海洋污染應(yīng)急費(fèi)用的法制保障

張宇慶

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

海洋污染應(yīng)急費(fèi)用的法制保障

張宇慶

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

船舶漏油事故等導(dǎo)致海洋環(huán)境污染的案例推動(dòng)了船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急管理和立法的發(fā)展。2011年交通運(yùn)輸部頒布的《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》等確立了以下機(jī)制：行政主體依民事侵權(quán)程序向責(zé)任人請(qǐng)求返還應(yīng)急費(fèi)用；應(yīng)急產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者依強(qiáng)制締約合同請(qǐng)求支付應(yīng)急處置費(fèi)用；以責(zé)任社會(huì)化的方式保障應(yīng)急費(fèi)用的資金來源。為應(yīng)對(duì)海洋石油開發(fā)等其他類型的海洋環(huán)境污染事故，我國應(yīng)借鑒船舶污染海洋應(yīng)急管理中的強(qiáng)制清污協(xié)議制度、強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、油污基金制度等，建立環(huán)境損害賠償制度。

應(yīng)急費(fèi)用；損害賠償；強(qiáng)制締約；強(qiáng)制保險(xiǎn)；油污基金

我國是石油進(jìn)口大國，以水運(yùn)方式通過船舶運(yùn)輸石油等油品是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要方式，另外，其他行業(yè)活動(dòng)也需要船舶，也會(huì)運(yùn)輸一些危險(xiǎn)化學(xué)物質(zhì)，每年發(fā)生的漏油等船舶污染海洋環(huán)境事故造成了海洋環(huán)境損害和海洋生態(tài)破壞。從法律的角度需要分析的是：當(dāng)船舶污染海洋環(huán)境事故發(fā)生后，哪些主體應(yīng)當(dāng)立即采取控制、減輕、消除船舶造成海洋環(huán)境污染損害的應(yīng)急處置措施？因此而發(fā)生的所謂“應(yīng)急費(fèi)用”應(yīng)由何主體依何程序主張？相應(yīng)的資金來源是否有法制保障？針對(duì)海上建設(shè)工程、海上石油開發(fā)等可能造成海洋環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，是否也可借鑒船舶污染海洋應(yīng)急處置的立法思路及管理機(jī)制？

1 海事行政管理主體依民事侵權(quán)程序向責(zé)任人請(qǐng)求返還應(yīng)急費(fèi)用

1.1 不宜采用責(zé)令支付行政強(qiáng)制費(fèi)用方式的理由

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第42條規(guī)定：“發(fā)生船舶污染事故，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施，減輕污染損害。相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)?！痹趯?shí)踐中，海事行政機(jī)關(guān)往往采取行政代履行的方式以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，即對(duì)相對(duì)人不履行已生效具體行政行為所設(shè)定的、可以由他人代為履行并能達(dá)到同一目的的義務(wù)，行政主體可以自行或交由他人代為履行并收取代履行費(fèi)用的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行[1]。但筆者認(rèn)為此方式弊端在于：首先，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)違反法律的行政相對(duì)人規(guī)定的行政法律責(zé)任是不包括責(zé)令支付清污費(fèi)用或應(yīng)急費(fèi)用的。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何能夠以技術(shù)專長、勞務(wù)付出而滿足某種需要的機(jī)會(huì)都可能是“市場(chǎng)”的機(jī)會(huì)；以海洋污染清污為例，行政機(jī)關(guān)如果自己不親自采取清污行動(dòng)，而是委托其他市場(chǎng)主體代為執(zhí)行，就需要對(duì)資質(zhì)設(shè)定、交易機(jī)會(huì)分配、費(fèi)用和報(bào)酬計(jì)算、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作出具體設(shè)計(jì)。再次，對(duì)船舶的其他債權(quán)不公平。如果按“規(guī)費(fèi)”處理，根據(jù)《海商法》第22條“船舶優(yōu)先權(quán)”的規(guī)定以及《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第55條的規(guī)定，海事行政機(jī)關(guān)的清污應(yīng)急費(fèi)用可以先于其他普通債權(quán)而得到賠償，這對(duì)船舶的其他債權(quán)的受償是不公平的。

1.2 適用侵權(quán)損害賠償機(jī)制的依據(jù)

國際上，《國際油污損害民事責(zé)任公約》第Ⅰ條第6款中對(duì)“污染損害”作出的范圍界定包括“已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用”及“預(yù)防措施的費(fèi)用及預(yù)防措施造成的進(jìn)一步滅失或損害”?？梢?，在國際公約中，本研究所探討的應(yīng)急費(fèi)用即是屬于民事責(zé)任的范疇，是由因采取應(yīng)急措施而受到經(jīng)濟(jì)損失的一方主張索賠的范圍。不論是行政機(jī)關(guān)基于保護(hù)海洋公共資源主體的地位采取強(qiáng)制措施，還是海洋資源私權(quán)主體為保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)不被污染損害而影響采取了應(yīng)急措施，都可以依侵權(quán)損害賠償?shù)姆蓹C(jī)制請(qǐng)求支付應(yīng)急費(fèi)用。另外，歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定公共機(jī)關(guān)有權(quán)就修復(fù)環(huán)境的開支向污染者請(qǐng)求相關(guān)費(fèi)用，這項(xiàng)規(guī)定實(shí)際是將公共機(jī)關(guān)作為環(huán)境利益的所有者，允許公共機(jī)關(guān)提起損害賠償之訴，明顯是吸收了私法的責(zé)任形式和救濟(jì)機(jī)制[2]，而賠償?shù)姆秶?dāng)然包括所采取的污染應(yīng)急費(fèi)用。

在我國，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失?！贝颂幍摹芭懦：百r償損失”，包括責(zé)任人自行或委托他人進(jìn)行清污作業(yè)、承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用。2005年最高人民法院發(fā)布了《第二次全國涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》，其中第145條規(guī)定：“國家海事行政主管部門或其他企事業(yè)單位為防止或減輕油污損害而支出的費(fèi)用，包括清污費(fèi)用，可直接向油污責(zé)任人提起訴訟。”在最高人民法院2011年7月1日發(fā)布的《關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》司法解釋中，第9條確定船舶油污損害賠償范圍包括：“為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用以及預(yù)防措施造成的進(jìn)一步滅失或損害”；而第10條對(duì)此進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)該范圍內(nèi)的損害，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染范圍、污染程度、油類泄漏量、預(yù)防措施的合理性、參與清除油污人員及投入使用設(shè)備的費(fèi)用等因素合理認(rèn)定?！币虼耍瑢?shí)踐中不管是海事管理機(jī)構(gòu)為主的行政機(jī)關(guān)參與的應(yīng)急處置還是普通民事主體參與的應(yīng)急性清污作業(yè)，所發(fā)生的應(yīng)急費(fèi)用是在油污損害賠償范圍之內(nèi)的。該司法解釋的第9條還規(guī)定損害賠償范圍包括“對(duì)受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用，第17條對(duì)此作出的解釋包括“監(jiān)測(cè)、評(píng)估、研究費(fèi)用”，也就是說，在海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，在應(yīng)急處置階段由相關(guān)行政機(jī)關(guān)所隸屬的事業(yè)單位，如海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、海洋生態(tài)研究機(jī)構(gòu)等所進(jìn)行的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、研究等費(fèi)用也可依此要求賠償。

總之，海洋環(huán)境污染損害侵權(quán)法律制度的完善能促使環(huán)境資源利用主體加強(qiáng)預(yù)防措施、提高防止污染的注意義務(wù)，海洋資源的諸多利用主體因不必為應(yīng)急成本的收回?fù)?dān)憂，從而積極參與環(huán)境救助、防止和減少海洋污染損害；行政機(jī)關(guān)間也因此能少一些部門之間的推諉，不再把應(yīng)急處置當(dāng)作是花費(fèi)自己部門財(cái)政預(yù)算的“負(fù)擔(dān)”。

2 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者依強(qiáng)制締約合同請(qǐng)求支付應(yīng)急處置費(fèi)用

2.1 特定船舶經(jīng)營者負(fù)有訂立清污協(xié)議的強(qiáng)制要約義務(wù)

強(qiáng)制締約可區(qū)分為強(qiáng)制要約與強(qiáng)制承諾，對(duì)于“強(qiáng)制承諾”，生活中更為常見，它是指經(jīng)營水、電、煤、氣等公共產(chǎn)品的公用事業(yè)單位或公營企業(yè)有與作為買方的消費(fèi)者訂立合同的法定義務(wù)；而強(qiáng)制要約是指在某些類型的交易關(guān)系中，一方當(dāng)事人必須向特定或不特定的相對(duì)人發(fā)出要約，一旦相對(duì)人作出承諾，合同即告成立，比如機(jī)動(dòng)車主人、駕駛?cè)擞辛x務(wù)向保險(xiǎn)公司發(fā)出要約以訂立保險(xiǎn)合同[3]。在《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第33條中，強(qiáng)制要約制度得到了應(yīng)用，即達(dá)到一定條件的載運(yùn)液體污染危害性貨物的船舶有與相關(guān)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者（即交通運(yùn)輸部2011年發(fā)布的《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》中所稱的“取得污染清除作業(yè)資質(zhì)的清污單位”）簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議的強(qiáng)制性的法定義務(wù)。

2.2 清污協(xié)議的法律特征

首先，作為清污協(xié)議委托方的義務(wù)是：具有載運(yùn)污染危害可能性貨物的船舶經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在船舶進(jìn)港前或者港外裝卸、過駁作業(yè)前,按照要求與相應(yīng)的船舶污染清除單位簽訂船舶污染清除協(xié)議。其次，作為清污協(xié)議受托方是指按照管理規(guī)定取得相應(yīng)資質(zhì)并與船舶簽訂污染清除協(xié)議，為船舶提供污染事故應(yīng)急防備和應(yīng)急處置服務(wù)的單位，即應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中的環(huán)境應(yīng)急服務(wù)經(jīng)營者。再次，清污協(xié)議是一種受行政監(jiān)控的特殊民事合同，合同的終止必須以公法義務(wù)的完成為前提，比如船舶在終止清污行動(dòng)前應(yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)同意后方可停止應(yīng)急處置措施。

2.3 以責(zé)任社會(huì)化的方式保障應(yīng)急費(fèi)用的資金來源

首先，船舶所有人或經(jīng)營者負(fù)有強(qiáng)制保險(xiǎn)義務(wù)?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定受管轄的船舶應(yīng)當(dāng)辦理油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保?！洞坝臀蹞p害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》對(duì)保險(xiǎn)額度、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等作出了詳細(xì)的規(guī)定。其次，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，“污染者負(fù)擔(dān)原則”已發(fā)展為“受益人共擔(dān)原則”，在強(qiáng)調(diào)船舶所有人或經(jīng)營者承擔(dān)損害賠償責(zé)任之外，貨主也負(fù)有繳納船舶油污損害基金的義務(wù)。交通運(yùn)輸部2012年發(fā)布的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》第17條規(guī)定，基金“對(duì)同一事故的索賠”賠償順序第一位即是“為減少油污損害而采取的應(yīng)急處置費(fèi)用”。

3 對(duì)其他類型海洋環(huán)境污染應(yīng)急費(fèi)用法律機(jī)制的啟示

海洋環(huán)境污染除了船舶漏油、載運(yùn)危險(xiǎn)液體引起的類型之外，還包括海洋養(yǎng)殖、海洋建設(shè)工程、海洋石油開發(fā)等其他類型，以海洋石油開發(fā)為例，近年來國際國內(nèi)發(fā)生的大型溢油事故造成海洋環(huán)境污染為我們敲響了警鐘。那么，針對(duì)各類海上開發(fā)活動(dòng)，能否借鑒防治船舶污染海洋環(huán)境的法律管制措施呢？甚至，擴(kuò)大到海洋之外，所有環(huán)境污染事故應(yīng)急處置是不是都可以從中獲得啟示呢？

3.1 建立統(tǒng)一的環(huán)境污染侵權(quán)賠償法律制度

環(huán)境污染事件發(fā)生后，在實(shí)踐中，經(jīng)常是由政府啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急費(fèi)用的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為公共性或財(cái)政性支出，這種轉(zhuǎn)化使得體現(xiàn)“污染者負(fù)擔(dān)”原則的立法變成了理論上的“空談”，這種最終由“國家買單”的方式顯然不利于警示責(zé)任者吸取教訓(xùn)、在事故后的生產(chǎn)經(jīng)營中謹(jǐn)慎作業(yè)、采取環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)措施。因此，建立統(tǒng)一的，可適用于海上、陸上及所有較高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)的環(huán)境污染侵權(quán)賠償法律制度是有必要的，再通過發(fā)揮人民法院在污染侵權(quán)案件中維護(hù)環(huán)境民事權(quán)益的作用，使環(huán)境法作為一個(gè)法律部門，更加能夠解決環(huán)境立法的法律適用、遵守和執(zhí)行[4]。

3.2 在環(huán)境污染侵權(quán)的賠償范圍中明文規(guī)定應(yīng)急費(fèi)用

損害賠償制度是海洋環(huán)境污染應(yīng)急體系的保障機(jī)制。比如，在海洋石油開發(fā)與管理發(fā)達(dá)的挪威，其在《污染控制法》第8章第57節(jié)[5]責(zé)任范圍中規(guī)定，損害賠償范圍包括采取預(yù)防、限制、移除、緩和污染損害措施的費(fèi)用。根據(jù)《美國油污法（1990）》，海洋溢油污染的賠償范圍包括所有必要的清污費(fèi)用、所有為減少或緩和對(duì)公眾健康或福利損失采取的行動(dòng)而支付的費(fèi)用。這些立法例揭示：溢油事件應(yīng)急成本和費(fèi)用很高，無論是出于維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)和環(huán)境權(quán)益的公民、法人、其他組織，還是維護(hù)環(huán)境公共利益的政府或其授權(quán)的代表應(yīng)當(dāng)有權(quán)向責(zé)任人索賠應(yīng)急費(fèi)用。我國環(huán)境保護(hù)部在2011年發(fā)布的《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第1版）》[7]中將為防止污染擴(kuò)大、污染修復(fù)和/或恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境而采取的必要的、合理的應(yīng)急處置費(fèi)用、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用、污染修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用納入損害鑒定評(píng)估的范圍，可以為環(huán)境管理和司法判決提供技術(shù)支持。

3.3 適當(dāng)運(yùn)用強(qiáng)制締約制度并采用責(zé)任社會(huì)化方式保障資金來源

在一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的海洋資源利用行業(yè)，可以通過法律法規(guī)的明文規(guī)定，為經(jīng)營者設(shè)置強(qiáng)制締約義務(wù)，比如規(guī)定海洋石油開發(fā)企業(yè)與溢油應(yīng)急服務(wù)提供商訂立溢油應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議，在挪威，這甚至是企業(yè)獲得資源許可證的附加條件。當(dāng)然，這種按附款式行政許可[7]的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合行政程序法治的要求，在促進(jìn)公共利益與保護(hù)行政相對(duì)人經(jīng)營自由權(quán)之間達(dá)到利益平衡。另外，船舶油污強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、船舶油污基金制度、應(yīng)急處置費(fèi)用財(cái)務(wù)擔(dān)保等已有制度對(duì)于保障清污處置費(fèi)用、發(fā)展清污能力、完善海上溢油應(yīng)急反應(yīng)體系的有效運(yùn)作具有法制保障作用。

[1]葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].3版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：139.

[2]呂忠梅.理想與現(xiàn)實(shí)：中國環(huán)境侵權(quán)糾紛現(xiàn)狀及救濟(jì)機(jī)制構(gòu)建[M].北京：法律出版社，2011：166.

[3]崔建遠(yuǎn).合同法總論：上卷[M].2版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：159.

[4]杜群.司法在中國環(huán)境法治中的作用：基于對(duì)典型環(huán)境污染侵權(quán)案件的觀察[J].法律適用，2012（5）：46-49.

[5]Act of 13 March 1981 No.6 Concerning Protection Against Pollution and Concerning Waste[EB/OL].[2013-05-13].http：//www. regjeringen.no/en/doc/Laws/Acts/pollution-control-act.html?id= 171893.

[6]環(huán)保部政策法規(guī)司.關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見[EB/OL].（2011-05-25）.http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ bwj/201105/t20110530_211357.htm.

[7]于安.德國行政法[M].北京：清華大學(xué)出版社，1999：114.

Legal Analysis on Emergency Expenses for Response against Marine Pollution Incidences

Zhang Yuqing
（Law School of Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China）

There has been many cases about marine pollution caused by oilspill from vessels, which urge the improvement of marine environmental management and legality in the area of pollution caused by vessels.The ministry of Transportation Promulgated Administrative Regulations of the People's Republic of China on Emergency Precaution and Emergency Disposal against Sea Pollutions by Vessels in 2011,and the supreme court enacted Judicial Interpretation on Cases about Navigational Oil Pollution Compensation in 2011.These legal documents established some institutions：Authorities can ask for emergency expenses through infringement and compensation procedure.Emergency service providers can request for payment of the contracts.The socialization of liability can guarantee the financial sources for emergency expenses.To solve the problems about other types of marine environmental pollution incidences,environmental compensation institution should be set up,experiences can be learned from the area of marine environmental management against pollution by vessels.

emergency expenses；damage and compensation；compulsory contract；compulsory insurance；oil pollution fund

X55

：A

：1008-813X（2013）04-0051-04

2013-06-17

本文受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助，系武漢大學(xué)自主科研項(xiàng)目《適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的企業(yè)環(huán)境法治研究》（2012106010205）的成果之一；受國家留學(xué)基金委中德合作科研項(xiàng)目（PPP）《德國和歐盟水法的發(fā)展及對(duì)中國水法的借鑒意義》（留金歐2012[6014]號(hào)）的成果之一。

張宇慶（1980-），女，湖北仙桃人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，講師，德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心訪問學(xué)者，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

10.3969/j.issn.1008-813X.2013.04.015