增權(quán)、靈活、專業(yè)：英國(guó)殘疾人直接支付制度透視

陳奇娟

增權(quán)、靈活、專業(yè)：英國(guó)殘疾人直接支付制度透視

陳奇娟

英國(guó)殘疾人直接支付制度不但增強(qiáng)殘疾人福利產(chǎn)品的多元化，同時(shí)也能夠促進(jìn)了殘疾人的自我發(fā)展，滿足殘疾人家庭的需求。本文通過剖析英國(guó)殘疾人直接支付制度的優(yōu)勢(shì)和特征，并從中得到對(duì)中國(guó)殘疾人社會(huì)福利體系的幾點(diǎn)啟示：一是增權(quán)理念的引入；二是政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)；三是專業(yè)社會(huì)工作者的介入。這些皆有利于構(gòu)建有中國(guó)特色的殘疾人社會(huì)福利體系。

英國(guó) 殘疾人直接支付制度 服務(wù)機(jī)構(gòu) 社會(huì)工作

陳奇娟，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院教師，南京大學(xué)博士研究生（江蘇南京 210044）。

英國(guó)殘疾人社會(huì)福利政策的四大基本目標(biāo)是：包容，補(bǔ)償，福利提供和公民權(quán)利（Robert Drake，2010）。在英國(guó)，殘疾人除了可以享受一般社會(huì)保障和福利制度中的相關(guān)待遇之外，還有殘疾人專項(xiàng)福利政策，這些政策體現(xiàn)在殘疾人財(cái)政補(bǔ)貼、殘疾人法律、教育、醫(yī)療、就業(yè)等各個(gè)方面。其中，殘疾人直接支付制度（direct payments）是政府為有照料服務(wù)需要的殘疾人或其家庭照顧者提供的專門補(bǔ)助項(xiàng)目。當(dāng)個(gè)體被政府認(rèn)定是需要接受社會(huì)服務(wù)，但他(她)又希望自己來(lái)安排照料服務(wù)，而不是直接獲得當(dāng)?shù)卣峁┑纳鐣?huì)服務(wù)時(shí)，他(她)就可以向政府申請(qǐng)“直接支付”福利項(xiàng)目。

殘疾人直接支付補(bǔ)助的申請(qǐng)者為16歲及以上的殘疾人、未成年殘疾的照顧者。地方政府的社會(huì)服務(wù)部門首先要對(duì)直接支付申請(qǐng)者進(jìn)行社區(qū)照顧評(píng)估（community care assessment），以此決定申請(qǐng)者的實(shí)際需求和補(bǔ)助數(shù)額。一旦個(gè)人的申請(qǐng)得到批準(zhǔn)，政府就會(huì)把補(bǔ)助金打入申請(qǐng)人的賬號(hào)里。殘疾人申請(qǐng)到“直接支付”補(bǔ)助之后，就具備更大的靈活性和權(quán)利去選擇服務(wù)，但政府對(duì)該福利項(xiàng)目的監(jiān)管十分嚴(yán)格。政府明確規(guī)定“直接支付”補(bǔ)助金所能購(gòu)買服務(wù)的范圍和種類；同時(shí)要求

使用者提供詳細(xì)的信息和憑證，說明這些補(bǔ)助的使用情況，例如簽過字的個(gè)人服務(wù)時(shí)間表、服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的憑證和記錄等。

一、直接支付制度在英國(guó)的實(shí)施概況

直接支付制度是在一定的背景下制定的，在二十世紀(jì)八九十年代，一方面，英國(guó)殘疾人積極爭(zhēng)取權(quán)利，希望政府直接提供現(xiàn)金、自己購(gòu)買服務(wù)，以此代替由地方政府社會(huì)服務(wù)部門和健康部門直接為他們提供的服務(wù)。他們認(rèn)為，傳統(tǒng)的服務(wù)主導(dǎo)權(quán)掌握在服務(wù)提供者一方，殘疾人則處于弱勢(shì)地位，這種模式實(shí)質(zhì)上是削弱殘疾人的權(quán)力而不是增權(quán)；每個(gè)人都有權(quán)利和能力去選擇接受什么樣的服務(wù)；再加上自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，認(rèn)為應(yīng)該允許殘疾人在市場(chǎng)中購(gòu)買他們所需要的商品和服務(wù)，從而帶動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面，提高殘疾人的獨(dú)立生活能力和生活質(zhì)量也成為政府日益關(guān)注的課題之一。在此背景下，直接支付制度作為一種關(guān)鍵性的機(jī)制，使得殘疾人能夠有機(jī)會(huì)選擇多樣化、個(gè)性化的服務(wù)，能夠根據(jù)自身的特殊需求去選擇照顧者，能夠更好地控制自身的日常生活，而這些正是傳統(tǒng)的直接服務(wù)之弊端所在。給殘疾人提供可以自我支配的財(cái)政資源，這是一種全新的福利產(chǎn)品類型，是對(duì)有關(guān)權(quán)力、依賴的傳統(tǒng)觀念的挑戰(zhàn)，也是重新定義購(gòu)買者、提供者和使用者三者之間的關(guān)系。面對(duì)不斷上升的家庭需求和社會(huì)需要，殘疾人直接支付制度的價(jià)值越來(lái)越得到?jīng)Q策者和殘疾人群體的廣泛認(rèn)可，并且成為英國(guó)政府決策的重要參考。

1996年的《社區(qū)照顧法（直接支付法）》是殘疾人社會(huì)保障制度的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，該法律授權(quán)英國(guó)的地方政府可以針對(duì)一些殘疾人（65歲以下）設(shè)立直接支付賬戶資金，從而代替一部分直接服務(wù)。比如，英格蘭對(duì)符合條件的殘疾人從1997年開始就可以申請(qǐng)直接支付資金去購(gòu)買所需的服務(wù)。由于各個(gè)地方政府對(duì)該項(xiàng)法律的最初反映各不相同，因此對(duì)政策執(zhí)行的投入水平也各不相同。并且對(duì)直接支付制度的內(nèi)容和權(quán)益只是從狹隘的專業(yè)角度進(jìn)行解釋，許多合乎條件的殘疾人仍然沒有完全理解該種制度，這種現(xiàn)象在有聽力障礙或精神疾病的殘疾人身上體現(xiàn)得尤為明顯，因此在一定程度上影響殘疾人去申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)福利產(chǎn)品。

盡管有上述限制，但是從1997年以來(lái)，總體而言，申請(qǐng)使用直接支付的殘疾人數(shù)量有可觀的增長(zhǎng)。主要有兩方面的原因，一是社會(huì)公眾開始關(guān)注和認(rèn)知直接支付制度；二是英國(guó)政府法律的不斷完善和不斷投入的財(cái)政支持。2000年時(shí)，《社區(qū)照顧法（直接支付法）》把老年人被列為直接支付對(duì)象。2001年時(shí)，《照顧者和殘疾孩子法》又把照顧者、殘疾孩子的家長(zhǎng)和殘疾青年也成為直接支付制度新增的對(duì)象。在2003年時(shí)，英國(guó)政府設(shè)立了發(fā)展基金（development fund），每年投入三百萬(wàn)英鎊去推動(dòng)直接支付制度的實(shí)施，并且還明確規(guī)定：給相關(guān)對(duì)象提供現(xiàn)金支付是地方政府的強(qiáng)制責(zé)任，而不再是由地方政府自由選擇執(zhí)行與否。由于上述兩大原因，直接支付的使用人群大增。根據(jù)有關(guān)研究顯示，直接支付制度的使用者數(shù)量在2001年至2003年間實(shí)現(xiàn)了成倍增長(zhǎng)，而且在接下來(lái)的兩年內(nèi)又出現(xiàn)了同樣情況。根據(jù)英國(guó)社會(huì)科學(xué)現(xiàn)象評(píng)估框架的數(shù)據(jù)顯示，在英格蘭，接受直接支付服務(wù)的老年人和成年人的數(shù)量從2005年初的13800人增加到2005年3月底的22100人。即便是實(shí)現(xiàn)程度較低的北愛爾蘭，在這段時(shí)期內(nèi)，同樣實(shí)現(xiàn)了成倍增長(zhǎng)。同時(shí)，在蘇格蘭，接受直接支付服務(wù)的人員數(shù)量甚至增長(zhǎng)了7倍，從2001年的207人增加到2005年3月底的1438人（Deb-

bie Jolly,Charlotte Pearson,2007）。

2005年，英國(guó)《促進(jìn)殘疾人生活機(jī)會(huì)》（Improving the Life Chances of Disabled People）的出臺(tái)標(biāo)志著英國(guó)政府實(shí)施直接支付制度的巨大決心。現(xiàn)在，直接支付制度成為英國(guó)政府政策和福利制度的顯著特點(diǎn)，是英國(guó)殘疾人福利體制中非常重要的組成部分。直接支付制度由于符合殘疾人獨(dú)立生活的需求，又有較大的靈活性，使得殘疾人有更多的自我選擇機(jī)會(huì)，符合殘疾人自我發(fā)展和獨(dú)立生活的趨勢(shì)。

然而，在直接支付制度立法十幾年之后，該項(xiàng)制度的實(shí)行程度存在地區(qū)差異。諸多研究報(bào)告顯示，英格蘭實(shí)施率一直是英國(guó)其他地區(qū)的兩倍，由此引起的殘疾人福利的公平問題和權(quán)力問題成為學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)之一。此外，中產(chǎn)階層、富裕者、具有較好教育背景的殘疾人，他們更容易獲取信息，也具備更強(qiáng)的能力去利用直接支付制度，并且他們傾向于用直接支付代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府提供的直接服務(wù)（David Leece，2006），這不但對(duì)英國(guó)殘疾人的公平和機(jī)會(huì)帶來(lái)沖擊，同時(shí)也引起政府和學(xué)者們思考：應(yīng)該如何處理直接支付制度和傳統(tǒng)的直接服務(wù)之間的關(guān)系。

二、直接支付制度的優(yōu)勢(shì)與特征

英國(guó)殘疾人直接支付制度不但增強(qiáng)了殘疾人福利產(chǎn)品的多元化，同時(shí)也能夠更好地促進(jìn)殘疾人的自我發(fā)展。本文認(rèn)為，直接支付制度之所以能夠獲得一定的成效，主要在于該項(xiàng)制度具備以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)和特征。

（一）體現(xiàn)了增權(quán)理念在殘疾人社會(huì)福利中的運(yùn)用

在英國(guó)，由政府提供的傳統(tǒng)的殘疾人服務(wù)，一般分成三類（Morris,J.，1993）：一是社會(huì)服務(wù)部門提供社會(huì)服務(wù)（social services），二是健康部門提供健康服務(wù)（health services），三是日常生活照顧（daily life care）。政府各個(gè)部門在提供這三類服務(wù)時(shí)往往是獨(dú)立進(jìn)行、各自為戰(zhàn)的，一般而言，社會(huì)服務(wù)部門工作人員不提供健康護(hù)理照顧，而健康部門工作人員也不提供日常生活照顧等。在這種模式下，殘疾人難以享受到綜合照顧（integrated care）。然而在殘疾人看來(lái)，這些照顧是難以明確界定并加以分類的。直接支付制度使得殘疾人有權(quán)利拒絕政府提供的直接服務(wù)，有權(quán)利去選擇合適的照顧者，讓照顧者提供什么樣的服務(wù)以及怎樣服務(wù)等。更重要的是，殘疾人主動(dòng)去選擇照顧者的過程本身就是一個(gè)殘疾人走向社會(huì)、參與社會(huì)的過程，有利于殘疾人的心理健康和情緒發(fā)展。這從根本上而言，體現(xiàn)了“增權(quán)”（empowerment）理念在殘疾人社會(huì)福利政策中的運(yùn)用。

（二）有利于解放家庭照顧者，提高家庭生活質(zhì)量

大部分殘疾人會(huì)給整個(gè)家庭帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力和照顧壓力，這已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。殘疾人接受康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)本身就需要較大的經(jīng)濟(jì)開支；同時(shí)，家庭照顧者很可能為了殘疾人而放棄工作，整個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)來(lái)源就會(huì)得不到保證或會(huì)減少。直接支付制度會(huì)在一定程度減輕殘疾人家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使得他們能夠有經(jīng)濟(jì)能力去購(gòu)買某些服務(wù)，一方面讓殘疾人本身享受更加專業(yè)的綜合服務(wù)，另一方面，在某種程度上解放家庭照顧者，讓他們回歸正常的社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，提高家庭經(jīng)濟(jì)收入，以更好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和心態(tài)去面對(duì)和支持殘疾人。

（三）具有很大的靈活性

直接支付制度的優(yōu)勢(shì)還在于其靈活性，殘疾人及其照顧者可以靈活支配這項(xiàng)費(fèi)用。英國(guó)健康部門（department of health）在2003年就曾明確指出，直接支付制度的核心原則是殘疾人可以靈活地安排這種資金支持，這也正是直接支付制度的鮮明特征。這種方式可以讓殘疾人及其家庭成員通過各種方式獲得多種合適的服務(wù)，從而更好地滿足殘疾人自身及其家庭的需求。例如，直接支付制度讓年輕的殘疾人可以走出家庭，有機(jī)會(huì)經(jīng)歷家庭以外的活動(dòng)，也就是說，這種制度不但解放了家庭照顧者，而且也解放了殘疾人自身。而這往往是家庭成員充當(dāng)照顧者角色時(shí)無(wú)法做到的，因?yàn)樗麄兞Σ粡男幕蛘哂泻芏嗥渌氖虑橐鉀Q，因此不管是家庭照顧者還是殘疾人自身都被束縛在家中。越來(lái)越多的殘疾人家庭已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，認(rèn)為靈活性是直接支付制度的最大優(yōu)勢(shì)。直接支付制度可以使接受者（殘疾家庭）能夠更積極地花一定的費(fèi)用去選擇殘疾人照顧者，這也成為這項(xiàng)制度廣受歡迎的一大因素。鑒于此，很多家庭認(rèn)為，相對(duì)于政府直接提供服務(wù)而言，他們更傾向于直接支付制度。當(dāng)然，對(duì)于政府而言，一定要有效地平衡提供服務(wù)與提供資金之間的關(guān)系，并且要保證直接支付制度對(duì)象選擇的公正性和監(jiān)督的有效性。

（四）殘疾人照顧者類型的多樣化

英國(guó)殘疾人照顧者有多種的類型（clare ungerson,2010）：傳統(tǒng)的正式照顧者（“traditional”formal carers），受聘于政府的健康機(jī)構(gòu)和社會(huì)照顧機(jī)構(gòu)，薪水由政府發(fā)放；混合經(jīng)濟(jì)的正式照顧者（“mixed economy”formal carers），受聘于志愿者組織和非盈利組織，薪水較之一般機(jī)構(gòu)的工作人員要低廉；義工照顧者(volunteer carers)，他們?cè)谏鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中從事志愿者服務(wù)，一般沒有報(bào)酬或者象征性的報(bào)酬，為了保證服務(wù)的連續(xù)性，機(jī)構(gòu)往往會(huì)要求他們簽訂合約；獨(dú)立的正式照顧者(“independent”formal carers)，他們一般受聘于私人服務(wù)機(jī)構(gòu)，為殘疾人提供臨時(shí)性或短期的服務(wù)，根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量從機(jī)構(gòu)獲取一定的報(bào)酬；個(gè)人助理照顧者(“personal assistant”carers)，他們一般直接和服務(wù)購(gòu)買者聯(lián)系。購(gòu)買者可以通過勞動(dòng)力市場(chǎng)或者專門的報(bào)紙、雜志等媒體找到合適的照顧者，購(gòu)買者直接付費(fèi)給照顧者。根據(jù)研究顯示，許多殘疾人家庭會(huì)傾向于選擇個(gè)人助理照顧者（Caroline Glendinning，2000）由此一來(lái)，直接支付制度在客觀上激活了英國(guó)的照顧服務(wù)業(yè)；非正式照顧者(informal carers)，一般是被照顧者的親戚、朋友或者鄰居，往往是無(wú)償?shù)膸椭?。英?guó)健康部門在2003年時(shí)曾發(fā)布過有關(guān)殘疾人照顧者的政策指引，該指引明確表示地方政府應(yīng)該允許殘疾人的近親或者朋友作為照顧者，即這些非正式照顧者可以通過殘疾人的直接支付賬戶中獲得報(bào)酬。這一變化使直接支付制度被越來(lái)越多的接受者所認(rèn)可。在該制度實(shí)施之前，親屬、朋友和鄰居若為殘疾人提供照料服務(wù)，往往是出于人道主義免費(fèi)進(jìn)行服務(wù)，難以保證服務(wù)的持續(xù)性。政府的直接支付制度很好地解決了這一問題，殘疾人既可以享受到親屬或者朋友提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)對(duì)親屬或者朋友而言，又可以獲得一定報(bào)酬，增加經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

對(duì)殘疾人來(lái)說，直接支付制度使得他們可以組織自己所需要的服務(wù)，選擇合適的照顧者，這是殘疾人獨(dú)立生活的鮮明標(biāo)志。跟傳統(tǒng)的政府直接提供服務(wù)相比，直接支付制度使得許多殘疾人從依賴福利專家、專業(yè)人士和家庭成員的免費(fèi)照顧中解放出來(lái)，從相互分割的服務(wù)模式中解放出來(lái)。再者，多種類型的照顧選擇，可以使殘疾人的正式支持網(wǎng)絡(luò)和非正式支持網(wǎng)絡(luò)更好地進(jìn)行溝通和整合，從而為殘疾人提供更好的服務(wù)。

（五）地方政府為直接支付制度的有效實(shí)施提供保障

地方政府之所以不斷執(zhí)行和推廣直接支付制度，主要有兩大因素：一是法律的要求；二是現(xiàn)有直接服務(wù)的弊端。把直接支付制度和直接服務(wù)輸送融合在一起，這是地方政府的義務(wù)和責(zé)任。學(xué)者們得到的共識(shí)是，這一融合機(jī)制的成功在很大程度上需要充足的資金和人力資源，并且還需要有相應(yīng)的措施去保證其持續(xù)性。主要有以下兩方面：其一，地方政府任命高級(jí)經(jīng)理去負(fù)責(zé)推動(dòng)直接支付方案，包括如何宣傳信息、如何發(fā)動(dòng)殘疾人及其社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與到整個(gè)項(xiàng)目中，如何對(duì)各種類型的照顧者提供培訓(xùn)、如何監(jiān)管照顧者對(duì)殘疾人的服務(wù)質(zhì)量。其二，地方政府聘任專業(yè)的社會(huì)工作者或者社會(huì)工作者團(tuán)隊(duì)參與直接支付制度的實(shí)施。社會(huì)工作者因?yàn)槠鋵I(yè)價(jià)值、專業(yè)方法和專業(yè)技巧，在殘疾人社會(huì)福利政策的實(shí)施過程中可以發(fā)揮多種作用。他們既可以以地方政府為對(duì)象，提供相關(guān)專業(yè)服務(wù)，讓直接支付制度能夠發(fā)揮最大的功能；同時(shí)又可以以殘疾人為對(duì)象，為他們提供服務(wù)，讓他們更有效地享受直接支付制度。

簡(jiǎn)言之，當(dāng)高級(jí)經(jīng)理人和一線的社會(huì)工作者有效合作時(shí)，直接支付制度才能得到科學(xué)的推展。當(dāng)然，直接支付制度的實(shí)施和發(fā)展都以充足的資金作為基礎(chǔ)，這必然會(huì)給地方政府帶來(lái)一定的財(cái)政壓力。不過很多研究表明，雖然有越來(lái)越多的殘疾人家庭接受并使用直接支付項(xiàng)目，不過和政府以往直接提供服務(wù)相比，財(cái)政支出不但沒有增加反而減少。

（六）獨(dú)立的支持服務(wù)組織（Support service）的配合

英國(guó)的直接支付支持服務(wù)組織（Direct Payments Support Service，DPSS）是一個(gè)以地方政府為基礎(chǔ)的獨(dú)立組織。該組織提供的支持服務(wù)包括招聘支持（recruitment support）、就業(yè)咨詢（employment advice）和情感支持（emotional support）。所有的直接支付使用者除了能夠獲得地方政府的賬戶資金支持之外，皆可享受該組織提供的免費(fèi)服務(wù)。任何個(gè)體的需要都是多層次的，殘疾人服務(wù)接受者往往除了實(shí)際支持（如資金支持）之外，同時(shí)又需要情感支持、信息支持等。比如，該組織可以向殘疾人接受者提供合適的建議，讓他們更好地去使用直接支付賬戶上的資金，去購(gòu)買專業(yè)、合適的服務(wù)。

完善的支持體系對(duì)于直接支付制度的有效推展十分必要，為直接支付制度提供了相關(guān)的服務(wù)保障。DPSS從優(yōu)先權(quán)、實(shí)務(wù)操作和內(nèi)涵幾個(gè)不同層面，對(duì)獨(dú)立設(shè)置方案（independently provided schemes）和內(nèi)部方案（‘in-house’schemes）作了明確的劃分，根據(jù)不同的殘疾人對(duì)象，DPSS提供不同的服務(wù)方案。例如，DPSS在接受者招聘照顧者的過程中扮演了十分重要的角色。研究表示，許多接受者在招聘照顧者時(shí)會(huì)碰到困難（Leece,2004;Glasby&Littlechild,2002)。針對(duì)這一問題，DPSS重新調(diào)整其招聘決策，找到了更為本土化的方法，并且取得一定的成功。他們?cè)诋?dāng)?shù)氐纳痰辍⒅行W(xué)校和大學(xué)張貼廣告，學(xué)校網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)信息，目的在于吸引家長(zhǎng)了解彈性的工作時(shí)間，有興趣的家長(zhǎng)可以找到合適的崗位。DPSS在指定服務(wù)策略時(shí)也會(huì)考慮到當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和文化等背景，從而為接受者提供更好的服務(wù)。尤其對(duì)那些缺乏信心和相關(guān)知識(shí)去合理支配直接支付賬戶資金的使用者來(lái)說，支持服務(wù)就顯得更加重要，它使得使用者能夠解除“有了錢但是購(gòu)買不到合適服務(wù)”的難題，能夠享受到更為人性化、個(gè)性化的服務(wù)。顯然，為獨(dú)立的支持服務(wù)組織提供必要的資金是地方政府的一大責(zé)任，而組織的獨(dú)立對(duì)于直接支付服務(wù)的順利推展是至關(guān)重要的。

三、直接支付制度對(duì)中國(guó)殘疾人社會(huì)福利體系的啟示

在全球化的大背景下，應(yīng)該以開放、客觀的心態(tài)去認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)其他國(guó)家殘疾人社會(huì)保障制度的先進(jìn)理念和方法。通過深入理解英國(guó)殘疾人直接支付制度，發(fā)現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)和特征，能夠從中得到對(duì)中國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度的啟示和借鑒意義。

（一）引入增權(quán)理念，使社會(huì)保障制度成為殘疾人發(fā)展的巨大推動(dòng)力量

“增權(quán)”(empowerment)是現(xiàn)代社會(huì)工作理論的一個(gè)重要概念，意指賦予或充實(shí)個(gè)人、群體的權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于社會(huì)利益分化、社會(huì)制度安排不合理等原因，處于社會(huì)底層和邊緣的弱勢(shì)群體總是缺乏維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自我利益的權(quán)力和能力。在社會(huì)工作看來(lái)，增權(quán)是改變這種狀況的重要途徑之一。增權(quán)概念的價(jià)值取向在于：通過提供資源和培養(yǎng)能力，引導(dǎo)個(gè)人、家庭和社區(qū)采取樂觀的態(tài)度，積極參與決策和通過行動(dòng)來(lái)改變自己的不利處境，提升自己的權(quán)力和能力，同時(shí)也使得整個(gè)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)更趨公正。正是增權(quán)概念這種特有的價(jià)值功能，使其在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，得以成為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)整個(gè)社會(huì)福利、社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)的重要目標(biāo)和介入過程（范斌，2004）。對(duì)于殘疾人來(lái)說，社會(huì)福利制度是相當(dāng)重要的一種“外力推動(dòng)模式”的增權(quán)，通過制度、政策、專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)等外部力量的推動(dòng),可以有助于殘疾人群體消除社會(huì)交往的障礙，獲得更多的資源和機(jī)會(huì)，改變其社會(huì)環(huán)境，挖掘潛能，培養(yǎng)能力和技巧,進(jìn)而能夠獲得更好的獨(dú)立發(fā)展。

英國(guó)殘疾人直接支付制度的實(shí)質(zhì)是，希望通過直接支付這種方式，賦予殘疾人更多的資源和權(quán)力，從而獲得自我發(fā)展。我國(guó)在構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利制度時(shí)，也可以引入增權(quán)理念，努力營(yíng)造有利于殘疾人的福利制度環(huán)境，讓福利制度成為推動(dòng)殘疾人增加能力的巨大外部推動(dòng)力量。

（二）要正確處理政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，構(gòu)建完善的殘疾人社會(huì)服務(wù)體系

政府和服務(wù)機(jī)構(gòu)，這兩者對(duì)殘疾人及其家庭都是不可或缺的，都是其社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分，前者一般提供制度支持與經(jīng)濟(jì)支持，而后者提供服務(wù)支持。如前文所述，英國(guó)地方政府提供直接支付的所需資金，同時(shí)獨(dú)立的服務(wù)組織為殘疾人提供建議、信息和服務(wù)等。英國(guó)為殘疾人提供服務(wù)的社會(huì)組織眾多，大多按照市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，政府往往通過購(gòu)買服務(wù)，引導(dǎo)和發(fā)展大量的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為殘疾人提供高質(zhì)量的服務(wù)。充分依靠社會(huì)力量，帶動(dòng)社會(huì)參與，這是英國(guó)殘疾人工作方式的特點(diǎn)之一。這種政府與服務(wù)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系，為我國(guó)政府職能改革、公共服務(wù)社會(huì)化、殘疾人服務(wù)體系建設(shè)提供了有益的借鑒。

我國(guó)在推進(jìn)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)時(shí)，以政府作為主導(dǎo)，充分發(fā)揮社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，為殘疾人提供專業(yè)的、個(gè)性化的服務(wù)。一方面，由于殘疾人的特殊性，不同類別、不同程度的殘疾人所需的服務(wù)存在較大差異，有些殘疾人可能需要多種專業(yè)服務(wù)，因此政府應(yīng)該整合社會(huì)資源，組織相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或者專業(yè)團(tuán)隊(duì)，提升殘疾人服務(wù)的水平和質(zhì)量。另一方面，在引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織參與到殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)，政府需要建立系統(tǒng)科學(xué)的服務(wù)管理和評(píng)價(jià)考核體系，保障殘疾人能夠享受到有質(zhì)量的服務(wù)。各方主體可以共同構(gòu)建以殘疾人公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為主干，以社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)為重要組成部分，以個(gè)性化服務(wù)為主要特色，涵蓋殘疾人參與社會(huì)生活多個(gè)方面的立體式的殘疾人服務(wù)體系。

（三）充分發(fā)揮社會(huì)工作者的作用，增強(qiáng)殘疾人社會(huì)福利的專業(yè)性

社會(huì)工作作為一種專業(yè)活動(dòng)，不僅有助于微觀的個(gè)人問題解決和個(gè)人潛能挖掘，同時(shí)也有助于宏觀的社會(huì)政策制定、社會(huì)服務(wù)輸送和社會(huì)問題解決。殘疾人社會(huì)工作是社會(huì)工作者運(yùn)用社會(huì)工作方法幫助殘疾人補(bǔ)償自身缺陷，克服環(huán)境障礙，使他們平等地參與社會(huì)生活、分享社會(huì)發(fā)展成果的專業(yè)活動(dòng)。英國(guó)社會(huì)工作的理論發(fā)展和實(shí)踐操作比中國(guó)要成熟，殘疾人社會(huì)工作者具有相對(duì)豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為殘疾人提供各種專業(yè)服務(wù)。中國(guó)的社會(huì)工作雖然起步較晚，但是最近幾年也取得很大的發(fā)展，日益得到政府和社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在構(gòu)建殘疾人社會(huì)福利系統(tǒng)中，專業(yè)的社會(huì)工作不可或缺。為此，一方面要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)工作者的殘疾人生理、心理知識(shí)的考核,加強(qiáng)社會(huì)工作者在價(jià)值觀與實(shí)務(wù)方法等方面的考核,從而提高服務(wù)于殘疾人群體的社會(huì)工作者的專業(yè)素質(zhì)。另一方面，政府社會(huì)福利部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該充分吸納社會(huì)工作者的加入，發(fā)揮其專業(yè)技巧、方法和能力，在殘疾人社會(huì)福利政策的制定和實(shí)施、社會(huì)服務(wù)的輸送和評(píng)估、殘疾人自身問題的界定和解決中發(fā)揮作用。

四、研究結(jié)論

通過本文分析，既可以發(fā)現(xiàn)英國(guó)的殘疾人直接支付制度的實(shí)施概況、特征與優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也認(rèn)識(shí)到該福利項(xiàng)目并不僅僅是提供資金支持這么簡(jiǎn)單，而是有一系列與此相關(guān)的殘疾人社會(huì)保障問題值得深思：如何讓殘疾人真正實(shí)現(xiàn)增權(quán)？如何處理直接支付與直接服務(wù)的關(guān)系？如何處理政府與專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系？如何構(gòu)建殘疾人的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，包括專業(yè)的社會(huì)工作者的介入，和非專業(yè)的親戚、鄰居、朋友等的支持？而這些問題，也是現(xiàn)在和今后中國(guó)殘疾人福利制度發(fā)展過程中需要加以正視和解決的。在中國(guó)殘疾人福利體系的理論研究與實(shí)務(wù)工作中，一方面需要提供豐富的、多元化的殘疾人福利產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面更需要關(guān)注如何使這些福利產(chǎn)品能夠最大程度地為殘疾人服務(wù)。筆者認(rèn)為，秉持“助人自助”的核心理念、提升殘疾人群體自我發(fā)展的能力，實(shí)現(xiàn)政府與殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他支持元素的良性互動(dòng)、構(gòu)建殘疾人社會(huì)服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮社會(huì)工作者的作用、提高整個(gè)殘疾人服務(wù)過程的科學(xué)性和專業(yè)性，這幾點(diǎn)應(yīng)該能夠有效推動(dòng)中國(guó)殘疾人福利制度的發(fā)展和殘疾人服務(wù)實(shí)踐的開展。

[1]范斌，2004，《弱勢(shì)群體的增權(quán)及其模式選擇》，《學(xué)術(shù)研究》第12期。

[2]Clare Ungerson,2010,Give Them the Money:Is Cash a Route to Empowerment?Social Policy&Administration.

[3]Department of Health,1996,Community Care(Direct Payments)Bill,Consultation Paper.

[4]Debbie Jolly,Charlotte Pearson,2007.Direct Payments and Disabled People in the UK:Supply,Demand and Devolution.British Journal of Social Work.

[5]Morris,J.,1993,Independent Lives:Community Care and Disabled People,Basingstoke:Macmillan.

編輯/汪鴻波

C979

A

1672-4828(2013)05-0053-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.009

南京信息工程大學(xué)預(yù)研項(xiàng)目“優(yōu)勢(shì)視角下的殘疾人社會(huì)服務(wù)模式研究”。