論我國海事行政案件管轄權(quán)的歸屬

一、我國海事行政案件管轄權(quán)歸屬的演變及其背景

海事行政案件是行政案件與海事案件結(jié)合的產(chǎn)物，具有行政性、海事性與司法性三重屬性。按照其行政與海事屬性，地方法院與海事法院在應(yīng)然層面均享有海事行政審判權(quán)。但最高人民法院（以下簡稱最高法院）作為整個司法體系的代言人，依照法律賦予它的生存邏輯逐步拓展著其活動空間。基于我國行政審判環(huán)境的特殊性，在海事行政案件管轄方面，最高法院多次在地方法院與海事法院間進行了調(diào)整，筆者對此變遷歷程及背景細言如下：

1984年最高法院提請全國人大常委會審議批準設(shè)立海事法院時曾建議，由海事法院行使對海事行政處罰案件及海事行政處罰強制執(zhí)行案件的管轄權(quán)。①同年11月14日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》（以下簡稱《設(shè)立海事法院的決定》），將包括海事行政案件在內(nèi)的18種海事、海商案件授予海事法院管轄。同年11月28日，最高法院頒布的《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》將此18種案件授予第一批設(shè)立的海事法院管轄。②隨著我國海洋行政執(zhí)法范圍的不斷擴大，海事行政行為的類型日益多樣化，為充分發(fā)揮海事法院的行政審判職能，最高法院于1989年5月13日頒布了《關(guān)于海事法院受案范圍的規(guī)定》（以下簡稱《受案范圍的規(guī)定》），在進一步明確海事法院行政審判權(quán)之基礎(chǔ)上，拓展了其對海事行政案件的受案范圍。③

由于在建國初期我國法治建設(shè)正處于起步階段，考慮到鐵路、林業(yè)等是國民經(jīng)濟的命脈且跨地域性較強等因素，當時，鐵路、海事等專門法院的管理采取了部門（企業(yè)）管理法院的體制。在此期間，海事法院隸屬交通部管理，并不屬于國家司法管理體系。④隨著我國依法治國進程的不斷推進，此種管理體制下裁判的公正性日益受到社會各界的質(zhì)疑，為避免專門法院行政審判不受其主管機關(guān)的干擾，最高法院于1991年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第9條規(guī)定：“專門人民法院不設(shè)行政審判庭，不受理行政案件?！睋?jù)此，將海事行政案件的管轄權(quán)轉(zhuǎn)授地方法院行使。隨后最高法院又于2000年頒布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），根據(jù)該解釋第6條規(guī)定，⑤海事行政案件以及海事行政強制執(zhí)行案件的管轄權(quán)被一并收回，統(tǒng)一由地方法院行使。

隨著我國對外開放的逐步深入以及市場經(jīng)濟體系的建立，海事法院的管理體制成為制約海事法院獨立行使審判權(quán)的主要障礙。為改革海事法院的體制，相關(guān)部門在1998年至1999年間簽署了一系列重要文件，⑥根據(jù)諸文件之精神，海事法院體制轉(zhuǎn)軌與交接工作于1999年6月底完成，海事法院與交通部及有關(guān)所屬單位脫鉤，正式納入國家司法體系統(tǒng)一管理。在此背景下，最高法院又重新考慮海事行政案件的管轄權(quán)，有意再次授予海事法院行使。此意圖集中體現(xiàn)于幾次重要會議的內(nèi)容中，⑦擇其要點主要是海事法院對海事行政案件行使管轄權(quán)，能有效保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，能更好維護與監(jiān)督行政權(quán)力。隨后，最高法院于2001年8月頒布《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》（以下簡稱《受案范圍規(guī)定》），正式將海事行政案件、海事行政賠償案件以及海事行政強制執(zhí)行案件之管轄權(quán)再次授予海事法院。⑧

搖擺于地方法院與海事法院間的海事行政案件管轄權(quán)，雖已由《受案范圍規(guī)定》授予海事法院，但海事行政案件管轄權(quán)歸屬的變遷，一直受到海事行政機關(guān)、地方法院等多方質(zhì)疑，而且最高法院內(nèi)部也并未因《受案范圍規(guī)定》之頒布而形成統(tǒng)一意見。⑨為有效回應(yīng)當事人、海事行政機關(guān)、法院等因海事行政案件管轄提出的疑問，最高法院辦公廳于2003年8月發(fā)布《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》，再次將海事行政案件、海事行政賠償案件以及海事行政強制執(zhí)行案件的管轄權(quán)授予地方法院行使。⑩

二、當前地方法院管轄海事行政案件的弊端

（一）地方法院管轄海事行政案件不利于案件公正審理

根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋之規(guī)定，行政訴訟的管轄基本形成當?shù)鼗鶎臃ㄔ汗茌牉槌B(tài)，當?shù)刂屑壏ㄔ号c異地法院管轄為例外之格局。由于地方各級法院的設(shè)置與行政區(qū)劃一一對應(yīng)，即司法轄區(qū)與行政轄區(qū)完全契合，而且地方法院的人事與財政等存續(xù)命脈均受控于地方政府，因而在此背景下，司法權(quán)對行政權(quán)的過分依賴導致法官常因被告的非法干涉而不能依法獨立審判，已形成既不能得罪被告，又不愿讓原告對司法失望，而只能徘徊于權(quán)力與正義的夾縫中，在各種外部壓力下形成妥協(xié)裁判之局面。因此，海事行政案件由這些人、財、物均依附于同級政府的法院管轄也必然不能保證案件結(jié)果的公正性。

而海事法院的設(shè)置是按海事行政管轄區(qū)域劃定，與國家海事局、港務(wù)局等海洋行政主管部門監(jiān)管的口岸、港口、海域及通?？珊剿蛳嘁恢拢黄屏伺c行政區(qū)劃對應(yīng)的體制弊端?，F(xiàn)有的十個海事法院五個跨省、五個跨地市，尤其是海事法院在經(jīng)濟、人事上完全擺脫了當?shù)卣氖`，?使其能夠在沒有外界壓力的司法環(huán)境下公正處理案件。正如萬鄂湘所言：“海事法院跨省市管轄，人財物‘上管一級’，為排除地方保護主義干擾，中立公正地開展審判工作創(chuàng)造了條件”。[1]6同時，海事法院的體制也符合WTO規(guī)則中司法審查獨立原則的要求，因此若由海事法院管轄海事行政案件，則能有效避免當?shù)卣蓴_，有利于案件公正審理。

（二）地方法院管轄海事行政案件不利于案件正確審理

海事行政訴訟是指從事海運事業(yè)、海上事務(wù)、海上活動等行為的行政管理相對人不服海洋行政機關(guān)的具體行政行為或海事行政復議決定，在法定期限內(nèi)起訴，由法院按照法定程序?qū)υ摵Ｊ滦姓幾h進行審理并作出裁決的活動。由海事行政案件的海事性所決定，海事行政訴訟主體有別于一般行政訴訟主體，即原告是與內(nèi)河或海上事業(yè)（事務(wù)）、活動等行為有關(guān)的航運企業(yè)、船舶所有人、船長（員）等自然人、法人或其他組織；被告則是內(nèi)河或海洋行政執(zhí)法主體，通常包括中國海監(jiān)總隊和海監(jiān)支隊、中國公安邊防海警、中國海關(guān)緝私警隊伍、中國海事局、農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理局等，[2]82其具體行政行為指向的內(nèi)容為海事行政事務(wù)，執(zhí)法領(lǐng)域始終為內(nèi)河或海洋。而地方法院審理的行政案件涉及我國行政管理的各個領(lǐng)域呈多元化態(tài)勢，不具有專一性?！度舾山忉尅返?條將海事法院的“海事性”行政案件一并剝奪實屬不當。

同時，除訴訟主體恒定性外，海事行政審判與一般行政審判相比，還具有法律規(guī)范專業(yè)性與國際性、法律關(guān)系復雜性等特征。這些特征客觀上決定了行政審判人員裁判能力的特殊性。海事行政案件具有極強的專業(yè)性與技術(shù)性，在海事行政法律規(guī)范中包含著大量的技術(shù)性規(guī)范，如船舶建造、噸位丈量、檢驗等方面的法律均以技術(shù)規(guī)范為支撐，而這些海事專業(yè)技術(shù)性問題對案件事實的形成與責任認定有著至關(guān)重要的影響。同時，海事審判是國際化程度較高的司法領(lǐng)域，因而海事行政法律規(guī)范還包含著眾多海事國際公約。地方法官對海事案件接觸甚少，法律思維往往僅局限于一般的行政法律理念，盡管有著深厚的法律功底，但一般卻很少懂得海事專業(yè)技術(shù)知識，如據(jù)國家海洋局南海分局反映，地方法官對涉及的基本海事專業(yè)名詞懵懂無知，在開庭間隙私下詢問被告什么是“光租”、“期租”。同時，因?qū)I(yè)知識缺失通常都是遇案現(xiàn)學現(xiàn)用，片面補充查閱，這樣不僅會影響審判效率，而且容易發(fā)生錯案。如1995年某中級人民法院受理的一宗海事行政案件，因主審法官缺乏海事專業(yè)知識而對船舶觸碰堤壩的事實無法認定，被廣東省高級人民法院以事實不清為由發(fā)回重審。[3]90因此該類案件之諸多特殊性要求，使得地方法官很難作出正確的裁判結(jié)果。

由于海事行政訴訟主體及其行為領(lǐng)域與海事法院所具有的船舶、海洋、可航水域等海事管轄權(quán)屬性完全契合，因此，基于海事行政案件的主體恒定性、專業(yè)性和國際性等因素以及維護海事司法權(quán)威之考慮，為確保案件的正確審理有必要恢復海事法院對海事行政案件的管轄權(quán)。正所謂“海事行政案件既屬‘海事’的，則必有其與‘海事’相關(guān)的專業(yè)性強等顯著特征，故將該類案件交由海事法院專門審判才合國家設(shè)置專門海事司法系統(tǒng)的初衷”。[4]383

（三）地方法院管轄海事行政案件不利于關(guān)聯(lián)案件的審理與執(zhí)行

從學界關(guān)于海事案件的研究成果分析，應(yīng)然層面的海事案件包括海事民商事案件、海事行政案件及海事刑事案件。眾所周知，民事與行政案件的交叉在司法實踐中大量存在，目前為解決此類案件的審理已有諸多研究成果，無論何種審理模式更具可行性，但終究之目的在于有效保障當事人的合法權(quán)益。在海事法院審理的大量海事民商事案件中，同樣會涉及與海事行政案件交叉的情況，而且海事行政案件與海事民商事案件的關(guān)聯(lián)性較其他行民案件之聯(lián)系更為緊密，因為二者均屬于涉海、涉船類案件。如部分海事海商案件的審判需以海事行政案件的結(jié)果為依據(jù)；又如有些海事行政訴訟的原告以及海事行政強制執(zhí)行的被申請人往往就是海事民商事案件的當事人之一，兩種訴訟的案情、證據(jù)等基本一致。若將此兩類案件的審理分屬地方與海事兩種法院，不僅會降低司法效率、浪費有限的司法資源，而且可能會產(chǎn)生案件事實認定不一、適用法律混亂、證據(jù)采納各異、裁決結(jié)果相互矛盾等弊端，不僅難以確保案件質(zhì)量，而且也會增加當事人訴累，更易損害司法權(quán)威。

同時，由海事行政案件之海事性所決定，大部分海事案件具有涉船屬性。因而在海事行政案件執(zhí)行中，執(zhí)行標的物多數(shù)為船舶。若海事行政案件由地方法院審理，當執(zhí)行標的物為船舶時，根據(jù)最高法院《關(guān)于適用<中華人民共和國海事訴訟特別程序法>若干問題的解釋》（以下簡稱《海訴法解釋》）第15條規(guī)定：“除海事法院及其上級人民法院外，地方人民法院對當事人提出的船舶保全申請應(yīng)不予受理；地方人民法院為執(zhí)行生效法律文書需要扣押和拍賣船舶的，應(yīng)當委托船籍港所在地或者船舶所在地的海事法院執(zhí)行?！庇捎诘胤椒ㄔ翰幌碛袑Υ坝枰钥垩汉团馁u的權(quán)力，因而還需委托海事法院執(zhí)行，而且對船舶采取強制措施是一項難度高、風險大的工作，地方法院因為平時接觸此類工作甚少而缺乏實際操作經(jīng)驗，這樣勢必會因增加不必要的程序而降低行政執(zhí)法效率，也增加了當事人的訟累。

由海事法院統(tǒng)一管轄海事行政案件不僅利于關(guān)聯(lián)案件的審理與執(zhí)行，而且從近年來兩類法院審理案件數(shù)量相差懸殊之態(tài)勢考察，?根據(jù)“均衡法院間負擔”之行政訴訟管轄原則，由海事法院管轄海事行政案件也利于均衡兩類法院間的工作負擔，以便合理配置司法資源，提高審判效率。

三、海事法院管轄海事行政案件的可行性及障礙

（一）海事法院管轄海事行政案件的可行性

1.海事法官特殊的裁判能力可確保案件正確審理

海事行政案件的專業(yè)技術(shù)性與涉外性已如前述，這些特征對法官的裁判能力提出了特殊的要求。地方法官與海事法官的裁判能力雖具有共性之處，但海事法官特殊的裁判能力更能確保海事行政案件正確審理。詳言之：

首先，海事法官具有海事法律意識。海事法律意識的存在并非法官頭腦中先天生成的,而是通過海事審判實踐逐步形成的，是海事法律理論與實踐的升華。海事法律意識直接決定著法官的裁判能力，甚至影響案件的正確審理。由于海事法官長期從事海事審判，因而對于海事行政法律理論與精神、海事專業(yè)技術(shù)知識、海事行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系等更易在頭腦中認知與反映，進而通過經(jīng)驗的積累升華到意識形態(tài)，并借助海事法律理念予以體現(xiàn)，因而海事法官的海事法律意識決定其有能力審理海事行政案件。

其次，海事法官具有海事法律思維。海事法律思維能力是海事法官裁判能力的核心。眾所周知，不同的法律職業(yè)者會有各異的思維方式，而作為同一職業(yè)的法官其思維方式也會因?qū)徟蓄I(lǐng)域的不同而有所區(qū)別。海事法官的海事法律思維除具有法官法律思維之共同性外，還具有海事特別法優(yōu)于普通法、海事專業(yè)性與涉外性等特質(zhì)思維。如海事法官在案件審理中，均會以一般的行政法理論作為理解海事行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)，并優(yōu)先適用《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理條例》等海事法律、法規(guī)，而且還會顧及到案件涉及的專業(yè)領(lǐng)域，將專業(yè)領(lǐng)域的問題結(jié)合法律規(guī)定予以分析。此種思維方式亦是通過長期的海事審判實踐與深刻的內(nèi)心感悟養(yǎng)成的，海事法官持續(xù)性的海事審判環(huán)境易于此種思維方式的培養(yǎng)與不斷更新，自然更利于案件得以正確審理。

再次，海事法官具備海事語言運用能力。海事法官裁判能力的外在表現(xiàn)形式之一即是海事語言的運用能力，具體通過法官對海事專業(yè)術(shù)語之理解和運用、駕馭庭審的能力及裁判文書制作等方面予以體現(xiàn)。法官對海事專業(yè)術(shù)語的掌控程度直接決定著案件的正確審理，海事法官長期從事海事審判并定期接受業(yè)務(wù)培訓，因而能準確解析專業(yè)術(shù)語，在無法律成文規(guī)定之情形下能通過其掌握的有關(guān)專業(yè)領(lǐng)域之行業(yè)慣例作出裁決。正因為海事案件涉及到大量專業(yè)知識與術(shù)語，若由地方法官審理此類案件，在庭審時不易準確表達海事法律語言，難以駕馭庭審。法律人的法律語言，最核心之問題在于建構(gòu)法律的說理性，因而作為海事語言載體的裁判文書，海事法官運用其專業(yè)而穩(wěn)定的海事法律語言更易于闡述和論證如何把法律運用于案件事實的理由，進而樹立海事審判權(quán)威，展示海事審判形象。

最后，海事法官精通海事法律方法。海事法律方法是海事法官將海事法律規(guī)范與專業(yè)技術(shù)規(guī)范向判決轉(zhuǎn)換的方法，亦即把法律和技術(shù)的內(nèi)容用到裁判案件的方法。海事法律方法較一般法律方法而言，在訴訟證據(jù)的運用能力、裁決理由論證能力、審判解釋能力等方面均具有特殊要求。如海事訴訟證據(jù)的技術(shù)性、隱蔽性等屬性要求海事法官要有較高的證據(jù)運用能力；海事裁判理由論證要著重體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)與法律相結(jié)合等內(nèi)容；海事審判解釋還需結(jié)合海事國際公約等規(guī)則做出等。海事法官所掌握的這些方法均是其不斷摸索、積累形成的，很大程度上屬于實踐理性之范疇，地方法官受審判環(huán)境所限難以在短期內(nèi)掌握。

此外，從海事法官隊伍建設(shè)的角度而言，目前海事法院人才來源主要是各高等法學院?；蚝Ｊ麓髮W的科班生，目前我國海事法官已有524人，近60%的海事法官具有碩士或博士學位。?海事法官高學歷、高素質(zhì)的優(yōu)勢為專門化海事行政審判制度的創(chuàng)新與發(fā)展提供了人才優(yōu)勢。

2.海事法院審結(jié)的海事行政案件均取得良好社會效果

各海事法院自建院以來，審理的海事行政案件雖然數(shù)量不多，但從服判息訴之角度考量，均取得了良好的社會效果。如寧波海事法院審理的首例海事行政案件，主要涉及船舶登記、所有權(quán)確認的問題，因海事法官更熟悉此領(lǐng)域事務(wù)，因而案件得到了及時有效處理；又如青島海事法院審結(jié)的首件海事行政強制執(zhí)行案件，法官從海上交通安全及法律秩序之角度對被執(zhí)行人做了大量工作，使其在短期內(nèi)履行了義務(wù)；再如海口海事法院在海南省高級人民法院指定其管轄海事行政案件后審結(jié)的首例案件中，法官基于對漁港監(jiān)督部門工作流程、漁業(yè)船舶登記等熟知之審判經(jīng)驗，妥善化解了官民矛盾，并向原告釋明了其請求未獲支持的原因，使其心平氣和地接受了裁判結(jié)果。諸多審判實例表明，海事法院管轄此類案件具有事實上的可行性。

3.海事行政管理實踐表明宜由海事法院管轄海事行政案件

（1）海事行政管理相對人認同海事法院管轄海事行政案件

從行政訴訟管轄制度理論之角度而言，海事法院的建制其實不僅提高了案件的審理級別，客觀上也使部分案件屬于異地法院管轄的范疇。行政訴訟管轄的原則，學界的通說觀點是“四原則說”，?其中便于當事人訴訟和便于法院辦案之原則成為部分學者反對海事法院管轄的理由之一，?即海事法院管轄不便于當事人訴訟和法院辦案。但筆者認為，現(xiàn)代社會交通、通訊事業(yè)等飛速發(fā)展，方便與否不宜以物理空間的距離來衡量。就訴訟成本而言，現(xiàn)行管轄制度使得當事人可以在“家門口”進行訴訟，對法院而言，也方便其審理與執(zhí)行。但對當事人來說，此種制度雖在直接成本支出方面是最低的，但時間與空間上的便利并不意味著為實現(xiàn)公正節(jié)省了成本。因為當前行政案件原告勝訴率低而申訴上訪居高不下之局面，表明原告維權(quán)的實際成本遠遠高于其顯在成本。對于海事行政訴訟原告而言，越來越多的人意識到讓一個在人、財、物等方面均依賴于當?shù)卣姆ㄔ簩徖戆讣?，就如同于法官居中裁判的等腰三角形訴訟結(jié)構(gòu)因被告的強行施壓將法官拉近靠己一方，扭曲為共同審理原告的直角三角形訴訟結(jié)構(gòu)，難以確保公正。據(jù)浙江省高級人民法院課題組調(diào)研報告顯示，針對類似海事法院管轄體制是否會增加訴訟成本的問題，幾乎所有的被調(diào)查者都認為，距離不是問題，公正與否才是大問題。[5]55因此，海事法院管轄基本得到海事行政管理相對人的認同。

（2）海洋行政執(zhí)法主體希望由海事法院管轄海事行政案件

從司法充當協(xié)助者之角色層面而言，司法對行政的協(xié)助在海事行政執(zhí)法中即表現(xiàn)為海事非訴執(zhí)行。但從目前海洋行政機關(guān)的執(zhí)法實踐考察，地方法院無力承擔此任。如海事局需要處理三無船舶、對沉船沉物強制打撈、航道局對航道養(yǎng)護費的征收等，都需對船舶進行管理，而經(jīng)其向當?shù)胤ㄔ鹤稍儓?zhí)行的具體程序等事項，地方法院均無回應(yīng)。因而當相對人不自覺履行海洋行政機關(guān)的行政決定時，其非常希望由海事法院提供協(xié)助，原因在于海事法院懂“船”，對“船”更有辦法、更有經(jīng)驗。[6]61此外，海洋行政機關(guān)也急切要求海事法院管轄海事行政案件。這些機關(guān)普遍認為，海事法院審理海事行政案件可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，能夠較好地把握海事行政規(guī)范的裁判尺度；由于不受地方行政區(qū)劃的限制，海事法院管轄海事行政案件還可以擺脫地方保護主義的干擾。另據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，福建省70%的海事行政機關(guān)、廣東省78%的海事行政機關(guān)都要求海事行政案件由海事法院管轄。

（二）海事法院管轄海事行政案件的法律障礙

《若干解釋》第6條第2款規(guī)定，專門法院不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政強制執(zhí)行案件，此乃海事法院管轄海事行政案件之法律障礙。但筆者認為，此所謂障礙完全能予以排除，詳言之：

《行政訴訟法》等法律的高度抽象概括，為司法活動留足了余地。正如最高法院原副院長李國光所言“由于我國行政訴訟法比較原則，沒有民事訴訟法那樣具體，這就給人民法院的改革和創(chuàng)新留有了相當大的空間”。[7]40因而最高法院作為一位被授權(quán)的發(fā)言人，在嚴肅的場合表述其正式話語，而未曾受到合法性質(zhì)疑——《若干解釋》第6條第2款之規(guī)定當屬無權(quán)解釋。細言之：行政審判權(quán)的法律授權(quán)是法院行使該權(quán)力的前提，海事法院管轄海事行政案件同樣應(yīng)以法律的授權(quán)為基礎(chǔ)，筆者認為，現(xiàn)有法律雖未有明確的賦權(quán)性規(guī)定——明確海事法院可行使海事行政審判權(quán)，但亦未明確禁止審理該類案件，現(xiàn)有法律之概括性規(guī)定即為海事法院管轄之依據(jù)，亦是排除上述障礙之對策。

第一，人民法院組織法的規(guī)定。我國《人民法院組織法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的審判權(quán)由下列人民法院行使：（一）地方各級人民法院；（二）軍事法院等專門人民法院；（三）最高人民法院?！焙Ｊ路ㄔ鹤鳛槲覈鴮ｉT法院之一，理應(yīng)享有審判權(quán)，當然此處的審判權(quán)包括行政審判權(quán)。

第二，行政訴訟法的規(guī)定。眾所周知，行政訴訟制度是通過司法權(quán)力制約行政權(quán)力運作的法律制度，而權(quán)力制約作為二次分權(quán)，使得法院獲取行政審判權(quán)必須由法律專門授權(quán)。據(jù)此，我國《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件?！痹摋l規(guī)定表明，行政訴訟法“沒有區(qū)分地方法院和專門法院在行政案件管轄方面的區(qū)別，既沒有對地方法院的行政案件管轄規(guī)定特別授權(quán)，也沒有對專門法院行政案件管轄問題作特別限制”，[8]48因而通過法律具體授權(quán)，使得法院享有行政審判權(quán)具有正當?shù)睦碛?。海事法院屬于我國人民法院組織體系的重要組成部分，設(shè)立行政審判庭審理海事行政案件具有正當依據(jù)。

第三，《設(shè)立海事法院的決定》的規(guī)定。最高法院《設(shè)立海事法院的決定》第3條規(guī)定：“海事法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件?！痹撘?guī)定采取肯定與否定結(jié)合的邏輯界定了海事法院的司法管轄權(quán)范圍，即海事案件雖包括海事民事、海事行政、海事刑事案件，但基于國家政策等因素的考慮將海事刑事案件予以排除。有學者認為，“海事、海商案件是指平等主體之間有關(guān)因海事侵權(quán)、海商合同等發(fā)生糾紛訴至法院的案件……海事、海商案件不包括行政案件?！盵9]468-469筆者認為，此種理解是對海事案件的狹義解釋，只將海事案件局限于平等主體間以海上運輸關(guān)系和船舶關(guān)系為調(diào)整對象的傳統(tǒng)海商法范疇，而對非平等主體間諸如海事行政機關(guān)對海損事故的處理等行政管理關(guān)系視而不見。同時，學界對于海事行政法的研究已表明，“海事行政法是海事法重要的不可或缺的組成部分”。[10]65

第四，立法法的規(guī)定。我國《立法法》第8條規(guī)定，關(guān)于人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能通過制定法律進行規(guī)定。同時，《人民法院組織法》第29條規(guī)定：“專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定?！睆倪@兩條立法規(guī)定可以看出，專門法院的職權(quán)當屬立法權(quán)規(guī)制的范疇，而《若干解釋》第6條實為最高法院代行了立法權(quán)。因此，海事法院職權(quán)的授予只能來源于法律，目前除《行政訴訟法》、《人民法院組織法》及《設(shè)立海事法院的決定》等概括授權(quán)外，全國人大常委會再無另行授權(quán)，海事法院行使海事行政審判權(quán)于法有據(jù)。

此外，根據(jù)歷次全國海事審判工作會議精神及海事審判實踐，自2009年起山東省、海南省、廣東省等高級人民法院陸續(xù)以規(guī)范性文件之形式指定其海事法院管轄海事行政案件。

四、海事法院管轄海事行政案件的制度設(shè)計

海事行政案件管轄制度，因海事法院的建制有別于地方法院，目前基本不存在級別管轄的問題，只涉及各海事法院間以及海事法院與地方法院間的地域管轄。但海事行政案件級別管轄，因最高法院或?qū)W界所提出的諸如設(shè)立海事高級法院、統(tǒng)一海洋執(zhí)法隊伍等主張成為本文研究的必要。

（一）級別管轄制度——提高部分案件的審級

海事行政案件級別管轄制度設(shè)計是以海事高級法院的設(shè)立為論證前提。目前海事行政案件，不論被告的行政級別，也不考慮案件是否屬于重大、疑難案件，一律由海事法院作為一審法院；相應(yīng)的不論案件大小，二審均上訴到高級人民法院（以下簡稱省高院）。筆者認為，此種體制在海事法院成立之初的特定歷史條件下，固然發(fā)揮了其應(yīng)有作用。但隨著我國海事行政案件的逐漸增多，該體制逐漸顯露出其局限性。將海事法院建制為與中級人民法院同級的體制，使其不但審理了簡單明晰本應(yīng)由基層法院受理的案件，同時將案件不分輕重均上訴到省高院也增加了審判負擔，而且該體制又使省高院無法對一些重大海事案件行使初審管轄權(quán)。隨著我國海權(quán)意識的不斷增強以及行政訴訟管轄制度改革的進一步推進，在海事行政案件級別管轄方面，建議提高部分案件的管轄級別。因為如果某海事法院的級別遠低于海洋行政機關(guān)的行政級別，那么即使海事法院在被告機關(guān)的行政轄區(qū)以外，只要被告通過海事法院所在地的省級政府“暗箱操作”，不當干涉審判的后果同樣不能有效避免。因此，海事法院與海洋行政機關(guān)間的行政級別不能有太大差距，基本應(yīng)遵循“司法權(quán)具備有效抵抗行政權(quán)不當干擾能力”之標準。相應(yīng)的，可以將被告為地級市以上的海洋行政主管機關(guān)，且海事中級法院不宜審理的案件（包括涉及中國海岸警備隊地區(qū)分隊為被告的案件）；社會影響重大的案件；重大涉外、涉港澳臺的海事行政案件規(guī)定為海事高級法院作為一審法院進行管轄。當然，海事高級法院案件的增多，也必然要增強海事行政審判力量。

（二）地域管轄制度——賦予原告自主選擇管轄法院的權(quán)利

目前我國海事法院的地域設(shè)置，是按照海域、海上島嶼和沿海港口為主要標準，并未考慮《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄”等規(guī)定。實踐中，若最初作出具體行政行為的海洋行政機關(guān)或被限制人身自由的原告所在地均未設(shè)有海事法院，原告只能舍近求遠向被告機關(guān)或原告所在地所屬的海事法院起訴，但當?shù)厮鶎俸Ｊ路ㄔ汗茌犚矔嬖诘胤奖Ｗo主義的可能，而借鑒最高法院于2007年頒布的《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》之指定管轄，也不能避免上級法院在指定管轄中滲透著其自身利益的可能。因此，筆者建議海事行政案件的地域管轄，在不違背一審海事行政案件級別管轄之前提下，應(yīng)充分賦予原告自主選擇管轄法院的權(quán)利，原告一旦享有海事行政案件管轄選擇權(quán)，較之上級法院指定管轄而言，由于案件的管轄法院是其意思自治之結(jié)果，是其自主性的典型體現(xiàn)，易于對法院裁判表示理解與信任。這樣既可以擺脫當?shù)厮鶎俸Ｊ路ㄔ汗茌牭谋锥耍部梢员苊夂Ｊ路ㄔ褐g互相照應(yīng)采取辦案默契方式，最終損害原告利益的情形發(fā)生，同時原告也可以按照就近原則選擇管轄法院，降低維權(quán)成本。

此外，對于海事法院與地方法院間受理海事行政案件可能引起的爭議，筆者認為關(guān)鍵還在于法官能否準確理解與把握海事行政案件的海事性與行政性，能否堅持海事行政案件由海事法院專門管轄的理念等，避免因?qū)Ｊ滦姓讣缍ㄆH而由地方法院受理了海事行政案件，海事法院反之亦然。

注釋：

① 參見最高人民法院《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定（草案）的說明》第2條（海事法院的職權(quán)）第3款（16）項：“因違反有關(guān)海事的法律、條例受主管行政機關(guān)處罰，當事人不服，在法律規(guī)定的期限內(nèi)起訴的案件；或者在期限內(nèi)不起訴，期滿又不履行，主管行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件?！?/p>

② 最高人民法院《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》在港口城市設(shè)立的海事法院包括：廣州海事法院、上海海事法院、青島海事法院、天津海事法院、大連海事法院。

③ 最高人民法院《關(guān)于海事法院受案范圍的規(guī)定》，將海事行政案件的受案范圍拓展到涉及海洋、內(nèi)河主管機關(guān)的行政案件以及行政強制執(zhí)行案件。

④ 我國于1984年首批設(shè)立的大連、天津等六家海事法院，由中央委托交通部組建，交通部又委托其所屬的港航部門作為代管單位進行管理。

⑤ 最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件?！?/p>

⑥ 如1998年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《最高人民法院、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、交通部關(guān)于理順大連等六個海事法院管理體制的意見》。同年11月，由中編辦牽頭在廣州召開了貫徹《兩辦文件》的會議，會上通過《關(guān)于理順大連等六個海事法院管理體制的若干實施意見》等。

⑦ 重要會議主要有：其一，2000年10月，最高人民法院原副院長李國光在全國民事審判工作會議上重點強調(diào)：“海事海商案件包括海事行政案件由海事法院、海事法院的上訴審法院以及法律規(guī)定的地方人民法院管轄。”其二，2001年7月，全國海事法院院長會議達成的《全國海事法院院長座談會紀要》明確指出：“海事法院應(yīng)當加強對海事行政案件和海事行政執(zhí)行案件的司法管轄，有效地保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)?！?/p>

⑧ 最高人民法院《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》第三類“其他海事海商糾紛案件”包括：……（40）海事行政案件；（41）海事行政賠償案件；第四類“海事執(zhí)行案件”包括：……（60）海洋、通海水域行政主管機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件。

⑨ 如2001年邳州市人民法院在審理高某訴地方海事處、京杭運河江蘇省邳州航道管理站一案時，因海事處提出管轄權(quán)異議導致法院內(nèi)部形成兩種意見，由于涉及到司法解釋間的沖突，后該院逐級請示到最高人民法院。參見向明華：《海事法要論》，法律出版社2009年版，第293頁；又如廣東省高級人民法院因部分當事人及下級法院對行政案件由專門法院受理且二審由民事審判庭審理提出疑問，于2002年12月向最高人民法院提出《關(guān)于海事行政案件、海事行政賠償案件管轄問題的請示》；再如最高人民法院在《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》僅實施四個月后，又于2002年1月頒布《關(guān)于海關(guān)行政處罰案件訴訟管轄問題的解釋》，規(guī)定相對人不服海關(guān)作出的行政處罰決定提起訴訟的案件，由有管轄權(quán)的地方人民法院依照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定審理。相對人向海事法院提起訴訟的，海事法院不予受理。筆者認為，雖然海關(guān)部門的執(zhí)法行為既涉及海事行政也包括非海事行政，但按照該解釋規(guī)定，若屬于海事行政的案件，除行政處罰以外，其他可訴具體行政行為仍應(yīng)由海事法院管轄。但海關(guān)所作的海事行政處罰為何由地方法院管轄不得而知。該解釋的規(guī)定也反映出最高人民法院內(nèi)部對海事行政案件管轄權(quán)歸屬搖擺不定的態(tài)度。

⑩ 《最高人民法院辦公廳關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》：“行政案件、行政賠償案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。本通知下發(fā)之前，海事法院已經(jīng)受理的海事行政案件、行政賠償案件，繼續(xù)由海事法院審理；海事法院已作出的生效行政判決或者行政裁定的法律效力不受影響。”

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