邊疆治理的模式類(lèi)型及其效應(yīng)研究——以政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者關(guān)系為視角的分析

張 健

邊疆治理是地方治理的特殊類(lèi)型，是邊疆特殊區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的綜合發(fā)展，是邊疆狀態(tài)的整體提升。其中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)作為資源配置的主體發(fā)揮著核心作用，三者的地位與關(guān)系直接決定著某一階段或某一國(guó)家邊疆治理的性質(zhì)與面貌。所以，我們對(duì)邊疆治理的研究也以此為參照，將邊疆治理的模式劃分為市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、政府計(jì)劃主導(dǎo)、政府市場(chǎng)混合和地方多元治理4種類(lèi)型。

一、市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)模式

市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)模式是資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期，資本主義各國(guó)對(duì)邊疆地區(qū)的治理模式。從資本主義經(jīng)濟(jì)制度確立，直至20世紀(jì)30年代世界范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，這一治理模式在資本主義國(guó)家一直處于主導(dǎo)地位。市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)模式在一定程度上是古典自由主義理論在邊疆治理問(wèn)題的特殊運(yùn)用。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，首先肯定市場(chǎng)的絕對(duì)主導(dǎo)地位。市場(chǎng)的自由交換和競(jìng)爭(zhēng)的屬性與人的理性有機(jī)結(jié)合，使人在追求利益最大化的過(guò)程中，也促成了社會(huì)總體利益的提升。在政府功能層面，主張有限政府。美國(guó)、加拿大等國(guó)的早期邊疆治理是這種模式的典型代表。應(yīng)該說(shuō)，這種模式總體上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)邊疆發(fā)展的需要，治理效果比較明顯。這一模式成功的核心，就在于尊重經(jīng)濟(jì)行為主體追求自身利益這一“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)。經(jīng)濟(jì)行為主體追求自身利益的內(nèi)在傾向，是任何制度和體制下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不竭動(dòng)力和源泉。制度安排應(yīng)是盡力張揚(yáng)而不是否認(rèn)以至于打壓這一內(nèi)在傾向。早期的邊疆是一種近乎原始的狀態(tài)，生存條件極為惡劣，也正因此，個(gè)人激情的極大釋放就成為治理效果的一種可靠保證。如美國(guó)西部開(kāi)發(fā)初期的土地政策就充分激發(fā)了民眾的熱情，“這種哲學(xué)給予人民極大的自由去追求和實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)抱負(fù)，推動(dòng)了一個(gè)世紀(jì)以來(lái)物質(zhì)財(cái)富的迅速增長(zhǎng)”。①［美］保羅·薩繆爾森:《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭 琛譯，北京:人民郵電出版社，2004年，第262頁(yè)。

市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)是建立在多種理想狀態(tài)的前提下，而在現(xiàn)實(shí)中卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)，如外部性的存在，信息的不對(duì)稱(chēng)等等。在這種情況下，個(gè)體的理性往往導(dǎo)致集體的非理性，如美國(guó)、加拿大等國(guó)在邊疆治理過(guò)程中都出現(xiàn)了生態(tài)破壞、產(chǎn)業(yè)布局不合理和民族問(wèn)題處理極端等問(wèn)題，這都與市場(chǎng)的完全自由和放任有著直接聯(lián)系。

二、政府計(jì)劃主導(dǎo)模式

政府計(jì)劃主導(dǎo)作為邊疆治理的一種模式，主要包括兩種類(lèi)型:自然經(jīng)濟(jì)下的專(zhuān)制國(guó)家和傳統(tǒng)社會(huì)主義的計(jì)劃體制。邊疆作為國(guó)家的特殊區(qū)域，從其產(chǎn)生的那一刻起，就存在著如何治理的問(wèn)題。而在漫長(zhǎng)的專(zhuān)制社會(huì)中，任何國(guó)家行為都是少數(shù)統(tǒng)治階層意志的體現(xiàn)。所以，邊疆治理自然也不例外，其措施的制定與實(shí)施都由政府直接控制，政府主導(dǎo)也就成為邊疆治理的惟一選擇。這一歷史階段中，政府主導(dǎo)地位的獲得，可以說(shuō)是一種自然或自發(fā)的狀態(tài)。

在東歐劇變之前，整個(gè)社會(huì)主義國(guó)家都是遵循著政府計(jì)劃主導(dǎo)的模式，對(duì)邊疆地區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)與治理。應(yīng)該說(shuō)，這既是對(duì)純粹市場(chǎng)機(jī)制深刻反思后的結(jié)果，也是在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境壓力下所做出的略顯無(wú)奈的選擇，但從治理的效果看，這種模式的優(yōu)勢(shì)還是相當(dāng)明顯。邊疆落后和復(fù)雜的局面，必然要求中央政府有能力對(duì)其開(kāi)發(fā)的總體目標(biāo)、規(guī)劃和開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施強(qiáng)有力的干預(yù)和調(diào)控。能夠把稀缺資源，包括受過(guò)科學(xué)技術(shù)教育的專(zhuān)業(yè)人員，集中于邊疆治理的某些領(lǐng)域，而且在處理和協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益關(guān)系等方面，政府計(jì)劃主導(dǎo)的方式比單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)更具優(yōu)勢(shì)，能夠減少自由市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)模式下的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)及其危害和損失，從而實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的平衡發(fā)展。并且相對(duì)于其他模式，政府計(jì)劃主導(dǎo)模式有更大的可能迅速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，加速?lài)?guó)家政治的一體化進(jìn)程。前蘇聯(lián)對(duì)中亞地區(qū)和西伯利亞地區(qū)的開(kāi)發(fā)，新中國(guó)成立初期對(duì)中西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，都是這一模式的具體實(shí)踐。

但這種模式的缺陷也是明顯的，它的最大“硬傷”就是，在否定市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，將計(jì)劃?rùn)C(jī)制推向了極端。從對(duì)西伯利亞和中亞地區(qū)的治理實(shí)踐和最終績(jī)效來(lái)看，雖然都在一定程度上促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)了國(guó)家的統(tǒng)一。但是這種治理是面向計(jì)劃而不是面向市場(chǎng)，由此邊疆區(qū)域的產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)并不是以具體社會(huì)需求為依據(jù)，往往導(dǎo)致邊疆地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，而且在國(guó)內(nèi)與國(guó)際領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)能力較弱。同時(shí)，這種整齊劃一也使邊疆地區(qū)的政治發(fā)展喪失活力，在蘇聯(lián)模式的集權(quán)體制下，中亞五國(guó)的自治權(quán)基本處于虛化狀態(tài)，在這種集權(quán)體制下，民主與法制都十分匱乏。

三、政府市場(chǎng)混合模式

市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)和政府計(jì)劃主導(dǎo)在邊疆治理中都暴露了其自身所固有的弊端，為了克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，資本主義國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家都進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的探索，分別修正了原有的理論，確立了政府與市場(chǎng)相結(jié)合的混合模式。

20世紀(jì)30年代席卷資本主義世界的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，深刻暴露了市場(chǎng)自身內(nèi)在的無(wú)法克服的缺陷和市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)的局限性，凱恩斯主義開(kāi)始取代傳統(tǒng)的以自由放任為特征的自由市場(chǎng)理論，成為政府與市場(chǎng)關(guān)系中的主導(dǎo)思想。社會(huì)主義國(guó)家也在探索本國(guó)發(fā)展道路的過(guò)程中，看到了政府直接和全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的弊端。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，部分社會(huì)主義國(guó)家開(kāi)始調(diào)整經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制，雖然沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃體制，但在一定程度上弱化了政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的職能。

20世紀(jì)中期以后，美國(guó)的西部邊疆治理，蘇聯(lián)后期和俄羅斯的西伯利亞治理，包括日本、巴西、意大利等國(guó)都采取這種混合模式。這一模式綜合了市場(chǎng)與政府在資源配置上的優(yōu)勢(shì)，盡可能地彌補(bǔ)各自的局限與不足。既強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，又警惕個(gè)人和企業(yè) (特別是私人壟斷企業(yè))的壟斷本能，為了維持一種有序的競(jìng)爭(zhēng)，政府既要直接立法，又要致力于間接地為建立有序競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造重要的條件。同時(shí)，在邊疆開(kāi)發(fā)與建設(shè)的資金上，既有政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的直接投入，也有私人和企業(yè)的投資。這實(shí)際上成為世界上大多數(shù)國(guó)家治理邊疆地區(qū)的共同模式。但在不同的國(guó)家，這兩者結(jié)合的比例和程度是不同的。

但這種模式也并不完美。從理論上講，市場(chǎng)與政府的“失靈”并不能構(gòu)成兩者結(jié)合的充分條件，在發(fā)揮市場(chǎng)與政府各自?xún)?yōu)勢(shì)的同時(shí)，也可能更加放大原有的不足，甚至產(chǎn)生新的難題，如20世紀(jì)70年代的“滯脹”現(xiàn)象。因此在邊疆治理中，這種混合模式依然存在許多問(wèn)題，邊疆在多數(shù)情況下屬于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，邊疆治理是在一種區(qū)域不均衡的前提下展開(kāi)的，而要擺脫這種狀態(tài)就必須產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效率，而在政府與市場(chǎng)的混合模式中，往往容易導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制弱化，科技創(chuàng)新乏力和普遍的尋租存在，從而降低了效率。而如果政府干預(yù)過(guò)度則極易形成壟斷，容易導(dǎo)致邊疆地區(qū)創(chuàng)新乏力和競(jìng)爭(zhēng)不足，影響邊疆地區(qū)整體實(shí)力的提升。

由此可見(jiàn)，在邊疆治理的混合模式中，盡管人們十分謹(jǐn)慎地尋求著市場(chǎng)與政府的“黃金分割比例”，但結(jié)果往往是如同鐘擺一般，不停地在兩者中間做出調(diào)試，這也促使人們?cè)谒季S方式上尋求突破，努力在市場(chǎng)與政府之外發(fā)掘邊疆治理的第三種力量，構(gòu)建一種全新的邊疆治理模式。

四、地方多元治理模式

“治理理論”是20世紀(jì)末期在西方國(guó)家出現(xiàn)的一種全新的社會(huì)科學(xué)研究范式。市場(chǎng)與政府的失靈使人們更加關(guān)注如何改善社會(huì)的治理水平;全球化的發(fā)展使人們更加關(guān)心整個(gè)世界事務(wù)的處理?！爸卫怼钡膶?shí)質(zhì)在于:“它是國(guó)家與市民社會(huì)突破零和博弈，實(shí)現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作?！雹?gòu)?健:《淺析治理理論及其中國(guó)化的路徑選擇》，《市場(chǎng)論壇》2006年第3期。地方多元治理是治理理論在地方治理中的運(yùn)用和體現(xiàn)，“在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間的公民組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的過(guò)程，以達(dá)成以公民發(fā)展為中心的，面向公民需要服務(wù)的，積極回應(yīng)環(huán)境變化的，使地方富有發(fā)展活力的新型社會(huì)管理體系”。②孫柏瑛:《當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理的興起》，《中國(guó)行政管理》2003年第4期。

治理理論的產(chǎn)生對(duì)邊疆治理的實(shí)踐意義重大，治理理論與邊疆治理的結(jié)合是推動(dòng)邊疆地區(qū)發(fā)展的必然要求。邊疆作為國(guó)家的邊緣區(qū)域，從地方治理的角度看，邊疆治理要突破政府與市場(chǎng)的二元模式，必須重視社會(huì)自身的力量，促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的有機(jī)結(jié)合與良性運(yùn)轉(zhuǎn);從全球治理的角度看，邊疆的區(qū)域特點(diǎn)決定了它必將受到全球化的沖擊，但這也為邊疆治理拓展了思路，通過(guò)國(guó)際合作，克服“邊緣”對(duì)邊疆發(fā)展的阻礙?！爸卫怼崩碚撾m然誕生于20世紀(jì)90年代，但作為一種治理的實(shí)踐，卻已經(jīng)先于理論，并且也在邊疆治理上體現(xiàn)出來(lái)，如美國(guó)、加拿大在邊疆開(kāi)發(fā)中，就極為重視社會(huì)自身力量的參與，社會(huì)自組織的存在與發(fā)展是西部成功開(kāi)發(fā)的重要環(huán)節(jié);俄羅斯在西伯利亞的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，其重要措施就是加強(qiáng)國(guó)際合作，充分利用各種國(guó)際組織的力量。

但準(zhǔn)確地說(shuō)，治理理論作為邊疆治理的一種模式，仍處在探索與構(gòu)建的過(guò)程中。如何在社會(huì)發(fā)育程度較低的邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)“善治”;如何在國(guó)際合作中，警惕大國(guó)以“全球治理”為借口，損害國(guó)家利益。這些都是在將治理理論應(yīng)用于邊疆治理中需要慎重對(duì)待的問(wèn)題。