我國公車改革問題及其對策研究

鄭鵬程，李 慧

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶401120）

一、公車改革的必要性

公車，即公務(wù)用車，是指由政府財政為各級黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員執(zhí)行公務(wù)需要所配備的車輛。我國現(xiàn)行的公務(wù)用車管理制度，實(shí)際上是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、交通事業(yè)不發(fā)達(dá)的情形下形成的。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，原有的公車制度已經(jīng)與我國目前的實(shí)際情況不相適應(yīng)，存在著各種弊端，公務(wù)用車問題引起了社會的普遍關(guān)注，公車改革勢在必行。

（一）巨大的公車開支使國家財政不堪重負(fù)

據(jù)國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前，黨政機(jī)關(guān)及行政事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬輛，每年公務(wù)用車消費(fèi)支出1500—2000億元。[1]巨大的公務(wù)用車開支給國家財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

（二）公車使用效率低下，導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)

我國的公務(wù)用車大部分都是按照行政官員的職別來進(jìn)行配置的，實(shí)際上，大量的公務(wù)用車已然成為某些部門領(lǐng)導(dǎo)的專車。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)不需要使用公車時，公車處于閑置的狀態(tài)，公車司機(jī)當(dāng)然也處于閑置狀態(tài)。然而，由于專車專用的限制，其他人都不能使用該車，最后的結(jié)果就是資源的嚴(yán)重浪費(fèi)以及行政效率的低下。

（三）公車腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重影響政府形象

部分黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位行政領(lǐng)導(dǎo)人員利用手中的權(quán)力，在公車的購買、維修、保養(yǎng)以及為公車購買保險的過程中不同程度地收取各種名目的回扣，將國家財政資金據(jù)為己有。還有某些領(lǐng)導(dǎo)干部公然利用公車辦私事，期間產(chǎn)生的燃油費(fèi)、過路費(fèi)等費(fèi)用卻由財政報銷，公車私用現(xiàn)象的普遍發(fā)生引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿，使黨和政府在人民群眾中的良好形象受到了嚴(yán)重的影響。

二、目前我國公車改革過程中存在的問題

（一）缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范

我國實(shí)行依法治國的前提就是要保證有法可依，公車改革也要依法進(jìn)行，因而需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。雖然各地都制定了相關(guān)的行政規(guī)章，但是缺乏一套全國性的行政法規(guī)，從而使得公車改革缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。此外，地方政府規(guī)章的效力級別較低，其規(guī)定也較為籠統(tǒng)，沒有明確的處罰措施和保障條款，在現(xiàn)實(shí)中可操作性不強(qiáng)。

（二）公車補(bǔ)貼的發(fā)放不合理

在某些地區(qū)實(shí)施的公車貨幣化改革中，公車補(bǔ)貼往往是根據(jù)公務(wù)員級別的高低來發(fā)放的，級別越高補(bǔ)貼越高，級別越低補(bǔ)貼也就越低。然而在實(shí)踐中，級別高的公務(wù)員往往很少出差，基本都是在辦公室里處理工作，用不了那么高的公車補(bǔ)貼。真正經(jīng)常出差的公務(wù)員往往級別較低，實(shí)際需要更多補(bǔ)貼的他們，面對與自己級別掛鉤的很低的車補(bǔ)，難免感到不公平。[2]現(xiàn)實(shí)中的尷尬會影響公務(wù)員的情緒，打擊他們的工作熱情，進(jìn)而影響工作效率以及各行政部門之間的團(tuán)結(jié)。

（三）公車管理機(jī)制不健全

由于缺乏科學(xué)的公車調(diào)度和使用規(guī)范，我國對于公務(wù)用車的日常管理非?；靵y，對公車的使用目的、使用時間、油耗、維修費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)以及保險費(fèi)用等都沒有完善的登記制度，從而導(dǎo)致公車違規(guī)使用的責(zé)任無從追究。在缺乏監(jiān)管的情況下，公務(wù)員將公車用于婚喪嫁娶、探親度假的非公務(wù)活動等事件屢屢曝光，公務(wù)用車管理制度的不完善是導(dǎo)致這一問題的直接原因。

（四）公車改革缺乏群眾監(jiān)督

自覺接受人民群眾的監(jiān)督是公車改革的應(yīng)有之義，人民群眾的監(jiān)督能有效地對公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束。但是，由于行政機(jī)關(guān)的信息不公開，行政機(jī)關(guān)與人民群眾實(shí)際地位上的不對等，使得群眾很難參與到公車改革的進(jìn)程中來。行政機(jī)關(guān)關(guān)于公務(wù)用車的財政預(yù)算及其詳細(xì)的使用情況不公開、不透明，群眾也無法通過正常渠道獲得相應(yīng)的信息。當(dāng)公權(quán)力無法受到群眾的有效監(jiān)督時，公車改革就會變得蒼白無力。

三、我國現(xiàn)行公車改革的代表性方案

(一)取消公務(wù)用車制度

主張將公務(wù)用車取消是最為極端的一種改革方案。這種改革方案的可操作性不強(qiáng)，它只是主張取消公車，但沒有找到為行政機(jī)關(guān)及其工作人員提供公務(wù)交通服務(wù)的新形式。這必然會給行政機(jī)關(guān)的工作帶來極大不便，有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行政效率低下甚至是整個行政系統(tǒng)的癱瘓。

（二）公車貨幣化

這種改革方案主張向公務(wù)員發(fā)放交通補(bǔ)貼，根據(jù)公務(wù)員的級別，將交通補(bǔ)貼劃分為不同的檔次，每月以現(xiàn)金形式直接發(fā)放給各級公務(wù)員，用于執(zhí)行公務(wù)所需的交通消費(fèi)；或者將交通補(bǔ)貼打入公務(wù)員的公交卡中，鼓勵其乘坐公共交通。[3]同時，這種改革方案認(rèn)為，為了滿足賓客接待等特殊活動的需要，應(yīng)建立相應(yīng)的交通專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專款專用。

（三）公車集中管理

這種改革方案主張成立專門的車輛管理機(jī)構(gòu)，對所有公務(wù)用車進(jìn)行集中管理，對公務(wù)員使用公車的目的、時間以及具體的消費(fèi)情況進(jìn)行嚴(yán)格審查并記錄在案，對公務(wù)員違規(guī)使用公務(wù)用車的情況及時反饋給有關(guān)部門，由相關(guān)部門對公務(wù)員的違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查并給予相應(yīng)的處分。

四、對我國公車改革的建議

（一）完善有關(guān)公車改革的法律法規(guī)

公車改革過程中出現(xiàn)的種種問題，究其原因，就是缺乏配套的法律規(guī)范。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該抓緊時間進(jìn)行公車改革方面的立法調(diào)研，深入基層，聽取廣大人民群眾的立法建議。在充分了解我國公車改革現(xiàn)狀和各地具體情況的基礎(chǔ)上，吸取有關(guān)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，以憲法精神為指導(dǎo)，以減少公車開支、提高行政效率、促進(jìn)行政廉潔為宗旨，制定出一套具有中國特色的專門針對公車改革的法律規(guī)范。同時，要建立相應(yīng)的法律實(shí)施保障制度，要求各級行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，對違反法律法規(guī)的行為進(jìn)行懲處，樹立憲法與法律的權(quán)威。

（二）使公車補(bǔ)貼的發(fā)放合理化

應(yīng)改變按照公務(wù)員的級別來發(fā)放不同檔次公車補(bǔ)貼的老辦法，而轉(zhuǎn)為根據(jù)公務(wù)員工作的類別、出差的時間以及公車使用的實(shí)際頻率對公務(wù)員發(fā)放相應(yīng)的公車補(bǔ)貼。對于那些工作條件艱苦，需要經(jīng)常出差的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)提高公車補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)。對公車補(bǔ)貼的使用范圍作出合理限制，只能用于與處理公務(wù)有關(guān)的公務(wù)交通費(fèi)用，不得用于私人事務(wù)。將公車補(bǔ)貼打入公務(wù)員的市民卡或公交卡，嚴(yán)禁直接發(fā)放現(xiàn)金或者取現(xiàn)。同時，應(yīng)當(dāng)注意公車補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與地方低保標(biāo)準(zhǔn)之間差距的合理性，公車補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要通過聽證會的形式聽取群眾的意見，避免公車補(bǔ)貼費(fèi)用過高，防止公車補(bǔ)貼成為公務(wù)員的“特殊津貼”。[4]

（三）完善公車的管理機(jī)制

加強(qiáng)公務(wù)用車的管理工作是公車改革的重中之重，直接關(guān)系到公車改革的成敗。首先，各級行政監(jiān)督部門要對行政機(jī)關(guān)公務(wù)用車的使用情況進(jìn)行不定期的檢查，重點(diǎn)審查公車私用、超編超標(biāo)配車、違規(guī)換車、借車以及豪華裝飾等行為，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用現(xiàn)象，要立即予以曝光，進(jìn)行通報批評，絕不姑息縱容。其次，對公車的使用目的、使用時間、油耗、維修費(fèi)、保養(yǎng)費(fèi)以及保險費(fèi)用等等都必須進(jìn)行完善的登記備案，對公車違規(guī)使用的責(zé)任一追到底。最后，利用先進(jìn)的GPS公車定位監(jiān)控系統(tǒng)，對公車的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行全程內(nèi)部監(jiān)控和記錄，監(jiān)控信息只對內(nèi)部使用，不向社會公開，以免有泄露隱私之嫌。[5]

（四）建立健全公車改革的群眾監(jiān)督機(jī)制

國家一切權(quán)力屬于人民，人民群眾有權(quán)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督。首先，政府機(jī)關(guān)對公車的采購、預(yù)算、使用以及管理等信息應(yīng)當(dāng)通過正常渠道向全社會公開，在作出決策時，應(yīng)當(dāng)通過聽證會等形式，鼓勵人民群眾積極參與，聽取群眾意見，自覺接受群眾監(jiān)督。其次，使公務(wù)用車的外部特征顯著化。例如，對公務(wù)用車使用特殊的統(tǒng)一牌照，在車身粉刷特殊的顏色或張貼特殊的標(biāo)識，便于人民群眾的識別與監(jiān)督。[6]最后，設(shè)立專門的舉報電話、網(wǎng)站或信箱，給群眾一個暢通的檢舉平臺，對于公車違規(guī)使用的舉報，相關(guān)部門要高度重視，一經(jīng)核實(shí)，立即嚴(yán)懲，絕不姑息。

[1]俞路.深化我國公務(wù)員制度改革的四點(diǎn)思考[J].中國行政管理,2 004(l).

[2][美]康芒斯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館,1991:99-63.

[3][美]道格拉斯·諾思.制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海:三聯(lián)書店出版社,1994:93-84.

[4]中國行政法學(xué)會行政成本課題組.推進(jìn)公務(wù)用車制度改革：模式與建議[J].中國行政管理,2010(5).

[5]TaeYoonKim.TheInnovationonGovernment Vehicle System[J].European Central Working Paper Series,2002(5).

[6]張梅紅.試論中國公務(wù)用車制度改革[J].社科縱橫(新理論版),2 007(6).