“扶貧攻堅”背景下內蒙古地區(qū)貧困問題研究

張艾力

(內蒙古民族大學 北方民族研究所,內蒙古 通遼 028043)

“扶貧攻堅”背景下內蒙古地區(qū)貧困問題研究

張艾力

(內蒙古民族大學 北方民族研究所,內蒙古 通遼 028043)

經過幾十年的努力，內蒙古地區(qū)的反貧困事業(yè)取得了巨大成就，但是，目前依然存在貧困人口分布廣、貧困程度深、脫貧難度大等問題。與以往相比，內蒙古地區(qū)的貧困問題呈現(xiàn)出貧困人口分布的“民族性”、貧困成因的“文化性”、東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”等特點。在當前“扶貧攻堅”時代背景下，合理架構內蒙古地區(qū)扶貧增收政策體系、科學設計脫貧應對措施有著十分重大的理論和實踐意義。

“扶貧攻堅”；內蒙古；貧困問題；特點

隨著2011年國家扶貧標準的大幅度提高，我國的貧困人口數(shù)由3000多萬增加到1.3億，覆蓋面擴大了4.7倍，扶貧工作面臨新形勢、新壓力。黨的十八大提出要在2020年全面建成小康社會，標志著中國的扶貧工作進入了攻堅階段。在此宏觀背景下，內蒙古黨委、政府把“扶貧開發(fā)”作為頭號民生工程，舉全區(qū)之力打響了新一輪的扶貧攻堅戰(zhàn)，爭取到2020年力爭使全區(qū)貧困人口全部脫貧，扶貧工作面臨著新任務、新考驗?！胺鲐毠浴睍r代背景下，正確認識、準確把握當前內蒙古地區(qū)貧困問題的現(xiàn)狀及特點，合理架構扶貧政策體系、科學設計脫貧應對措施有著十分重大的理論和實踐意義。

一、“扶貧攻堅”背景下內蒙古地區(qū)貧困問題現(xiàn)狀

新中國成立尤其是黨的十一屆三中全會召開以后，內蒙古地區(qū)的“扶貧增收”工作取得了巨大成就。僅在從2001年開始的10年間，內蒙古就累計解決了115萬貧困人口的溫飽問題，如期實現(xiàn)了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》確定的目標。但是，由于歷史、自然等因素的綜合作用，貧困人口分布范圍廣、貧困程度深、脫貧難度大等問題依然客觀存在，貧困問題依然表現(xiàn)突出。

首先，貧困發(fā)生率遠遠高于國家平均水平。依據(jù)農區(qū)2600元、牧區(qū)3100元的新的扶貧標準，內蒙古的貧困人口大約266.58萬人，貧困發(fā)生率為20.34%。其中，農區(qū)貧困人口數(shù)量為237.77萬人，貧困發(fā)生率為20.48%；牧區(qū)貧困人口數(shù)量為28.81萬人，貧困發(fā)生率為19.33%*人民網(wǎng).http://finance.people.com.cn/h/2011/1103/c227865-560058566.ht ml.，遠遠高于12.7%的國家平均水平。在奈曼旗黃花塔拉蘇木三個蒙古族聚居嘎查中，合熱營子嘎查總戶數(shù)135戶，有37戶貧困戶，上黃花塔拉嘎查總戶數(shù)168戶，有42戶貧困戶，哈日特斯格嘎查總戶數(shù)240戶，有83戶貧困戶，貧困發(fā)生率分別達到了27%、25%、34%。

其次，貧困地區(qū)面積大、貧困程度深，脫貧難度大。在內蒙古的101個旗(縣、市、區(qū))中有57個扶貧開發(fā)重點縣，占總數(shù)的56%。其中，國家扶貧開發(fā)重點工作旗縣31個，自治區(qū)扶貧開發(fā)重點工作旗縣26個。這些貧困旗縣的共同點是地理位置相對偏僻，遠離經濟發(fā)達地區(qū)的經濟輻射；自然地理環(huán)境相對惡劣、基礎設施不完善、交通不便；經濟結構單一，農牧業(yè)發(fā)展缺乏延伸，缺乏哺育工業(yè)的環(huán)境，不能形成產業(yè)化經營。而且，有一部分特困地區(qū)呈集中連片分布，我國新近劃分出的14個連片特困地區(qū)作為扶貧工作的主戰(zhàn)場，其中，內蒙古地區(qū)有8個旗、縣(市)分別列入到了兩個國家重點連片開發(fā)區(qū)中。一個是興安盟的阿爾山市、科爾沁右翼前旗、科爾沁右翼中旗、扎賚特旗、突泉縣所劃入的大興安嶺南麓山區(qū)；一個是烏蘭察布市化德縣、商都縣、興和縣劃入燕山-太行山區(qū)。這些地區(qū)貧困率高、貧困人口集中連片、生存條件極其惡劣，脫貧難而返貧易，一般的經濟增長無法有效帶動這些地區(qū)的發(fā)展，開發(fā)工作任務異常艱巨。除此兩片國家劃出的連片特困區(qū)域外，貧困面較大、貧困程度較深、貧困發(fā)生率較高的興安、烏蘭察布、赤峰、通遼和錫林郭勒西南部、大青山(陰山南北麓)地區(qū)和3個人口較少民族自治旗則是新一輪“扶貧攻堅”的主戰(zhàn)場。

再次，反貧成果鞏固難、極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境的脆弱、自然災害的頻繁發(fā)生和抗災能力的低下是內蒙古基層農牧區(qū)返貧現(xiàn)象最主要的原因。近幾年，由于內蒙古地區(qū)自然災害所具有的頻繁性與易發(fā)性特點，幾乎每年都要發(fā)生一兩次大面積的返貧。比如，2009年內蒙古遭遇歷史罕見的特大干旱，僅烏蘭察布市四子王旗就有120萬畝旱地作物幾近絕收，牧區(qū)全部受災，因災損失達4億多元，全旗因災返貧人口達1.2萬戶4.1萬人。2010年1月，內蒙古自治區(qū)烏蘭察布市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、赤峰市等地遭受多年不遇的持續(xù)寒潮和暴風雪襲擊，造成40萬群眾生產生活受到影響。2012年冬內蒙古氣溫為近30年來最低，呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、興安盟、赤峰市和烏蘭察布市遭遇嚴重白災，設施農作物受災33963公頃，絕收1164公頃，死亡大小牲畜近18萬頭(只)。截止2013年7月底，內蒙古共有987.61萬畝農田發(fā)生雙斑瑩葉甲蟲害，發(fā)生程度為歷年最重，赤峰和通遼是重災區(qū)。伴隨著大面積的自然災害，一些已經脫離貧困狀態(tài)的人口或家庭返貧。

二、“扶貧攻堅”背景下內蒙古地區(qū)貧困問題的主要特點

在“扶貧攻堅”宏觀背景下，既具有當代貧困問題的共性，同時，由于歷史、文化、民族等因素的綜合作用而又具有一定的特殊性，呈現(xiàn)出貧困人口分布的“民族性”、貧困成因的“文化性”、東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”等特點。

(一)貧困人口分布的“民族性”

進入新世紀以來，我國的貧困人口越來越集中于少數(shù)民族地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)的貧困人口越來越集中于少數(shù)民族。[1]這一特點在內蒙古地區(qū)則表現(xiàn)為絕對貧困人口在分布上越來越向蒙古族聚居的農牧區(qū)集中，越來越向蒙古族農、牧民集中。

內蒙古雖然是蒙古族實行區(qū)域自治的省級自治地方，但蒙古族人口在總人口中的比例卻不足20%。從分布上來看，接受過良好教育的精英群體集中在大中城市，絕大多數(shù)因其雙語能力等發(fā)展優(yōu)勢融入主流社會。但在蒙古族人口集中分布的農、牧區(qū)或基層城鎮(zhèn)，受教育公平缺失、科學素養(yǎng)水平低下、生態(tài)環(huán)境惡劣等因素的限制，民眾自我發(fā)展、提升生活水平能力普遍相對低下，貧困比例較高。依據(jù)內蒙古扶貧辦的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到“十一五”末，內蒙古東部各盟市的貧困人口數(shù)量178.4萬人，其中，70%以上是蒙古族。通遼市蒙古族占總人口的比例為46%，但蒙古族貧困人口卻占貧困人口總數(shù)的70%，奈曼旗這個比例達到75%。[2]在貧困問題表現(xiàn)突出的興安盟地區(qū)，這個比例達到85%，最貧困的科右中旗甚至達到 95% 。生活在通遼市的人們不難發(fā)現(xiàn)，街頭踩人力車謀生的車夫大多是來自貧困地區(qū)的中老年農牧民，而進城務工的青年農牧民則大多集中于對文化素質要求較低的建筑、餐飲服務等行業(yè)，發(fā)展空間很小。還有相當多的一部分富裕勞動力，因為漢語使用上的障礙，只能在當?shù)貙ふ揖蜆I(yè)機會，不光機會有限，而且，報酬也很低，比如，僅巴彥諾爾市海流圖鎮(zhèn)，在約200個清潔工中蒙古族人約占70%～80%*“為求生存而掙扎在生活艱辛中的進城牧民”，內蒙古日報蒙文版，2011年9月2日。，清潔工的勞動強度、收入水平是不言而喻的。

(二)貧困成因的“文化性”

研究表明，文化程度為文盲半文盲的農民,其貧困發(fā)生率、貧困深度指數(shù)分別是小學文化程度的1.5和1.6倍，是初中文化程度的3倍和3.1倍,是高中文化程度的3.9倍和3.3倍。[2]本課題組走訪過科左中旗BYHR噶查，在被調查的100個勞動力中，具有高中學歷的有4人，初中學歷的有13人，小學學歷的有77人，未上過學的有6人。勞動力中具有初中及以上文化程度者不足20%，具有一技之長的人更少。究其原因，教育成本高、經濟壓力大是很重要的影響因素。目前，子女受教育費用支出已經占到內蒙古地區(qū)農牧民家庭總收入的30%以上，教育負擔過重成為困擾低收入家庭的普遍問題，有些家庭的貧困屬于典型的因學致貧。

文化貧困具有代際傳遞的特征，貧困家庭培育出的低文化子女極易重蹈父輩的貧困覆轍，陷入越貧困受教育越少、受教育越少越難擺脫貧困的惡性循環(huán)之中。不僅如此,較低的文化素質還會直接作用于民眾的科學素養(yǎng)、消費方式和結構等多重因素，反映在人們的興趣、愛好和休閑方式上。在內蒙古貧困程度較深的地區(qū)，一些村落里男女老少一起上場,玩麻將、撲克賭博,甚至為此高利息借貸，一些人酗酒成風、甚至因此而疾病纏身。在奈曼旗某蒙古族自然村，近五年來，因過度飲酒導致7人死亡，20 人患各種疾病。[3]酒精依賴甚至酒精中毒者大有人在，因病致貧、返貧現(xiàn)象也極為常見?！幕鮿萁洺殡S思想麻木、心理惰性、風險意識缺乏、進取精神薄弱等缺陷,使人陷入自我發(fā)展低能的困境。[4]

(三)東西部地區(qū)貧困要素的“差異性”

通常意義上，內蒙古東部地區(qū)是指包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟在內的5個盟市，西部地區(qū)則是指呼和浩特市、包頭市、烏海市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、鄂爾多斯市和阿拉善盟。近年來，由于受自然稟賦、城鎮(zhèn)化水平、民族分布、人口素質等因素的影響，東西部地區(qū)貧困問題出現(xiàn)顯著差異。

東部區(qū)貧困人口分布較廣、貧困程度較深。內蒙古地區(qū)266.6萬貧困人口中的178.2萬分布在東部，占總數(shù)的67%，88.6萬分布在西部，占總數(shù)的33%。從經濟社會發(fā)展水平上看，以呼市、包頭、鄂爾多斯為龍頭的內蒙古西部地區(qū)經濟明顯高于東部地區(qū)，東西部收入差距從1990年開始形成并持續(xù)拉大，到2009年，西部地區(qū)人均收入是東部地區(qū)的近2 倍[5]，由此，東部地區(qū)貧困問題的表現(xiàn)要比西部地區(qū)突出。西部地區(qū)90%以上的貧困居民具備較完備的機械化生產工具和交通工具,而東部地區(qū)90%以上的貧困居民基本上沒有現(xiàn)代化生產工具和交通工具,仍然依靠原始的生產工具(犁和牛)進行簡單生產。[6]

由于受生產方式的影響，東部地區(qū)貧困問題的形成原因多帶有共性，而西部地區(qū)的貧困則大多各自有其具體原因。在內蒙古的西部地區(qū)由于牧民居住相對分散，貧困的主要原因為疾病、嫁娶、法律糾紛、供孩子上學等生活性因素。而東部地區(qū)以農區(qū)或半農半牧區(qū)為主，農民居住比較集中,所以，導致貧困的原因往往帶有共性,除與西部區(qū)一致的生活性致貧因素外，生態(tài)環(huán)境惡劣和生產能力低下是很重要的原因。

另外,按照中心—外圍理論,一個經濟體離中心地區(qū)越近,其輻射效應越大。距離區(qū)域經濟中心距離較遠的東部地區(qū)，其貧困原因中不能忽視空間距離的作用。[6]

三、 “扶貧攻堅”背景下內蒙古地區(qū)貧困問題應對構思

中國政府在消除農村貧困問題上有自己獨具特色的道路，其突出特點就是將政府政策的主動介入與經濟增長的自然拉動有機結合。因此，針對當前內蒙古地區(qū)的貧困問題形成原因復雜、表現(xiàn)依然突出并且東西部地區(qū)之間差異顯著的現(xiàn)狀，準確定位“扶貧攻堅”突破口，科學架構扶貧政策體系、設計脫貧應對措施就顯得尤為重要。

第一，針對內蒙古地區(qū)貧困面大、貧困程度依然較深的問題，繼續(xù)關注收入貧困，努力加大貧困人群經濟收入，提高其生活水平。要充分考慮東西部地區(qū)貧困問題形成原因的差異，準確定位“脫貧攻堅”突破口。具體來講，西部地區(qū)脫貧關鍵在生活性貧困，而在東部地區(qū)，生態(tài)、生產、生活三種類型的貧困都有表現(xiàn)。所以，對西部貧困人口的脫貧，要更多地關注醫(yī)療保險、更多地關注教育減負，要更多關注移風易俗。而對東部地區(qū)貧困人口的脫貧，則除了對生活性脫貧的關注之外，要更加注重對生態(tài)環(huán)境的改造與生產條件的改善。

第二，針對內蒙古地區(qū)貧困形成的文化因素，從校正教育公平缺失、提高貧困人口科學素養(yǎng)水平、解決貧困人口思想觀念封閉保守、心理惰性等問題入手，提高貧困人口自我發(fā)展能力。具體來講，要以加大民族教育優(yōu)惠政策力度、提升貧困人口的受教育水平——教育脫貧為基礎，多種途徑提升民眾科學素養(yǎng)水平——科學脫貧為核心，解禁思維模式和行為方式，矯正畸形消費——觀念脫貧為動力，從根本上改變貧困人口的知識貧困、文化貧困現(xiàn)狀。

第三，加大環(huán)境治理力度，高效實施生態(tài)移民攻略。針對惡劣生產、生活環(huán)境造成的生態(tài)貧困，加大生態(tài)移民的力度。從遷入地來講，要切實保障生態(tài)移民后貧困人口生產生活條件的改善及文化、心理調試的成效。從遷出地來講，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學定位，通過實施補植補造，結合退耕還林還草等形式，大力發(fā)展草產業(yè)，恢復改善遷出地脆弱的生態(tài)環(huán)境。

第四，進一步完善、創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度，堅持民族發(fā)展扶持政策價值取向不動搖。民族區(qū)域自治制度在其幾十年的實踐過程中，保障實行區(qū)域自治的少數(shù)民族的平等權的政治功效得到了很好的實現(xiàn)，但是，其經濟自治權卻有很大的發(fā)展空間。對內蒙古而言，隨著現(xiàn)代化的深入和經濟社會的快速發(fā)展，在人口流動、文化接觸以及資源開發(fā)利用等因素的影響下，必須要加大完善、創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度，進一步激活民族自治地方的經濟自治權，使其更好地為促進內蒙古地區(qū)經濟社會發(fā)展服務，更好地為消除貧困、提高民生水平服務。其次，要堅持民族發(fā)展扶持政策價值取向不動搖，要用好用足對少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫助、扶持、補償政策，要加大對教育公平缺失等民生訴求缺陷的校正力度，尤其是要以“升學有基礎，就業(yè)有技能，致富有能力”為辦學目標,在辦好學校教育的同時,加強貧困人口中青壯年勞動力的技能培訓,創(chuàng)造貧困地區(qū)勞動力流動和擇業(yè)的條件。

[1] 徐貴恒.西部少數(shù)民族地區(qū)貧困問題新解[J].中國民族,2010(11).

[2] 陳南岳,周曉東.擺脫貧困惡性循環(huán)的探討[J].經濟問題探索,2000(3).

[3] 阿思根．蒙古人飲酒習氣與民族身心危害關系探源[J]．內蒙古民族大學學報:社會科學版，2009(1) .

[4] 張艾力.民族教育優(yōu)惠政策與民族地區(qū)的“扶貧增收”[J].湖北民族學院學報:哲學社會科學版,2012(4).

[5] 包鳳蘭.內蒙古東西部居民收入差距持續(xù)拉大的原因與對策研究[J].理論研究,2011(3).

[6] 王來喜,等.內蒙古東西部貧困問題比較研究[J].中央民族大學學報:哲學社會科學版，2010(1).

責任編輯：毛正天

2013-08-09

國家社科基金特別項目“北部邊疆歷史與現(xiàn)狀研究”子項目《內蒙古東部蒙古族聚居區(qū)反貧困問題調查研究》(項目編號:BJXM2010-58);國家社會科學基金西部項目“內蒙古地區(qū)貧困人口現(xiàn)狀與脫貧對策研究”(項目編號:12xmz09)。

張艾力(1966- ),女，蒙古族，教授，碩士生導師，主要研究方向為民族理論與民族政策、蒙古族發(fā)展。

C95

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1004-941(2013)05-0050-03