土地財(cái)政成因分析及破解路徑——基于稅收征管視角

李中

(邵陽(yáng)學(xué)院， 湖南 邵陽(yáng) 422000)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變，近年來(lái)，在我國(guó)市、縣地方政府層面存在政府支出過(guò)于依賴(lài)土地相關(guān)收益的現(xiàn)象，逐漸在社會(huì)公眾中形成“土地財(cái)政”的特定稱(chēng)謂。工業(yè)化的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)大，而擴(kuò)大城市規(guī)模又不可避免地涉及到土地征用，征用的土地按照市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則采取“招、拍、掛”的方式轉(zhuǎn)讓又是目前的通行做法。在一個(gè)合理的框架內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓形成的政府收入即“土地財(cái)政”，為什么會(huì)招致輿論的非議?也就是在這個(gè)合理的框架內(nèi)產(chǎn)生了什么樣的偏差?出現(xiàn)偏差的原因主要是什么?我們可以采取什么樣的方法或手段糾正這些偏差?

一、地方政府的“土地財(cái)政”現(xiàn)狀

(一)地方政府土地收入集中在土地出讓環(huán)節(jié)

我國(guó)地方政府的土地使用權(quán)收入數(shù)量多，規(guī)模大。2011年7月，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上的講話中提及“十一五”我國(guó)的土地出讓收入高達(dá)7萬(wàn)多億元，相當(dāng)于地方本級(jí)財(cái)政總收入的一半。按照相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的收入主要包括出讓收入、收益基金收入和農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)資金收入及新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi)等。在各組成收入來(lái)源中，主要以土地使用權(quán)出讓收入為主，約占全部收入的93%?，F(xiàn)有政策規(guī)定我國(guó)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入授權(quán)省以下地方政府征管，從2007年起國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)定，國(guó)有土地出讓收入實(shí)行收支兩條線管理，全部收入入地方國(guó)庫(kù)，納入地方預(yù)算管理，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，與一般預(yù)算分開(kāi)核算。2008年到2011年，全國(guó)國(guó)有土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重從35%提高到75%，占地方公共財(cái)政收入的比重從18%提高到 42%[1]。

從我國(guó)現(xiàn)行稅收征收管理體系來(lái)看，同土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的稅種主要有耕地占用稅、土地增值稅及契稅。2010年，這三個(gè)稅種的稅收收入總計(jì)為4632億元，但僅為土地出讓收入的1/7[2]。根據(jù)財(cái)政部歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料顯示，自2007年以來(lái)，土地使用權(quán)出讓收入在我國(guó)地方政府收入中占的比重較高，增長(zhǎng)的幅度較快，年平均增長(zhǎng)幅度超過(guò)60%。而具有強(qiáng)制、無(wú)償、固定特性的稅收收入?yún)s增長(zhǎng)緩慢，年均增長(zhǎng)17%左右，所占比重呈下降態(tài)勢(shì)，與地方政府獲得的土地出讓收入比較處于較低水平。

(二)地方政府土地收入的交易與保有環(huán)節(jié)嚴(yán)重不平衡

我國(guó)地方政府獲得的土地出讓相關(guān)收入呈現(xiàn)出明顯的一次性特征，就是土地交易環(huán)節(jié)的土地出讓收入占絕對(duì)比重。與土地出讓相關(guān)的土地增值稅、耕地占用稅及耕地開(kāi)墾、土地復(fù)墾等收費(fèi)皆為一次性收取。而在土地保有環(huán)節(jié)，則處于稅費(fèi)極低或者無(wú)稅狀態(tài)。就我國(guó)目前稅收體系構(gòu)成而言，對(duì)土地及其附屬物保有環(huán)節(jié)征稅的僅有城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，且二者均只對(duì)經(jīng)營(yíng)性房屋征稅，規(guī)模不大，征稅范圍有限。城鎮(zhèn)土地使用稅是以國(guó)有土地為征稅對(duì)象，對(duì)擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人征收的一種稅，計(jì)稅基礎(chǔ)為土地占用面積，按照每平方米計(jì)稅征收，實(shí)行定額差別幅度稅額。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按照房屋的計(jì)稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)個(gè)人非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)執(zhí)行免于征稅的政策。2010年，二者稅收收入為1898億元，僅相當(dāng)于土地出讓環(huán)節(jié)收入的5%。

二、“土地財(cái)政”帶來(lái)的問(wèn)題

(一)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)綁架地方經(jīng)濟(jì)

由于地方政府的土地相關(guān)收入集中在土地及其附屬物的轉(zhuǎn)讓交易環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)明顯的一次性特征，地方政府收入增長(zhǎng)的預(yù)期也會(huì)推高土地的出讓價(jià)格，土地成本上升又會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)的上漲，出現(xiàn)地價(jià)、房?jī)r(jià)螺旋上升的格局。這種收入預(yù)期增加會(huì)增加地方政府推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格上升的動(dòng)力。另外，房地產(chǎn)的持有成本較低，保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)較少，對(duì)于房地產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)者而言。這種狀況又會(huì)刺激房地產(chǎn)需求方的購(gòu)買(mǎi)和投機(jī)欲望，在這種非理性需求背景下由于需求的增加也會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的上升。因此，在目前情勢(shì)下，容易導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)綁架地方經(jīng)濟(jì):當(dāng)?shù)胤椒康禺a(chǎn)市場(chǎng)繁榮，流動(dòng)性充裕的時(shí)候，由于房地產(chǎn)價(jià)格量?jī)r(jià)齊升[3]，地方政府的收入會(huì)因此增加;當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求下降，交易冷清時(shí)，地方政府會(huì)面臨收入增加的巨大壓力，出于增加收入的考慮，地方政府會(huì)采取一些臨時(shí)性的救市措施，甚至不惜違背中央政府的宏觀調(diào)控政策。

(二)提高基本公共服務(wù)的能力下降

地方政府取得土地出讓收入后，需要剔除成本補(bǔ)償性支出和墊支必需的前期相關(guān)開(kāi)發(fā)費(fèi)用，剩余部分才能形成地方政府可供使用的財(cái)力。根據(jù)財(cái)政部的全國(guó)地方土地出讓收入支出匯總分析材料來(lái)看，自2007年以來(lái)，土地征用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用支出占土地總支出的比重約為2/5。另外，根據(jù)國(guó)家及各省、直轄市的相關(guān)規(guī)定，土地出讓收入還必須按規(guī)定提取相關(guān)計(jì)提項(xiàng)目，如被征用土地農(nóng)戶的社會(huì)保障支出、廉租房保證金及教育基金支出等。雖然計(jì)提項(xiàng)目范圍和提取標(biāo)準(zhǔn)在各地不盡相同，但根據(jù)調(diào)研分析看，土地出讓的各種支出占土地出讓毛收入的比重高達(dá)3/4。留給地方政府可供支配的收入大概只有土地出讓收入的1/4，土地出讓收益按規(guī)定提取10%的教育基金后，地方政府可供支配的土地出讓收入還會(huì)下降。

(三)會(huì)扭曲干擾市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行

前面的分析已經(jīng)提到，“土地財(cái)政”對(duì)推動(dòng)我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。土地出讓的巨額收益已經(jīng)成為地方政府參與和資源配置的主要手段。但是，由此帶來(lái)的消極作用表現(xiàn)也非常明顯:現(xiàn)有的管理措施與規(guī)定難以有限避免地方政府在土地資源開(kāi)發(fā)利用中的越位行為，地方政府的土地出讓收入支配在很大程度上受地方政府決策領(lǐng)導(dǎo)人的影響。受短期政績(jī)的影響，在土地融資、招商引資的過(guò)程中，不可避免地產(chǎn)生某些短視行為形成對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的不當(dāng)干預(yù)。從近期新一輪產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移來(lái)看，一些企業(yè)往往同時(shí)與中西部地區(qū)的多個(gè)地方政府進(jìn)行談判，比的是優(yōu)惠條件，拼的是成本因素，哪里的成本最低就會(huì)選擇哪里，而低價(jià)出讓土地成了地方政府政策優(yōu)惠的一個(gè)最后選擇，甚至由地方政府代為支付土地征用成本，產(chǎn)生很多不規(guī)范的操作。國(guó)家現(xiàn)有政策規(guī)定地方政府各部門(mén)不得以“舊城改造”、“企業(yè)改制”[4]等任何名義減免土地使用權(quán)的出讓收入，以零低價(jià)或者負(fù)低價(jià)供地，或者通過(guò)先征后退、財(cái)政補(bǔ)貼等手段變相減免土地使用權(quán)出讓收入。但是，此類(lèi)事件屢禁不絕，大的項(xiàng)目投資背后都可發(fā)現(xiàn)土地發(fā)生效用的影子。

(四)土地出讓收入難以持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)

土地資源總量供給有限，是一種稀缺資源要素。加之我國(guó)如今劃分的耕地紅線制度，對(duì)耕地實(shí)行總量最低控制，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡[5]，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中這種矛盾更顯突出。受制于土地供應(yīng)的規(guī)模總量限制，國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)一段時(shí)期后相對(duì)于土地需求而言只會(huì)越來(lái)越緊張，地方政府依靠土地使用權(quán)出讓收入的“土地財(cái)政”自然也難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。企業(yè)的短期行為同地方政府土地批租實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的扭曲，會(huì)激發(fā)地方某些行業(yè)已經(jīng)激發(fā)的社會(huì)矛盾，影響社會(huì)的和諧和可持續(xù)發(fā)展，成為一個(gè)社會(huì)不安定因素。

三、導(dǎo)致“土地財(cái)政”出現(xiàn)問(wèn)題的原因

(一)與我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制密切相關(guān)

一是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制對(duì)政府支出的權(quán)責(zé)劃分不清，定位不明確，公共服務(wù)相關(guān)的權(quán)力義務(wù)不對(duì)稱(chēng)。自1994年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行分設(shè)國(guó)地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分稅種征管的財(cái)稅管理體制，試圖建立起中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。但事權(quán)界定、責(zé)任劃分依然有限，市場(chǎng)與政府的作用邊界不明晰，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)也僅僅是對(duì)各級(jí)政府的權(quán)限作出一些原則性規(guī)定。二是中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付難以提高地方政府的財(cái)力?，F(xiàn)今中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求地方政府安排專(zhuān)項(xiàng)資金按比例進(jìn)行配套，在一定程度上加大了地方政府的支出壓力。這主要是因?yàn)橹醒胝膶?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了資金用途，不能成為地方政府的自由支配資金;另一方面，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方政府必須提高配套資金，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，特別是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)影響尤為明顯。三是省級(jí)政府以下財(cái)稅體制完善程度不夠。表現(xiàn)在市縣政府的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，市場(chǎng)功能發(fā)揮受到影響;基層財(cái)政的收入保障程度不高，縣鄉(xiāng)財(cái)政總體支持水平較低，對(duì)于文教衛(wèi)及農(nóng)業(yè)等民生支出的力度亟待提高。

(二)與我國(guó)分稅收制建設(shè)滯后有關(guān)

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，地方稅稅收體系建設(shè)難以順利推動(dòng)。分稅制改革的目標(biāo)是建立中央和地方稅收體系，增加地方稅稅種，提高地方政府稅收收入。但是，這么多年過(guò)去了，我國(guó)的地方稅稅收體系建設(shè)還是困難重重，地方政府的稅收收入主要還是以共享稅為主，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種局面不利于分稅制基本架構(gòu)的穩(wěn)定。政府層級(jí)越低，穩(wěn)定增長(zhǎng)的主體稅種越是欠缺。2010年財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，營(yíng)業(yè)稅收入約占地方稅收入的35%，約占地方政府本級(jí)預(yù)算的28%。但營(yíng)業(yè)稅容易導(dǎo)致重復(fù)征稅，2012年8月起我國(guó)對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在10省、市推廣營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的試點(diǎn)，這樣，培育地方政府穩(wěn)定稅收來(lái)源，構(gòu)建與地方政府可持續(xù)發(fā)展的地方稅稅收體系就顯得非常緊迫。

(三)與土地有關(guān)的稅制設(shè)計(jì)滯后有關(guān)

與土地有關(guān)的稅收制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重滯后，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)持有、保有環(huán)節(jié)的稅種設(shè)計(jì)缺位。土地保有環(huán)節(jié)的稅收制度設(shè)計(jì)同我國(guó)工業(yè)化、城市化的迅猛發(fā)展現(xiàn)狀極不協(xié)調(diào)。最早的耕地占用稅于1985年設(shè)立，而后陸續(xù)開(kāi)征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、最晚開(kāi)征的契稅，于1997年設(shè)立，距今已有15年的時(shí)間。而我國(guó)國(guó)有土地市場(chǎng)恰恰是近10年來(lái)發(fā)展最快，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及頒發(fā)的實(shí)施條列確定了土地有償使用及用途管制制度，利用市場(chǎng)手段配置土地資源的范圍逐漸擴(kuò)大，國(guó)有土地的相關(guān)制度得到不斷改進(jìn)和完善，但與此相關(guān)的稅收制度設(shè)計(jì)卻沒(méi)有得到推進(jìn)和調(diào)整。雖然上海等于2011年實(shí)行了房產(chǎn)稅的試點(diǎn)改革，試行對(duì)保有的不動(dòng)產(chǎn)征稅，但這一改革要大面積推廣尚需時(shí)日。與此同時(shí)，與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收制度設(shè)計(jì)還處于空白狀態(tài)。

四、破解“土地財(cái)政”的路徑

(一)建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收體系

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，國(guó)有建設(shè)用地隨著時(shí)間的推移供應(yīng)量會(huì)逐漸減少，在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地是一個(gè)必然趨勢(shì)。目前，與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)方面的稅收制度設(shè)計(jì)尚處于空白狀態(tài)，只有少量的費(fèi)用存在。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》精神和宗旨，在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的制度和規(guī)則的情形下，結(jié)合各地實(shí)際情況，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，設(shè)置符合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式和扭轉(zhuǎn)土地財(cái)政的要求，建立健全農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)稅收體系，充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的示范、引導(dǎo)作用，[6]通過(guò)規(guī)范的形式為地方政府籌集一部分稅收收入。可以參考借鑒國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收設(shè)計(jì)制度，開(kāi)征土地增值稅等，但不應(yīng)該生搬硬套，要從有利于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入的導(dǎo)向努力。

(二)實(shí)行房產(chǎn)稅改革，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅制設(shè)計(jì)

實(shí)行房產(chǎn)稅改革，推動(dòng)房產(chǎn)稅成為地方政府的重要稅種，使其成為地方政府的重要收入來(lái)源，既是國(guó)際通行的成功做法，也是改變目前土地財(cái)政態(tài)勢(shì)，優(yōu)化土地收入結(jié)構(gòu)的有力措施，抑制房屋的投機(jī)性需求。房產(chǎn)稅改革的方向是擴(kuò)大征稅范圍，由經(jīng)營(yíng)性房屋擴(kuò)充到非經(jīng)營(yíng)性房屋，并隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展定期對(duì)稅基進(jìn)行調(diào)整。從國(guó)外房地產(chǎn)稅的征收效果來(lái)看，對(duì)土地及附屬物等不動(dòng)產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅可以成為基層地方政府的穩(wěn)定收入來(lái)源，并可以推動(dòng)基層地方政府領(lǐng)導(dǎo)注意優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境，提升當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)能力和水平。就我國(guó)目前情勢(shì)而言，實(shí)行房產(chǎn)稅改革，有利于改變土地財(cái)政現(xiàn)狀，為基層地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源，完善地方稅收征管體系;有利于完善地方政府的土地收入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化土地及其附屬物等不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，可以彌補(bǔ)基層地方政府因土地使用權(quán)出讓金減少而導(dǎo)致的財(cái)政困境，提供源源不斷的財(cái)政收入，培育基層地方政府的大局觀念和長(zhǎng)遠(yuǎn)視角，減少房地產(chǎn)的投機(jī)行為。

(三)推動(dòng)財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收支平衡

一是推動(dòng)財(cái)政體制改革，完善中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收支平衡。在完善中央一般轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，進(jìn)一步完善中央政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方財(cái)政配套辦法，考慮基層地方政府的財(cái)政承受能力和支付能力，凡屬于中央政府事權(quán)的不再要求地方政府配套;對(duì)于中西部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)再作專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求。二是積極推動(dòng)政府的扁平化管理，推動(dòng)“省直管縣”的改革力度，提高分稅制財(cái)稅管理體制改革的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定性。以“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管綜合配套改革”為標(biāo)志的財(cái)政扁平化改革已經(jīng)在我國(guó)大范圍的推廣，有效改變我國(guó)地方政府層級(jí)過(guò)多，避免分稅制難以貫徹落實(shí)的可行措施。有利于從根本上解決基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困境，增強(qiáng)基層地方政府的基本公共服務(wù)水平。

[1]尹超．制度分割下地方政府“土地財(cái)政”之轉(zhuǎn)型路徑探析[J]．中南大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(4):118－123．

[2]黃建偉．農(nóng)地征收存在的問(wèn)題及政策建議[J]．理論探索，2011，(1):84－87．

[3]劉衛(wèi)柏．工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式運(yùn)行現(xiàn)狀及其對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J]．邵陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(6):43－46．

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[6]王霞．土地財(cái)政的成因及其路徑依賴(lài)的破解[J]．系統(tǒng)工程，2011，(5):124－126 ．