建設(shè)方案可行

3.5.1 形式上可行

建設(shè)方案是項目實施和經(jīng)費測算的重要依據(jù)。內(nèi)容也要詳細寫清楚。建設(shè)方案與項目內(nèi)容的各個子項目對應(yīng)，分項描述各子項目的施工方案。分析項目工作量，說明要完成項目任務(wù)所采用的工藝、材料、規(guī)格、工程結(jié)構(gòu)，采取的施工方式、方法、步驟、措施等。必要時可附施工圖或流程圖。

3.5.2 技術(shù)上可行

技術(shù)上能滿足工程的建設(shè)需求，項目下達后能順利實施，實施后能達到預(yù)期的效果，實現(xiàn)預(yù)期的效益。避免出現(xiàn)工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能滿足實際需要。

3.5.3 經(jīng)濟上可行

一方面要求項目的建設(shè)費用可行。建設(shè)費用不宜太高，不要盲目追求先進的技術(shù)、材料，或采用高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加項目投資，給國家資金造成不必要的浪費；另一方面要求項目建成后的運行費用可行?？紤]海島的財力，今后的運行和維護費用應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刎斄Τ惺芊秶鷥?nèi)。如，海水淡化、污水處理、垃圾處理等工程的運行費用應(yīng)考慮海島的財力，避免運行費用太高建成后當(dāng)?shù)責(zé)o力支持，造成設(shè)施閑置。

3.5.4 科學(xué)適用

要根據(jù)海島的具體條件，選擇適合的建設(shè)方案。如建設(shè)污水處理設(shè)施，不同經(jīng)濟、自然條件的海島可選擇不同的處理方法：經(jīng)濟條件較好的海島可選擇處理效果好，運行費用較高的接觸氧化法；經(jīng)濟條件較差，有可利用地表水體的海島，可選擇建設(shè)費用和運行費用均低，但處理效率較低的生態(tài)塘法。

垃圾處理方面，離大陸比較近，具備碼頭、海上交通設(shè)施的海島，可選擇垃圾壓縮外運的方式處置；垃圾焚燒對很多海島適用，尤其是經(jīng)濟條件較好、離大陸較遠的海島。

3.6 資金預(yù)算合理

資金預(yù)算是資金審核的重要參考依據(jù)，一定要清晰、合理，重點關(guān)注以下方面。

3.6.1 資金組成清晰

申報書中的資金預(yù)算表，簡要描述項目組成、資金總額與資金來源，包括申請國家補助資金和地方自籌資金，各子項目的資金與組成。

如果項目資金分多年申請，除說明項目資金總額，申請國家補助資金，地方自籌資金外，還應(yīng)說明當(dāng)年項目資金，申請國家補助資金，地方自籌資金，年度資金安排，并附年度資金預(yù)算表，資金明細及測算依據(jù)表。

資金預(yù)算中不能體現(xiàn)管理費、不可預(yù)見費等非海島整治修復(fù)及保護項目支持的費用。

3.6.2 單價與測算合理

年度資金明細及測算依據(jù)表中，工程量的估算要準(zhǔn)確，測算過程要清晰，計算單價要合理，可以參考國家、地方的工程預(yù)算依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和地方價格，以及所在海島的施工條件等確定合理的單價。

3.6.3 資金安排合理

實施方案中主要體現(xiàn)資金使用安排，不用詳細說明資金的預(yù)算，應(yīng)說明各子項目的主要內(nèi)容、工程量、總資金 （包括國家和地方自籌），年度使用安排情況等。

3.7 各司其職，密切配合

寫好整治修復(fù)材料，技術(shù)部門和地方部門應(yīng)做好前期準(zhǔn)備，并在編制過程中共同商討，密切配合，不斷完善。下面是對地方海洋主管部門和技術(shù)單位的幾點建議。

3.7.1 地方海洋主管部門

（1）做好前期準(zhǔn)備。開展當(dāng)?shù)睾u調(diào)查，了解海島的基本情況。編制省級或地市海島整治修復(fù)規(guī)劃和年度計劃，建立海島整治修復(fù)備選項目，確定海島整治修復(fù)的優(yōu)先申報項目。

（2）做好現(xiàn)場調(diào)研。對當(dāng)年申報的項目，陪同技術(shù)部門和所在海島的地方政府，對海島生態(tài)問題與民生問題進行現(xiàn)場調(diào)研，確定需要申報的項目內(nèi)容和資金量。

（3）做好材料把關(guān)。申報材料初稿完成后，應(yīng)對其中內(nèi)容，特別是項目內(nèi)容、建設(shè)方案、申請資金，地方配套資金等方面進行認真審核，及時提出修改意見。項目立項后，如果批準(zhǔn)資金與申報資金不符合，應(yīng)對原申報項目的內(nèi)容、規(guī)模和資金調(diào)整提出修改意見，優(yōu)先安排急需、可行、效益顯著的項目。

3.7.2 技術(shù)單位

（1）做好前期準(zhǔn)備。了解各地海島的基本情況，尤其應(yīng)重點收集生態(tài)破壞嚴(yán)重或民生問題突出的海島的生態(tài)與社會經(jīng)濟狀況。為地方編制省級海島整治修復(fù)規(guī)劃和年度計劃，建立海島整治修復(fù)備選項目。了解收集海島整治修復(fù)的相關(guān)技術(shù)方法，施工工藝，工程造價等資料。

（2）做好現(xiàn)場調(diào)研。陪同地方海洋部門和地方政府，對海島進行現(xiàn)場調(diào)研，了解海島主要的生態(tài)問題與民生問題，商定需要申報的項目內(nèi)容和資金量。并收集相關(guān)資料與拍攝現(xiàn)場照片。

（3）寫好申報材料。按照要求編制項目申報書和實施方案。項目立項后，根據(jù)批復(fù)要求和地方意見修改完善申報材料。

（4）多與地方溝通。申報材料編制過程中應(yīng)與地方海洋部門和行政主管部門溝通，了解存在的問題、地方需求和資金配套；尤其對計劃申報的項目，各子項目的工程量，經(jīng)費預(yù)算，自籌經(jīng)費等方面應(yīng)多與地方海洋部門和行政主管部門溝通。