關(guān)于財政和稅收比重偏低問題的思考——以黑龍江省為例

張少杰，吳艷玲

(黑龍江大學(xué) a.教育科學(xué)研究院;b.經(jīng)濟與工商管理學(xué)院，哈爾濱150080)

一、財政和稅收“兩個比重”偏低現(xiàn)狀

財政收入占GDP的比重直接反映了政府的財力水平，是政府履行社會管理職能、調(diào)控經(jīng)濟運行的物質(zhì)保證;稅收收入占財政收入的比重則體現(xiàn)了政府財政收入的規(guī)范性和可控性。近年來，黑龍江省這“兩個比重”雖然有了一定程度的提高，但與全國相比仍然偏低，甚至出現(xiàn)了差距不斷擴大的趨勢。2011年，黑龍江省財政收入占GDP的比重為12.9%，低于全國平均水平9個百分點;稅收收入占財政收入的比重為45.8%，占一般預(yù)算收入比重的74.4%，低于全國平均水平3.8個百分點。

從橫向來看，目前，黑龍江省的“兩個比重”既低于發(fā)達地區(qū)水平，也低于全國一般水平。一是2011年黑龍江省財政收入為1 620.4億元，其中，一般預(yù)算收入為997.55億元，占GDP的比重為7.9%，低于全國平均水平的11.1%，也低于相鄰省份的遼寧、吉林和內(nèi)蒙古。二是2011年黑龍江省稅收收入為741.85億元，占一般預(yù)算收入的比重為74.4%，與相鄰省份的水平基本接近，但低于全國平均水平的78.2%，也大大低于經(jīng)濟相對發(fā)達的江蘇、廣東和浙江(上述三省分別達到了80.1%、82.5%和93.7%)。

從縱向來看，近幾年，黑龍江省財政、稅收的規(guī)模均不斷擴大，地方財政收入從2006年的497.8億元增長到2011年的1 620.4億元，年均增長速度達到了27.8%;稅收收入由2006年的302.0億元上升到2011年的741.9億元，年平均遞增14.9%。但財政、稅收這“兩個比重”卻沒有得到明顯的提高，如財政收入占GDP的比重由2006年的7.72%上升到2011年的12.9%，特別是一般預(yù)算收入占 GDP的比重由2006年的6.2%上升到2011年的7.9%，僅提高了1.7個百分點;而稅收收入占財政收入的比重卻由2006年的62.9%下降到2011年的45.8%，下降了17.1個百分點;稅收收入占一般預(yù)算收入比重也由2006年的78.1%下降到2011年的74.4%，下降3.7個百分點。

二、財政和稅收“兩個比重”偏低的成因

黑龍江省財政、稅收“兩個比重”偏低由來已久，原因是多方面的，既有表層的，又有深層的;既有現(xiàn)實原因，又有歷史原因。

1.從經(jīng)濟總量來看，近年來，黑龍江省經(jīng)濟一直在高速增長，2011年地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值達到12 582億元，成為“萬億元俱樂部”的一員

這樣的經(jīng)濟總量在全國只能排名第16位，經(jīng)濟總體規(guī)模還不大。而經(jīng)濟規(guī)模又限制了財政收入和稅收收入的增長，以營業(yè)稅為例，與其他省份相比，黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值中的營業(yè)盈余所占比例最高，在全省地區(qū)生產(chǎn)總值中占34.8%，生產(chǎn)稅凈額的比例也處于中等水平，而勞動者報酬所占的比例和固定資產(chǎn)折舊所占的比例則偏低。由此得出結(jié)論:雖然營業(yè)盈余占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例較高，但是，由于黑龍江省的經(jīng)濟總量規(guī)模小，難以形成比較充足的稅源，黑龍江省的財政收入和稅收收入?yún)s沒有明顯的增長。

2.從經(jīng)濟運行效率來看，企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基本細胞，是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的直接動力

“兩個比重”受企業(yè)經(jīng)濟效益的影響較大，特別是企業(yè)所得稅直接取決于企業(yè)的盈利狀況。從近幾年黑龍江省經(jīng)濟運行的實際情況看，企業(yè)效益尤其是國有企業(yè)效益低下、產(chǎn)銷不對路、產(chǎn)品積壓、負債嚴(yán)重、有產(chǎn)值無稅收、欠稅嚴(yán)重等現(xiàn)象在國有大中型企業(yè)普遍存在，致使財源萎縮，直接影響了“兩個比重”的提高。從工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟指標(biāo)來看，如資本積累率是反映投資者投入企業(yè)資本的保全性和增長性的指標(biāo)，黑龍江省僅為5.9%，分別低于遼寧、吉林14.4個和13.9個百分點，表明企業(yè)的資本積累較少，企業(yè)的抗風(fēng)險能力、持續(xù)發(fā)展能力較弱;總資產(chǎn)增長率是衡量企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的增長情況，體現(xiàn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中不斷擴大生產(chǎn)能力、更新技術(shù)、保持持續(xù)發(fā)展的后勁，黑龍江省為4.8%，分別低于遼寧、吉林13.7、9.3個百分點，并處于全國的末尾，低于全國平均水平13.9個百分點。除此之外，企業(yè)的其他經(jīng)濟指標(biāo)也極低，如主營業(yè)務(wù)稅金及附加、利潤總額、本年應(yīng)交增值稅都遠遠低于發(fā)達省份。

3.從財政體制來看，多年來黑龍江省一直存在著央企所得稅轉(zhuǎn)移性流失數(shù)量過大的問題

“十一五”期間，大慶油田年均實現(xiàn)利潤1 000億元左右，應(yīng)交所得稅250億元上下，按國家稅法規(guī)定央企所得稅留給地方的比重應(yīng)在40%～50%之間，黑龍江省每年應(yīng)分成100億元以上。但由于大慶油田形成的企業(yè)所得稅全部列為中央財政收入，從而使得黑龍江省企業(yè)所得稅年均至少流失百億元(石油央企所得稅地方未分成，全國僅有黑龍江省和山東)，約占黑龍江省地方財政收入的1/10。此外，資源稅從量計征也減少了黑龍江省的稅收收入。如國家資源稅從量計征(每噸石油提取10元～30元)已延續(xù)了近40年，比照國際慣例從價定率(5% ～10%)和國家對新疆石油資源稅按5%稅率從價計征方式，黑龍江省石油資源稅2011年應(yīng)征收上百億元，而按照現(xiàn)行的從量定額辦法(15億元)計算比從價定率至少少征80億元。如果再加上仍在從量計征的煤炭、天然氣等礦產(chǎn)資源稅，黑龍江省每年資源稅實際減收上百億元，約占全省年均稅收的1/5。

4.從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，黑龍江省第一產(chǎn)業(yè)所占比重相對過高導(dǎo)致部分稅收流失

2011年黑龍江省第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重(12.7%)比全國平均水平(10.2%)高2.5個百分點，相當(dāng)于比全國平均多250億元不能提供稅收的增加值，按照全國地方百元地區(qū)生產(chǎn)總值貢獻8元地方稅收的平均水平匡算，黑龍江省約減少稅收20億元。盡管黑龍江省第二產(chǎn)業(yè)所占比重與全國平均水平相近，但由于工業(yè)中的采礦業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的60%上下，加工業(yè)、制造業(yè)占30%，僅為全國平均水平(約60%)的一半，特別是石油加工不足40%，糧食加工不足30%(全國糧食加工比重在60%以上)，且多為初加工產(chǎn)品，制造業(yè)水平也總體偏低，從而造成黑龍江省每年僅減少增值稅一項即達上百億元。與此同時，黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)所占比重偏低也導(dǎo)致了部分稅收的流失。2011年，黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)所占比重(37.5%)比全國平均水平(43%)低5.5個百分點，相當(dāng)于少形成467億元的第三產(chǎn)業(yè)增加值。按照全國地方百元第三產(chǎn)業(yè)增加值直接貢獻6元營業(yè)稅的平均水平匡算，2011年黑龍江省少實現(xiàn)了約28億元的營業(yè)稅(比同期全省個人所得稅多3億元左右)?？傮w來說，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致黑龍江省每年減少稅收近200億元，不僅降低了政府加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的財政宏觀調(diào)控能力，也成為制約黑龍江省經(jīng)濟更好更快發(fā)展的一大瓶頸。

財政是從國民經(jīng)濟增長中取得的收入，經(jīng)濟發(fā)展水平高，國民生產(chǎn)總值越多，財政收入總額也越多。財政收入對于滿足經(jīng)濟發(fā)展需要、支撐政府職能的實現(xiàn)、保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展具有相當(dāng)重要的作用。稅收收入是財政收入的主要來源，其占財政收入的比重直接關(guān)系到一個地方的財力和宏觀調(diào)控能力。因為財政收入出現(xiàn)低速增長，但與百姓生活息息相關(guān)的各項民生投入?yún)s不能松勁，財政收支矛盾將更加突出。稅收作為財政收入的主要來源，在一定程度上反映了財政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度。財政、稅收“兩個比重”偏低不僅每年減少黑龍江省財稅收入200億元上下，降低了黑龍江省財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重兩個百分點左右，而且還極大地削弱了地方政府運用財政杠桿撬動金融信貸和社會資金的能力(約2 000億元)，成為黑龍江省投資不足、發(fā)展滯后的重要瓶頸。

三、解決財政和稅收“兩個比重”偏低問題的對策建議

要提高“兩個比重”，最終的出路還是發(fā)展經(jīng)濟，只有經(jīng)濟發(fā)展了，財力才能壯大。從中國財政收入變化可以看出，中國財政并沒有采取增加稅收的政策，而是通過發(fā)展經(jīng)濟，把經(jīng)濟規(guī)模做大，使經(jīng)濟效益提高，在此基礎(chǔ)上使財政收入有更多的增加，因此，財政收入增長首先是依靠經(jīng)濟規(guī)模的增長和企業(yè)效益的提高。針對上述問題我們提出如下幾點解決黑龍江省財政、稅收“兩個比重”偏低問題的對策建議。

1.調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展對財政收入的貢獻能力

第一，努力培育新的經(jīng)濟增長點。財政收入的增長有賴于GDP的增長，財政收入的增長始終受到GDP增長的約束，因此，培育新的經(jīng)濟增長點，對于提高“兩個比重”具有現(xiàn)實意義。其中重點是建立政府引導(dǎo)和企業(yè)主導(dǎo)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展機制。因為產(chǎn)業(yè)集群具有專業(yè)化和地理聚集的特征，這種發(fā)展模式會給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來外部經(jīng)濟效應(yīng)、低成本優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢。結(jié)合黑龍江省具體省情，可以重點發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、石化工業(yè)、旅游業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)集群。

第二，加速調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對“兩個比重”有直接的影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是GDP總值的來源，GDP總值的增加主要依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。結(jié)合主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化要實現(xiàn)“四化”:一是農(nóng)業(yè)的深加工化，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，鼓勵發(fā)展優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，支持建立綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品，以及有機食品優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶，并以良種工程建設(shè)為重點，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)，大力發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品深加工;二是工業(yè)的新型化，在推進工業(yè)化進程中，必須走科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的集約化道路，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展;三是服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代化，加快對金融、電信、交通、教育、旅游等行業(yè)改革，加快培育大型流通企業(yè)，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展;四是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的信息化，大力推動節(jié)能環(huán)保、新能源、生物、高端裝備制造、新材料、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三，努力提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益。一是深化國有企業(yè)改革，提高企業(yè)經(jīng)濟效益，降低存貨比例，提高固定資產(chǎn)投資效益;二是發(fā)展非國有經(jīng)濟，實現(xiàn)各種經(jīng)濟成分的優(yōu)勢互補;三是積極發(fā)展互利互惠的多雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，不斷拓展新的開放領(lǐng)域與空間。

2.加強地方稅體系建設(shè)，提高黑龍江省財政收入水平

第一，使?fàn)I業(yè)稅成為黑龍江省現(xiàn)階段地方稅收體系中的主體稅種。黑龍江省正處于經(jīng)濟起飛階段，GDP連續(xù)多年快速增長，為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了廣闊的空間，與此密切相關(guān)的營業(yè)稅也將有較大的增長空間。加強營業(yè)稅征管，必將有力地促進黑龍江省“兩個比重”的發(fā)展壯大。

第二，發(fā)揮財產(chǎn)稅的補充作用。以財產(chǎn)稅為地方主體稅種是許多實行分稅制國家的通行做法。中國現(xiàn)行的地方稅收體系正在經(jīng)歷較大的變動，作為主體收入來源的營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅不可能長久;從個人所得稅和社?；鸬陌l(fā)展趨勢來看，將來勢必會收歸中央。此時，黑龍江省應(yīng)將財產(chǎn)稅培育成黑龍江省地方稅體系的主體稅種。財產(chǎn)稅與其他稅種比較起來，優(yōu)點較為突出:收入穩(wěn)定、稅基寬、增長潛力大、稅負不易轉(zhuǎn)嫁、對經(jīng)濟扭曲作用小。

第三，應(yīng)積極培植資源稅。黑龍江省應(yīng)積極進行資源稅改革，完善資源稅計稅方法，試行資源稅從價征收的政策:一是計稅依據(jù)改為按實際生產(chǎn)數(shù)量計征，對一切開發(fā)利用資源的企業(yè)和個人按其實際生產(chǎn)數(shù)量計征;二是從價計征，按照市場價格征收;三是適當(dāng)提高資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)(稅率)。通過以上方式，既可以提高“兩個比重”，又可以實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)“雙贏”。

第四，積極爭取地方稅改革試點。中國正處于稅制調(diào)整時期，黑龍江省可以積極參與，爭取改革試點，參加營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等的改革。加強地方稅收體系建設(shè)，必須堅持主體大稅與“群體”小稅齊抓共管，即稅收收入上應(yīng)堅持既要抓主體大稅，又要抓“群體”小稅的增長方針。

3.爭取更多中央財政轉(zhuǎn)移支付，拓寬提高“兩個比重”的有效途徑

第一，爭取資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付。黑龍江省是全國最大的資源型省份，13個市地中有7個因資源而立的市地。根據(jù)《2012年中央對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，“中央對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付的補助對象為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的各批次資源枯竭城市，以及參照執(zhí)行資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付政策的城市?！焙邶埥〉囊链菏?、大興安嶺地區(qū)于2008年被列入首批資源枯竭城市名單，七臺河、五大連池市(森工)則于2009年被列入第二批資源枯竭城市名單。這些城市均可申請中央政府資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付。若這些市縣被納入資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付范圍，第一輪補助期限為四年;四年后根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門對資源枯竭城市轉(zhuǎn)型情況的評估結(jié)果，轉(zhuǎn)型沒有成功的市縣繼續(xù)延期五年;轉(zhuǎn)型成功的市縣按照上一年補助基金分三年給予補助，補助比例分別為75%、50%和25%。此外，黑龍江省本身也可以對其他資源枯竭城市進行轉(zhuǎn)移支付，并以此獲取中央政府的配套資金。

第二，爭取商品糧轉(zhuǎn)移支付(產(chǎn)糧大縣獎勵資金等)。2009年4月國務(wù)院通過了《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009—2020)》，決定加大中央財政對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度。建立健全產(chǎn)糧大縣利益補償制度，完善獎勵資金與產(chǎn)量、調(diào)出糧直接掛鉤的聯(lián)動辦法，促進糧食生產(chǎn)與財力同步增長?！蛾P(guān)于加快轉(zhuǎn)變東北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)［2010］59號)中也提到“健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償制度”?！蛾P(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》(中發(fā)［2012］1號)提出“健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，增加產(chǎn)糧(油)大縣獎勵資金”。作為中國重要的商品糧基地，也是商品糧調(diào)出量最多的省份，黑龍江也應(yīng)積極參與，申請商品糧轉(zhuǎn)移支付，為黑龍江省農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

第三，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。按照黨的十七大關(guān)于推進主體功能區(qū)建設(shè)的精神，中央財政從2008年起，開始實施國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，2008—2010年，中央財政共下達國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付430億元?！蛾P(guān)于印發(fā)〈2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法〉的通知》(財預(yù)［2012］296號)中提出“中央財政逐步加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，并對其他重要生態(tài)功能區(qū)域給予適當(dāng)補助”，并特別提出，對“不在上述范圍的其他重要生態(tài)功能區(qū)域所屬縣給予引導(dǎo)性補助，對開展生態(tài)文明示范工程試點的市、縣給予工作經(jīng)費補助，對生態(tài)環(huán)境保護較好的地區(qū)給予獎勵性補助”。結(jié)合《黑龍江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，黑龍江省限制開發(fā)區(qū)域的國家重點生態(tài)功能區(qū)包括大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)和三江平原濕地生態(tài)功能區(qū)，還可以開辟其他的生態(tài)環(huán)境保護項目，這既有利于提高“兩個比重”，也有利于改善黑龍江省生態(tài)環(huán)境，為其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。此外，黑龍江省還應(yīng)爭取省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度試點。財政部《關(guān)于印發(fā)〈2012年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法〉的通知》指出，“為促進省以下推進基本公共服務(wù)均等化，對省以下均等化努力程度前5位的地區(qū)，按照當(dāng)年測算該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額的一定比例給予獎勵?！?/p>

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