可持續(xù)生計(jì)理念下農(nóng)村低保制度功能優(yōu)化：基于武漢市農(nóng)村低保政策及個(gè)案研究

王三秀，張蔓蔓，郝 桐

（華中科技大學(xué) 社會學(xué)系，湖北 武漢 430074）

作為我國最基礎(chǔ)的農(nóng)村反貧困政策，最低生活保障制度自建立以來，其基本功能一直定位于保障貧困農(nóng)民的基本生存，在實(shí)踐上獲得了預(yù)期的成效。但存在的突出問題是，該制度難以對貧困農(nóng)民生計(jì)形成持續(xù)化改善，“對于接受過社會救助的這個(gè)群體來說，社會救助只降低了10﹪的貧困率”。[1](p49-50)大部分低保家庭由于長期依靠救助維持生計(jì)，難以脫貧發(fā)展。那么，農(nóng)村低保制度能否通過制度完善實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化創(chuàng)新？如何優(yōu)化？本文試圖以可持續(xù)生計(jì)理念為基礎(chǔ)，基于對武漢市農(nóng)村低保制度政策及若干個(gè)案的研究，對這一問題進(jìn)行初步探討。

一、可持續(xù)生計(jì)理念及其對反貧困政策的創(chuàng)新意義

可持續(xù)生計(jì)概念最初由聯(lián)合國在1987年的“世界環(huán)境與發(fā)展大會”（WCED）提出，較完整的含義是“一個(gè)生計(jì)維持框架并不完全排除以收入和消費(fèi)量作為衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)觀念，而是設(shè)想民眾會追求多種目標(biāo)；也就是說，民眾不僅僅追求高額收入，同時(shí)還追求改善健康水平，增加受教育的機(jī)會，減少脆弱性并且力圖規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?！盵2](p136)顯然，這試圖表達(dá)一種不同于單純增加貧困者收入的反貧困政策觀念，通過目標(biāo)、策略與路徑創(chuàng)新達(dá)到貧困者生計(jì)可持續(xù)化，并最終達(dá)到脫貧發(fā)展的目的。與傳統(tǒng)增加收入型反貧困觀念相比，作為發(fā)展型社會政策核心的可持續(xù)生計(jì)觀念，對反貧困政策至少存在以下創(chuàng)新意義：

第一，反貧困資源動員與運(yùn)用政策的創(chuàng)新?？沙掷m(xù)目標(biāo)的多重性內(nèi)在需要在反貧困中注重多種資源整合運(yùn)用，“實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)要付諸一系列的資本性資產(chǎn)，如：財(cái)政資本、人力資本、物質(zhì)資本、自然資本和社會資本?！盵2](p136)人力資本、社會資本具有更持久的反貧困效力，作為這些資本展現(xiàn)形式的脫貧能力則具有首要意義，“一個(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)包括能力、資產(chǎn)，既包括物質(zhì)資源，也包括社會資源以及維持生活所必須的活動。”[2](p136)所以，“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動機(jī)?！镜膯栴}要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。發(fā)展人的可行能力直接順應(yīng)這些基本要求?！盵3](p89)為此，就要強(qiáng)化貧困者自身反貧困能力建設(shè)，核心是采取有效政策提升貧困者的勞動就業(yè)能力。

第二，反貧困主體及其關(guān)系的政策的創(chuàng)新。基于實(shí)現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計(jì)任務(wù)的艱巨性，必須遵循一種多主體合作的反貧困路徑，“不能寄希望于單一機(jī)構(gòu)來解決農(nóng)村發(fā)展問題，而必須將多重行動者考慮在內(nèi)?！盵2](p142)政府、社會組織及貧困者自身三者需要有效合作，并強(qiáng)調(diào)依靠貧困者自身戰(zhàn)勝脆弱性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。

第三，反貧困政策結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。即從單一性政策邁向整體性政策，注重各種反貧困政策銜接整合，特別是把生計(jì)發(fā)展的思路和各種以權(quán)利為基礎(chǔ)的思路都包括進(jìn)來，從而發(fā)揮反貧困政策的整體性功能。整體性社會政策是國家主義、企業(yè)化思路以及平民主義范式的融合。[2](p51)

上述反貧困理念及政策思路在國外已進(jìn)行了一定的有效實(shí)踐。以印度克拉拉邦為例，盡管該邦經(jīng)濟(jì)整體增長平緩，而貧困減少速度是全國最快的。其原因在于：該邦通過發(fā)展基本教育、醫(yī)療保健以提高人口綜合素質(zhì)，實(shí)行土地公平分配，兩者相結(jié)合使貧困人口的生產(chǎn)能力得到明顯提升。[3](p89)目前可持續(xù)生計(jì)觀念已被聯(lián)合國反貧困決議直接吸收，也為我國反貧困政策觀念與政策創(chuàng)新提供了有益的啟示。

二、農(nóng)村低保制度功能創(chuàng)新與問題：可持續(xù)生計(jì)視角的審視

自20世紀(jì)90年代我國農(nóng)村低保制度建立及運(yùn)行以來，已取得了不小成效，但從可持續(xù)生計(jì)視角看仍存在著不少問題，如未能有效地增強(qiáng)貧困農(nóng)民自身的脫貧發(fā)展能力，未能有效地整合運(yùn)用反貧困資源，政策功能基本局限于保障生存等。值得關(guān)注的是，有的地方已進(jìn)行了一定的政策功能創(chuàng)新，根據(jù)2004年《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法(試行)》及配套政策的規(guī)定，在持續(xù)提升基本生活保障水平的同時(shí)，一些政策措施已具有促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)功能：

1.以配套政策提升貧困農(nóng)民脫貧發(fā)展能力。首先，在科技扶貧能力建設(shè)方面，《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》第22條規(guī)定，低保家庭從事種植、養(yǎng)殖、加工等行業(yè)的，政府相關(guān)部門和村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織在技術(shù)培訓(xùn)、資金扶持等方面給予重點(diǎn)幫扶。在《關(guān)于建立和完善我市農(nóng)村低保配套救助政策的通知》中規(guī)定，各級政府和農(nóng)業(yè)、科技、扶貧等部門對低保對象在生產(chǎn)技術(shù)上給予重點(diǎn)幫扶。市科技局在開展星火計(jì)劃培訓(xùn)工作中，優(yōu)先為農(nóng)村低保對象免費(fèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)和專業(yè)技能的培訓(xùn)。其次，在提升貧困殘疾人創(chuàng)業(yè)能力方面，武漢市約2/3農(nóng)村殘疾人處于貧困狀態(tài)，低保家庭中又占有較大的比例。針對部分有勞動能力的殘疾人，2008年起武漢《黃陂區(qū)扶持農(nóng)村貧困殘疾人發(fā)展種植養(yǎng)殖生產(chǎn)的實(shí)施方案》出臺，扶持了1000戶有生產(chǎn)能力的農(nóng)村貧困殘疾人發(fā)展種植養(yǎng)殖生產(chǎn)。再次，引入新型分類與“低保漸退”制度，激勵(lì)貧困者通過自身勞動實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展。根據(jù)2009年《湖北省最低生活保障工作規(guī)程》，按照低保對象的自救能力、生活狀況等不同情況，實(shí)施分類救助。對農(nóng)村家庭成員中有勞動能力的保障家庭可實(shí)行1—2年的限期保障，對積極再就業(yè)的低保家庭實(shí)施低保漸退制度，對自主創(chuàng)業(yè)后家庭人均收入未超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)150%的，可延長保障1年。這一規(guī)程也同樣適用于武漢市的農(nóng)村低保家庭。

2.注重制度整合銜接以發(fā)揮其整體性功效?！段錆h市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》規(guī)定，由政府資助低保家庭參加所在區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以解決貧困農(nóng)民繳費(fèi)難的問題。為進(jìn)一步解決特困低保對象看病難、看病貴問題，武漢加大了貧困農(nóng)民醫(yī)療救助力度，從2012年起就實(shí)施“大病救助工程”，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)每年提高20%，采取了擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保對象住院費(fèi)用報(bào)銷比例、減免城鄉(xiāng)低保對象門診醫(yī)療費(fèi)用等措施，解決困難群眾看病難問題。低保與醫(yī)療保險(xiǎn)及醫(yī)療救助制度銜接，既防止貧困農(nóng)民“因病致貧”與“因病返貧”，又改善了人力資本、提升了貧困農(nóng)民身體能力，較好地發(fā)揮了制度整體功效。

3.通過教育救助提升人力資本。重視對低保家庭子女的教育，減輕貧困農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)，阻斷貧困傳遞，防止他們在未來喪失可持續(xù)生計(jì)能力?！段錆h市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》規(guī)定，保障對象除享受最低生活保障待遇外，還可享受下列優(yōu)惠政策：子女在義務(wù)教育期間，學(xué)校適當(dāng)減免雜費(fèi)，補(bǔ)助書本費(fèi)。為進(jìn)一步加大教育救助力度，2005年武漢市出臺了《關(guān)于建立和完善我市農(nóng)村低保配套救助政策的通知》中也作了同樣的規(guī)定。2012年8月起，武漢市民政局啟動城鄉(xiāng)貧困大學(xué)生助學(xué)工程，低保家庭子女考上大學(xué)可獲得3000元資助。

由上可見，武漢農(nóng)村低保制度及其實(shí)踐對于貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了有益作用，但從總體上看，由于制度設(shè)計(jì)及其他相關(guān)因素的限制，這種作用仍是十分有限的，主要體現(xiàn)在：

第一，制度目標(biāo)設(shè)計(jì)的限制?；诒Ｉ娴闹贫饶繕?biāo)設(shè)計(jì)，低保對象只能夠得到基本救助與特殊救助。盡管救助標(biāo)準(zhǔn)逐年上調(diào)，但總體上仍只能滿足貧困農(nóng)民的生存需要。專項(xiàng)特殊救助的經(jīng)費(fèi)投入更是有限。武漢市《城鄉(xiāng)低保對象的嚴(yán)重功能性障礙殘疾人實(shí)行定額生活補(bǔ)助的管理辦法》指出，納入農(nóng)村低保的有嚴(yán)重功能性障礙的殘疾人每人每月補(bǔ)助20元。如果低保家庭中有勞動能力的殘疾人員試圖提升自身人力資本將十分困難。

綜合村低保戶李某。左腿截肢殘疾，且每年假肢的修理費(fèi)6000元；其妻早年因橘園糾紛被打，落下病根，右手無力干重活；家中有2兒1女，女兒因經(jīng)濟(jì)困難不滿17歲就出嫁；小兒子在外打工出意外，左手殘疾，一個(gè)月工資2000元左右，其妻在家照顧小孩未外出打工，一家三口靠這微薄工資糊口；家庭收入（包括低保金）主要用于購買必需品。李某本人也因身體條件不好，受教育程度低，工作不好找，難以獲得特殊救助。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區(qū)鄭店街綜合村的相關(guān)調(diào)查。

由本案例可知，李某及其妻子、兒子屬于具有部分或全部勞動能力者，通過適當(dāng)?shù)闹赂患寄軒椭?，該家庭完全可能通過就業(yè)、小本經(jīng)營、種植、養(yǎng)殖等途徑增加收入，大大改善家庭的貧困狀況，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。但在目前農(nóng)村低保制度目標(biāo)定位下，以上這些難以做到。

第二，制度保障范圍設(shè)計(jì)的限制。由于救助標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束、名額指標(biāo)的限制等原因，一些收入略高于低保線的邊緣貧困農(nóng)民大多未被納入保障范圍。2009年武漢市出臺《關(guān)于建立城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助制度的通知》，將“低保邊緣戶”等困難家庭納入了救助范圍。這些家庭在遭遇急重病、災(zāi)害、車禍等突發(fā)事件或特殊困難時(shí)，均給予一次性臨時(shí)補(bǔ)助。農(nóng)村居民每戶最高為1000元，原則上每戶每年救助一次。這對邊緣貧困人群的經(jīng)濟(jì)困難確實(shí)起到一定的緩解作用，但因這是一個(gè)臨時(shí)的救助制度，而且救助金額被限制，可持續(xù)生計(jì)作用十分有限。

綜合村村民A，50歲，未婚，和80歲的母親居住在一起，其母身患重病，無勞動能力。他本人腿有殘疾，但有部分勞動能力，平常主要靠在附近工廠打零工，有一定收入，未能獲得低保。成為邊緣貧困戶，由于缺乏技能和資金，對收入產(chǎn)生了直接影響，使其長期處于困難狀態(tài)。①本課題人員2012年7月在武漢市江夏區(qū)鄭店街綜合村的相關(guān)調(diào)查。

可見，低保邊緣人群游離于各類專項(xiàng)救助之外。目前專項(xiàng)救助制度都是以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，如農(nóng)村醫(yī)療救助制度的救助對象為“享受農(nóng)村居民最低生活保障的對象（含‘五保’對象）”，農(nóng)村教育救助制度的救助對象為“享受農(nóng)村低保家庭子女”等等。由于不能得到一定的救助，低保邊緣人群自身發(fā)展?jié)撃懿荒艿玫接行Ъせ詈屠茫y以實(shí)現(xiàn)脫貧發(fā)展。

第三，制度體系設(shè)計(jì)的限制。目前武漢農(nóng)村低保制度雖然注重了制度的銜接配套，但制度化水平低，未能真正形成有機(jī)銜接的整合化、配套化的制度體系，多呈現(xiàn)出分散化、碎片化的狀態(tài)。如從2013年起，武漢市將重點(diǎn)實(shí)施《武漢市革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》和《武漢市老區(qū)發(fā)展三年行動計(jì)劃（2013-2015年）》，將全面推進(jìn)整街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）扶貧開發(fā)，完成5個(gè)街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的整體推進(jìn)任務(wù)。那么，扶貧開發(fā)如何與農(nóng)村低保政策有機(jī)銜接，如何通過低保政策與殘疾人保障政策、就業(yè)扶持政策的銜接為貧困農(nóng)民提供有效的服務(wù)和資金保障，貧困者自身的主體作用如何發(fā)揮等等，這些問題都尚待具體研究和解決。

三、功能優(yōu)化：可持續(xù)生計(jì)理念下的制度創(chuàng)新完善建議

功能優(yōu)化是我國農(nóng)村低保制度發(fā)展的基本趨勢。2007年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中明確提出，農(nóng)村低保制度的基本功能是貧困農(nóng)民生存保障，同時(shí)要與促進(jìn)就業(yè)政策相銜接，促進(jìn)個(gè)人自立，鼓勵(lì)和支持有勞動能力的貧困人口脫貧致富。這是一種具有可持續(xù)生計(jì)特點(diǎn)的農(nóng)村低保制度的建設(shè)思路。2009年我國《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》及新農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要都強(qiáng)調(diào)要注重農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度的銜接，便于扶貧部門幫助有勞動能力的貧困農(nóng)民脫貧發(fā)展。在促進(jìn)貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)的過程中，低保制度亦應(yīng)發(fā)揮其積極作用，首要問題是進(jìn)行制度功能優(yōu)化及配套制度建設(shè)。結(jié)合武漢市農(nóng)村低保制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施。

（一）制度功能目標(biāo)的規(guī)范重建。

規(guī)范重建基本原則是，在滿足貧困農(nóng)民基本生活需要的同時(shí)，促進(jìn)貧困農(nóng)民自身脫貧能力發(fā)展，并將提升農(nóng)民生產(chǎn)能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力作為核心目標(biāo)。就武漢情況看，應(yīng)修改現(xiàn)行的《武漢市農(nóng)村居民最低生活保障辦法（試行）》，實(shí)行武漢市農(nóng)村低保正式的地方立法或城鄉(xiāng)一體化的立法制度，在具體制度規(guī)定上考慮農(nóng)村低保的特殊性；在功能目標(biāo)上，將目前“保障農(nóng)村居民基本生活”的規(guī)定修改為“保障農(nóng)村居民基本生活，并根據(jù)具體情況促進(jìn)其脫貧發(fā)展”；在對象上，明確將邊緣貧困人群納入農(nóng)村低保的范圍，并對有勞動能力者提出一定的參與反貧困責(zé)任的要求，盡可能體現(xiàn)貧困農(nóng)民自身的反貧困主體作用。

（二）更新觀念與創(chuàng)新管理。

民政等相關(guān)政府部門工作人員應(yīng)改變長期形成的低保制度只保障生存、貧困者懶惰無能、將救助視為“恩賜”等觀念，將實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)作為應(yīng)有責(zé)任，充分重視貧困者的反貧困主體作用。突破傳統(tǒng)戶籍管理模式，加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)貧困農(nóng)民更好地轉(zhuǎn)移就業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。這對于貧困農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)具有直接而重要的意義。

基于低保制度功能創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)需要，應(yīng)實(shí)行財(cái)政支出向低保制度適當(dāng)傾斜的財(cái)政管理方式。武漢市能夠也應(yīng)當(dāng)拿出更多資金用于農(nóng)村低保制度的創(chuàng)新性建設(shè)，除了中央和省級財(cái)政不斷加大對武漢城鄉(xiāng)低保的支持力度，政府還可通過一定措施動員整合社會資源，包括技術(shù)、民間資金、社會工作人員等社會服務(wù)，形成低保農(nóng)民反貧困能力建設(shè)的合力，進(jìn)一步促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。

（三）完善制度的整合銜接。

為有效利用政府反貧困資源，應(yīng)注重各種反貧困制度的銜接整合。形成以民政部門為中心的各部門聯(lián)動和政策銜接整合。武漢加快“十二五”民政事業(yè)發(fā)展的主要保障措施已強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策的銜接，完善與財(cái)政、稅務(wù)、人力資源和社會保障等部門密切配合協(xié)調(diào)的機(jī)制。

應(yīng)根據(jù)低保對象需要，促進(jìn)拓展銜接的范圍和方式。對殘疾家庭幫扶時(shí)，可與殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策相互結(jié)合，促進(jìn)其公平有效就業(yè)，特別是做好低保與扶貧開發(fā)制度的銜接整合。完善兩種基本反貧困制度的銜接模式，不僅要進(jìn)行信息銜接，考慮進(jìn)行進(jìn)一步的資金、服務(wù)銜接，對一些有勞動能力的低保對象，民政部門還可以通過簡易富農(nóng)項(xiàng)目使其脫貧，如大棚菜、養(yǎng)豬喂雞等小型家庭致富項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)保障與幫扶一體化，扶貧部門提供一定的資金支持，以緩解民政部門資金緊張的問題。在農(nóng)村低保對象的就業(yè)培訓(xùn)、小型創(chuàng)業(yè)、自主經(jīng)營、科技富農(nóng)等方面，民政部門、扶貧部門、低保對象三者可采用契約方式進(jìn)行合作，明確相互之間的權(quán)利與責(zé)任，協(xié)同發(fā)揮反貧困的主體作用，使有一定勞動能力的低保對象真正有效地參與到自身可持續(xù)生計(jì)實(shí)現(xiàn)的活動中。

[1]徐月賓,劉鳳芹,張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國社會科學(xué)，2007，（3）.

[2][英]安東尼·哈爾.[美]詹姆斯·梅志里.發(fā)展型社會政策[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[3][印]阿馬蒂亞·森.以自由看發(fā)展[M].任賾，于真，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[4]武漢民政救助5年將投入100億元[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/17896283.html，2012-05-15.