我國(guó)宗教立法的現(xiàn)狀與展望

劉詩(shī)吟

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

我國(guó)是一個(gè)多宗教國(guó)家，宗教事務(wù)在我國(guó)具有長(zhǎng)期性、群眾性和復(fù)雜性的特點(diǎn)[1]，因而宗教問(wèn)題在我國(guó)的法治歷程中始終處于一個(gè)特殊而敏感的地位。早在建國(guó)之初，宗教立法問(wèn)題就受到了黨和國(guó)家的重視，而在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐探索與努力之后，我國(guó)已經(jīng)在形式上初步建立起了符合自身國(guó)情的宗教法律框架。但是縱觀(guān)我國(guó)的宗教立法發(fā)展，依然存在一些問(wèn)題。

一、我國(guó)宗教立法的現(xiàn)狀

建國(guó)后長(zhǎng)期的立法實(shí)踐與理論發(fā)展，使我國(guó)的宗教立法工作逐漸形成了一定的體系。以國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》和《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》為中心，各省、自治區(qū)、直轄市頒布的地方性宗教法規(guī)和政府規(guī)章為輔助，再配以我國(guó)其他法律中涉及宗教部分的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的宗教立法從體系上看已經(jīng)具備了較為完整的形式。而在理論方面，由于宗教活動(dòng)與宗教組織自身的發(fā)展，宗教事務(wù)逐漸受到國(guó)家的重視，關(guān)于宗教立法的研究也越來(lái)越受到學(xué)界的關(guān)注，一些理論問(wèn)題的解決對(duì)立法實(shí)踐起到了重要的指導(dǎo)作用。

（一）立法成就

經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的努力，我國(guó)宗教立法取得了卓然的成就，這主要體現(xiàn)在我國(guó)宗教立法的初步建立上。根據(jù)制定主體的不同與效力的強(qiáng)弱，我國(guó)的法律有中央立法（法律、行政法規(guī)）與地方立法之分。而宗教人口基數(shù)大，分布范圍廣的特點(diǎn)使我國(guó)的宗教立法在以上幾種法律形式中均得到了體現(xiàn)，這些法律法規(guī)的存在構(gòu)成了我國(guó)宗教立法全方位、多層次的立體格局。

首先，從憲法層面來(lái)看，憲法主要從原則上規(guī)定了公民宗教信仰自由的權(quán)利。其中，《憲法》第36條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民有宗教信仰自由。任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國(guó)家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)。任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)。宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配。而第34條則規(guī)定了公民不論是否具有宗教信仰，在選舉權(quán)與被選舉權(quán)上都享有平等的權(quán)利。

在其他法律領(lǐng)域，宗教問(wèn)題同樣受到了不同程度的關(guān)注。例如，《民法通則》第77條規(guī)定：社會(huì)團(tuán)體包括宗教團(tuán)體的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)。這顯然是對(duì)宗教團(tuán)體民事資格與權(quán)利的確定與保護(hù)。《義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。《兵役法》第3條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民不分民族、種族、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰和教育程度，都有義務(wù)依照本法的規(guī)定服兵役。這些具體的規(guī)定都是憲法所確立的宗教信仰自由在社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的體現(xiàn)。

其次，在行政法規(guī)方面，國(guó)務(wù)院于1994年頒布了《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》和《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》這兩個(gè)行政法規(guī)。隨后在2004年，國(guó)務(wù)院又頒布了《宗教事務(wù)條例》?！蹲诮淌聞?wù)條例》是我國(guó)第一部宗教事務(wù)方面的綜合性行政法規(guī)。隨著它的頒布實(shí)施，我國(guó)公民宗教領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利與義務(wù)以法的形式得到了確立。

最后，地方性的宗教立法工作也與中央密切配合同期展開(kāi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《宗教事務(wù)條例》頒布時(shí)全國(guó)已有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)頒布了總計(jì)55件宗教事務(wù)方面的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。[2]這些地方立法在遵循國(guó)家立法的前提下，結(jié)合了地方宗教實(shí)際，便于管理本地區(qū)的宗教事務(wù)與保障公民宗教方面的相關(guān)權(quán)利，在整體上構(gòu)成了我國(guó)宗教立法體系的一個(gè)重要部分。

近幾十年來(lái)，在國(guó)家的重視以及中央與地方有意識(shí)的協(xié)調(diào)之下，我國(guó)形成了現(xiàn)在的宗教立法體系。雖然我國(guó)宗教立法目前仍然缺乏宗教基本法或者說(shuō)專(zhuān)門(mén)法，但由于各層次法律之間以及中央與地方立法之間的相互配合，使得我國(guó)的宗教立法體系已經(jīng)從形式上得到了完善。

（二）理論成果

立法成就的取得離不開(kāi)理論研究的功勞。宗教立法研究在法學(xué)領(lǐng)域并不熱門(mén)，這也導(dǎo)致了某些爭(zhēng)議與問(wèn)題的解決仍然缺乏一個(gè)權(quán)威的結(jié)論，但是隨著立法實(shí)踐中對(duì)某些原則的確立與體現(xiàn)，一些重要的基本理論問(wèn)題還是獲得了共識(shí)。這主要體現(xiàn)在宗教立法的宗旨與基本原則上。

普遍認(rèn)為，宗教立法的宗旨首先應(yīng)當(dāng)包括保護(hù)公民的信仰自由。憲法作為國(guó)家的根本大法，已經(jīng)將這一原則加以明確，理應(yīng)對(duì)其他法律具有指導(dǎo)作用。雖然目前仍有人認(rèn)為將保護(hù)公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨存在爭(zhēng)議，而應(yīng)將其作為宗教立法的基本原則，但實(shí)際上，將保護(hù)公民的信仰自由列為宗旨，并不排斥宗教立法具有其他的宗旨；同樣，將保護(hù)公民的信仰自由列為宗旨也不妨礙它作為宗教立法的基本原則。所以，將保護(hù)公民的信仰自由作為宗教立法的宗旨是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

而在宗教立法的基本原則方面，從我國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)基本原則：

1.宗教信仰自由原則。其既然作為宗教立法的宗旨，則理應(yīng)貫穿于宗教立法的始末，對(duì)宗教立法作出原則性的要求。并且，宗教信仰自由在國(guó)際社會(huì)獲得了廣泛認(rèn)同，已成為宗教領(lǐng)域最被接受的理念，并寫(xiě)入《世界人權(quán)宣言》。我國(guó)作為世界大國(guó)，簽署的條約與承諾應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法中得到體現(xiàn)。因此，宗教信仰自由應(yīng)當(dāng)是宗教立法的基本原則。

2.獨(dú)立自主自辦原則?！稇椃ā返?6條第4款明確指出：“宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配”。對(duì)于《憲法》的規(guī)定，其他任何有關(guān)宗教立法的活動(dòng)都必須予以承認(rèn)。并且，堅(jiān)持這一原則也是我國(guó)宗教歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)所決定的——我國(guó)的主要宗教除道教以外均為國(guó)外傳入，在歷史上長(zhǎng)期受帝國(guó)主義與封建主義控制，不適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的需要，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情予以適當(dāng)改造。在這一要求下，堅(jiān)持獨(dú)立自主自辦原則便顯得十分重要。

3.政教分離原則。這是由我國(guó)目前的宗教現(xiàn)實(shí)所決定的。既然是宗教立法的基本原則，那么必然要求其盡可能發(fā)揮法治作用。而目前我國(guó)在宗教事務(wù)管理過(guò)程中，發(fā)揮作用的仍是行政手段。所以從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在我國(guó)宗教立法仍不完善的情況下，我們?nèi)匀恍枰獜?qiáng)調(diào)政教分離的重要性。

當(dāng)然，除了以上三個(gè)原則之外，還有意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將諸如“權(quán)力與義務(wù)相結(jié)合”[3]、“執(zhí)行黨的基本政策”[4]等作為宗教立法的基本原則。但既然是宗教立法的基本原則，首先就要體現(xiàn)出它的宗教性，其次要體現(xiàn)它的基本性。如果不符合這兩項(xiàng)要求，則不應(yīng)該作為宗教立法基本原則。

（三）立法不足

無(wú)論從理論上還是實(shí)踐上，我國(guó)的宗教立法工作都付出了大量努力，并取得了巨大的成就。但是由于缺乏國(guó)外法律借鑒以及宗教立法工作起步較晚等原因，我國(guó)宗教立法仍然存在著諸多不足。

首先，缺乏全國(guó)性的宗教基本法。我國(guó)目前仍只有《宗教事務(wù)條例》這一部綜合性的行政法規(guī)是專(zhuān)門(mén)針對(duì)解決宗教事務(wù)的，這根本無(wú)法體現(xiàn)宗教事務(wù)在我國(guó)的重要性，也不符合我國(guó)五大宗教與眾多信教群眾的現(xiàn)實(shí)要求。此外，缺乏基本法也就難以保證其他相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)我國(guó)信教人口日趨增長(zhǎng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

其次，宗教立法的指導(dǎo)思想不明。宗教立法到底是一部國(guó)家對(duì)宗教事務(wù)的管理法還是一部對(duì)公民宗教權(quán)利的保障法，從現(xiàn)行的宗教立法體系來(lái)看，這一點(diǎn)并不明確，使得宗教立法工作難以在整體上保持統(tǒng)一。同時(shí)，在現(xiàn)行的宗教立法體系中，行政法規(guī)起到了巨大作用，行政手段取代法律手段成為處理宗教事務(wù)的主要手段，[5]這些都是指導(dǎo)思想不明確所帶來(lái)的后果。

再次，多數(shù)宗教立法可操作性不強(qiáng)。前面提到，在處理宗教事務(wù)的過(guò)程中，行政法規(guī)與行政手段起到了主要作用，這也說(shuō)明了國(guó)家立法對(duì)于宗教權(quán)利的保護(hù)多以原則性規(guī)定為主，缺乏操作性，只發(fā)揮了形式上的作用。要實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)公民宗教權(quán)利的切實(shí)保障，就必須解決宗教立法上可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。

最后，地方立法水平較低。地方立法在實(shí)際生活中可操作性強(qiáng)，與中央立法相互配合，起到了較大的作用。但這并不能掩蓋其水平較低的缺陷。由于缺少宗教基本法的指導(dǎo)與參照，各地方宗教立法水平可謂參差不齊，且總體水平較低，只是在形式上有所要求，而忽視了其實(shí)際作用，從而導(dǎo)致了地方立法總體上趨同的現(xiàn)象[1]。比如，在內(nèi)容上，各地的宗教條例基本上都是分為總則、宗教團(tuán)體、宗教教職人員、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教活動(dòng)、宗教財(cái)產(chǎn)、涉外宗教事務(wù)、法律責(zé)任、附則等。這種形式主義最終的結(jié)果就是法律實(shí)際作用的低下。

二、我國(guó)宗教立法的前景與展望

（一）理論完善

盡管目前在宗教立法問(wèn)題上仍存在諸多爭(zhēng)議，但本文認(rèn)為，其中最重要、最急迫的事項(xiàng)主要有以下三項(xiàng)：

首先，要不要宗教基本法。認(rèn)為我國(guó)不需要宗教基本法的人認(rèn)為，從國(guó)外來(lái)看，美國(guó)沒(méi)有宗教基本法；從國(guó)內(nèi)來(lái)看，我國(guó)在目前沒(méi)有基本法的情況下，憲法與其他法律法規(guī)乃至地方性立法能夠有效地取代宗教基本法而發(fā)揮作用。事實(shí)上，這種觀(guān)點(diǎn)并不可取。第一，我國(guó)與美國(guó)有不同的法律傳統(tǒng)與法律制度，美國(guó)實(shí)行判例法，這是他們不必制定宗教基本法的基礎(chǔ)；而我國(guó)是成文法國(guó)家，這也是我國(guó)必須具有宗教法律的制度原因。第二，宗教基本法的地位與作用不可替代。行政法規(guī)與地方性立法代替宗教基本法來(lái)處理宗教事務(wù)，是用下位法來(lái)代行上位法的作用，以保障憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利，這是明顯不合理的。而目前之所以其他法律法規(guī)能夠代替宗教基本法而發(fā)揮作用，乃是由于目前我國(guó)宗教發(fā)展還不充分。隨著信教群眾的增加以及宗教事務(wù)的復(fù)雜化，其他法律法規(guī)終將難以應(yīng)付社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。所以，從遠(yuǎn)景來(lái)看，宗教基本法是不可替代的，只有在理論上解決這個(gè)問(wèn)題，立法上才會(huì)在這一方面有所作為。

其次，宗教信仰自由的內(nèi)容如何明確。上文已經(jīng)說(shuō)明，保護(hù)公民的宗教信仰自由是宗教立法的宗旨與基本原則。其地位并無(wú)爭(zhēng)議，但是相關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)行法律并沒(méi)有加以明確，理論界也存在著爭(zhēng)議。對(duì)于宗教信仰自由的理解，主要有兩個(gè)層面：第一個(gè)層面在于宗教信仰自由的深度，即宗教信仰自由是內(nèi)心的自由還是行為的自由。內(nèi)心自由是個(gè)人在信念與情感上對(duì)宗教予以選擇的自由，而行為自由則是指進(jìn)行宗教活動(dòng)的自由。第二個(gè)層面則在于宗教信仰的廣度，即在多大的范圍內(nèi)享有對(duì)宗教的選擇自由。這一層面的焦點(diǎn)在于宗教到底是泛指還是特指。比如，在一些地方性的立法規(guī)定中，將宗教限定為道教、佛教、基督教、天主教和伊斯蘭教這五種，而我國(guó)憲法和《宗教事務(wù)條例》卻并未對(duì)“宗教”一詞作此限定。[6]所以，宗教信仰自由可以在多大范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，也是我國(guó)未來(lái)在理論上需要作出解釋并由立法加以完善的地方。

最后，重要概念如何解釋。立法所解決的往往不是法律問(wèn)題，而是社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)的方方面面都需要法律與相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)相結(jié)合方能解決。以宗教立法為例，在宗教立法中必然涉及到諸多宗教概念，如何解釋這些概念，便成為了立法工作者所面臨的難題，而理論界無(wú)疑需要為立法實(shí)踐消除這些障礙。上文關(guān)于宗教范圍的不同理解即是一例，而這種由于概念解釋不明確或不權(quán)威所帶來(lái)的理解差異，在我國(guó)目前宗教立法過(guò)程中比比皆是。再舉一例，目前我國(guó)的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)宗教事務(wù)這一概念進(jìn)行明確，理論上也沒(méi)有權(quán)威的解釋?zhuān)琜7]所以對(duì)于宗教事務(wù)的具體內(nèi)容以及宗教事務(wù)與其他社會(huì)事務(wù)的界線(xiàn)，執(zhí)法部門(mén)與信教群眾難以達(dá)成共識(shí)，這就容易在處理宗教事務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)執(zhí)法者與相對(duì)人各說(shuō)各話(huà)的局面，甚至造成相互之間的矛盾。

從目前我國(guó)的宗教立法情況來(lái)看，對(duì)以上這三個(gè)問(wèn)題的理論完善既關(guān)乎我國(guó)今后宗教立法發(fā)展前景這樣的基本問(wèn)題，也涉及宗教立法如何細(xì)化并發(fā)揮作用這樣的具體問(wèn)題。總之，理論先行，立法實(shí)踐才能不斷完善；只有在理論上解決了這些重要的具有爭(zhēng)議的問(wèn)題，宗教立法才能在事實(shí)上不斷地發(fā)展與進(jìn)步。

（二）立法建議與完善

宗教立法工作雖然取得了重要進(jìn)展，積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但與現(xiàn)實(shí)要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x。我們需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善宗教立法體系，具體而言，可從以下幾個(gè)方面入手：

1.對(duì)宗教法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理和修訂，保持法制統(tǒng)一。立法目的的實(shí)現(xiàn)要求保持法制的統(tǒng)一，但是由于我國(guó)的宗教立法體系具有多層次的特點(diǎn)，各類(lèi)法律規(guī)范在不同時(shí)期又由不同立法主體制定，每個(gè)立法主體不可能完全顧及到它們同其他規(guī)范性文件的聯(lián)系。同時(shí)，隨著我國(guó)宗教法制建設(shè)的不斷推進(jìn)演變，有相當(dāng)數(shù)量的法律、法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)容上出現(xiàn)了不合時(shí)宜、相互抵觸、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在《宗教事務(wù)條例》頒布實(shí)施之后，很多作為下位法的地方宗教法規(guī)在形式和內(nèi)容上存在著與《宗教事務(wù)條例》不一致的地方，這時(shí)就需要各地方盡快對(duì)《宗教事務(wù)條例》頒布實(shí)施之前制定的宗教事務(wù)方面的法規(guī)進(jìn)行清理、修改和廢止。[2]

2.制定《宗教事務(wù)條例實(shí)施細(xì)則》，增強(qiáng)宗教立法的可操作性。雖然《宗教事務(wù)條例》的制定解決了“有法可依”的問(wèn)題，但其作為綜合性的宗教行政法規(guī)，只能從宏觀(guān)角度規(guī)定宗教的相關(guān)問(wèn)題，原則規(guī)定過(guò)多、細(xì)節(jié)規(guī)定過(guò)少。從我國(guó)相關(guān)法規(guī)的制定及實(shí)施來(lái)看，主體法基本都有自己的實(shí)施細(xì)則，因此，為了貫徹好《宗教事務(wù)條例》，使宗教執(zhí)法工作正確順利地進(jìn)行，使信教群眾與非信教群眾正確守法，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查論證、結(jié)合實(shí)際、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定《宗教事務(wù)條例實(shí)施細(xì)則》。

3.適時(shí)考慮研究制定我國(guó)涉及宗教信仰自由、宗教事務(wù)管理方面的基本法律?！蹲诮淌聞?wù)條例》的價(jià)值和功用是不言而喻的，但其地位和效力仍然只限于行政法規(guī)。復(fù)雜的宗教現(xiàn)實(shí)要求我國(guó)盡快制定宗教基本法，當(dāng)然，此項(xiàng)工作的開(kāi)展不可過(guò)急。由于我國(guó)宗教問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，管理宗教事務(wù)的工作要根據(jù)地方宗教實(shí)際情況循序展開(kāi)，且《宗教事務(wù)條例》實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，制定涉及宗教信仰自由和宗教事務(wù)管理方面的基本法律應(yīng)該在貫徹實(shí)施《宗教事務(wù)條例》，積累相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在各方面條件趨于成熟的情況下再予以考慮與實(shí)行。

4.進(jìn)一步制定涉及宗教財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理、宗教教職人員社會(huì)保障等內(nèi)容的新的法律、法規(guī)、規(guī)章。首先，要規(guī)范宗教財(cái)產(chǎn)管理，保障宗教界的合法權(quán)益，重點(diǎn)研究宗教教職人員的社會(huì)保障、宗教財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理、宗教公益慈善事業(yè)等問(wèn)題，盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，保障宗教教職人員的基本生活，積極推動(dòng)宗教界服務(wù)于社會(huì)。其次，針對(duì)目前分裂和恐怖活動(dòng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)制定《關(guān)于宗教教職人員的規(guī)定》、《宗教組織管理?xiàng)l例》、《涉外宗教活動(dòng)管理辦法》等單行法律法規(guī)，進(jìn)一步用法律規(guī)范宗教行為，保護(hù)合法宗教、抵制非法宗教活動(dòng)。最后，進(jìn)一步做好全國(guó)性宗教團(tuán)體的建章立制工作，宗教團(tuán)體應(yīng)繼續(xù)以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以章程為核心，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，建立健全自律機(jī)制，不斷提高自身素質(zhì)，推動(dòng)宗教事務(wù)管理向制度化方向邁進(jìn)。

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