社團政社分離改革問題與對策探究——以重慶市為例

王 棟

(1.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123;2.重慶三峽學院 政法學院，重慶404000)

黨政機關(guān)與社會團體的“政社分離改革”，是指黨政機關(guān)與除行業(yè)性協(xié)會以外的學術(shù)性、專業(yè)性和聯(lián)合性社團的分離改革。改革的目的是按照社會事務管理的規(guī)律，積極完善社團的培育和發(fā)展機制，努力建立與社會發(fā)展相配套的發(fā)達社團體系，還原社團的應有社會地位，成為維護社會秩序、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、促進公平正義、規(guī)范公民與政府行為的重要機制。重慶市率先在全國開展了政社分離改革，邁出了社團獨立性地位確立的關(guān)鍵一步，為改革工作在全國進一步擴展提供了經(jīng)驗，被稱為政社分離改革的“重慶模式”。但是，重慶改革后社團發(fā)展的問題與矛盾仍然十分突出，改革進程仍未完全結(jié)束。另外，重慶改革缺少其他地區(qū)改革的經(jīng)驗借鑒，增加了改革進一步深化的難度，這就急需理論界對此進行調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，形成有效對策，以支持“后改革時代”①任務的順利進行。2012年4月，我們組成重慶市社團政社分離改革調(diào)研組，歷時一個月，調(diào)查了40個社會性社團，希望找出存在的問題并提出解決之策，以供參考。

一、問題提出的文獻和背景分析

總結(jié)當前國內(nèi)外“社團政社分離改革”的研究現(xiàn)狀，主要有以下特點:

第一，從西方發(fā)達國家來看，社團的民間性、獨立性和自治性特點明顯，基本不存在政府干預情況，因此關(guān)于政府與社團政社分離方面的改革也就不是那么突出。由于現(xiàn)實中社團與國家(政府)的對抗頻繁，社團一般作為其成員的代言人與國家對話，因此當前西方國家有關(guān)政社關(guān)系的研究主要集中于社團與國家的權(quán)力沖突、相互制衡以及合作機制建設(shè)等方面［1］。

第二，從國內(nèi)來看，對于社團政社分離改革主要集中于兩個層面的研究:

一是對于社團政社分離改革理論研究。這方面研究以“重慶市實施社團政社分離改革”時間為界，重慶市改革前，在社會團體方面的研究成果豐富，但是對于黨政機關(guān)與社會團體政社分離改革的系統(tǒng)性論述很少。對社團的去行政化改革已經(jīng)提到了論證層面，但研究主要集中于黨政機關(guān)與社會團體之間的關(guān)系界定和職能劃分等方面［2］。在重慶改革之后，針對政社分離改革的過程及意義進行論述，且僅是對問題進行的簡單解釋對接，沒有從微觀層面進行解剖論證并提出系統(tǒng)性解決方案。北京和上海也先后進行了相關(guān)改革，但還處于改革初期，其研究較為零碎和片面。

二是對重慶社團政社分離的實踐研究。從研究層次來看，重慶方面的研究基本停留在實踐經(jīng)驗總結(jié)和問題排查解決階段。成果主要體現(xiàn)在政府部門對于改革發(fā)布的文件和通知，另外還體現(xiàn)為大量媒體報道評論性文章。以上從宏觀層面進行了概要式分析。隨著研究深入，出現(xiàn)了從某個角度展開的論述，包括對某類社團研究、①重慶市教育學會:《“政社分離”后重慶市教育社團的發(fā)展對策》，2009年8月2日。政府與社團的互動關(guān)系研究、社團的管理機制研究、社團市場化方向研究和黨建在社團發(fā)展中的利弊分析等。但是這些研究還缺少邏輯機理分析，缺少與其他地區(qū)改革的比較分析，缺少與“非在編”社團的比較分析，更缺少針對實踐問題的對策建議性分析。從研究階段來看，重慶市的政社分離改革第一階段即“分離工作”已經(jīng)完成，進入了“后改革時期”，但是，研究基本還滯留于“如何分離”的問題分析上，對于分離后社團如何更好發(fā)展、如何與政府合作，社團的定位及發(fā)展空間等基本未做深入研究。

二、重慶市政社分離改革存在的問題及原因解析

重慶市實施政社分離改革以來，在政府的強力推動和政策支持下，社團行政化傾向得到了進一步扭轉(zhuǎn)。妥善處理好國家和社團的利益，既防止了國有資產(chǎn)的流失，又確保了社團資產(chǎn)不受侵害，社團外部發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化;糾正了社團與黨政機關(guān)的尋租現(xiàn)象，促進了行風政風的進一步好轉(zhuǎn)。但是，“政社分離”改革所帶來的問題也比較突出。我們對全市40個社團的政社分離改革的調(diào)查問卷顯示，有32.4%的社團認為改革促進了發(fā)展，41.2%的社團認為改革沒有多大影響，23.5%的社團認為該項改革制約了發(fā)展?？梢哉f改革并沒有像想象的那樣取得預期成果，反而帶來了許多負面影響?？偨Y(jié)問題的原因，主要有以下三個方面:

(一)社團自有資源短缺，缺乏內(nèi)動力

1.社團經(jīng)費短缺，經(jīng)費來源渠道狹隘。一是會費并非是大多數(shù)社團的主要經(jīng)費來源。在調(diào)研的40家社團中，約38%的社團(15個)沒有提供會費收入;約35%的社團(14個)會費收入不足其年度總收入的40%;約13%的社團(5個)收繳的會費僅占其年度總收入的1/100甚至是1/1000;只有約17%的社團(7個)會費收入是其主要的經(jīng)費來源。二是絕大多數(shù)社團創(chuàng)收能力差。分析40家社團向會員(或社會)提供服務或者開展經(jīng)營性活動來增加收入的情況，我們發(fā)現(xiàn)，70%以上的社團(28個)沒有這方面的收入。只有33.3%的社團(13個)有這方面的收入。其中約有17%的社團(7個)經(jīng)營收入占其年度總收入的一半以上。這部分社團要么與政府有非常密切的聯(lián)系，要么與人民生活聯(lián)系緊密。另外，7個社團的經(jīng)營收入不到其年度總收入的1/10。關(guān)于社團目前的經(jīng)費是否夠用的問題，只有7.5%的社團(3個)選擇了“收支平衡”選擇項。90%以上的社團選擇“支大于收”的選項。三是絕大多數(shù)社團沒有得到社會贊助。分析社團爭取社會贊助的情況。有17.5%的社團(7個)得到了社會贊助，它們主要是涉足人們比較關(guān)心的應用學科的學會。社會贊助金額占其年度總收入的比例最高為53.3%，最低為15%。其他83%的社團(33個)沒有得到社會贊助。四是政府資助是社團重要經(jīng)費來源。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，47.5%的社團(19個)靠政府資助維持運轉(zhuǎn)。社團開展具體活動時，其掛靠單位承擔部分開支。社團日常工作中使用的文具用品等也得到政府資助。至少有90%的社團得到政府主管部門除撥款之外不同形式的物質(zhì)資助。另外，由于兼職人員大都在原來的行政機關(guān)或者事業(yè)單位領(lǐng)取報酬，在社團僅有少量補貼甚至沒有任何補貼。因此，社團人員的工資支出費用事實上相當部分是政府“埋單”。

2.自有辦公場所匱乏。調(diào)查顯示，社團自有辦公住所缺乏。其中租用辦公3個，占7.5%;借用辦公18個，占45%;合用辦公16個，占40%;而能夠獨立辦公僅3個，占7.5%。因此，社團缺乏獨立的辦公場所，一旦與黨政機關(guān)分離后，就沒有了外力支持，給社團的后續(xù)發(fā)展造成了很大困難。

3.人力資源缺乏，人才結(jié)構(gòu)不合理。一是員工人數(shù)少，志愿者缺乏。調(diào)查表明，30%的社團(12個)擁有3名員工，20%的社團(8個)擁有4名員工，13%的社團(5個)擁有6名員工，10%的社團(4個)擁有7名員工。擁有2名或者5名員工的社團分別占7.5%(各3個)。員工人數(shù)僅1名或者在9名以上的社團都較少，具體情況為:擁有員工1名、9名、10名和20名的社團各有1個，均占被調(diào)查社團總數(shù)的2.5%。僅有1個社團有志愿者(約占3%)，其他社團的工作均沒有志愿者的參與。二是兼職人員是社團員工的主要組成部分。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約47%的社團擁有1名以上專職人員，其中絕大部分是政府機關(guān)的離退休公務員。離退休人員為主的社團(4個，占10%)，其他社團也存在離退休人員占比例較大現(xiàn)象。93%以上的社團擁有1名以上兼職人員，只有兼職人員而沒有專職人員的社團達20個，占50%。沒有兼職人員的僅有2個社團，由此我們可以推定:兼職人員成為社團員工的主要組成部分。在對擁有1名以上專職人員的那部分社團(47%)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，專職人員一般由兩類人員組成，即政府機關(guān)或者事業(yè)單位的正式員工和離退休人員，反映出社團自身培養(yǎng)的專職人員缺乏?？傮w來說，社團工作人員結(jié)構(gòu)最主要的問題是缺乏有專業(yè)素養(yǎng)的熱心人，而專業(yè)人士進入社團又面臨大多數(shù)社團沒有專門的編制和相應的待遇，沒有明確的晉升通道和退出機制等現(xiàn)實問題。絕大部分工作人員不在社團領(lǐng)工資，所有社團都沒有為其工作人員提供各類保險和福利待遇。社團工作人員的年收入較低，一般介于3 000—15 000元之間，甚至還有一部分工作人員沒有任何收入。社團工作人員的低收入水平使得社團缺乏對優(yōu)秀人才的吸引力。

(二)社團活動能力不夠，對黨政機關(guān)過度依賴，缺乏影響力

1.社團服務能力較差，社會認可度底。從交納會費來看，交納會費的積極程度是反映會員對社團認可程度的一個重要指標。而社團向會員(或社會)提供服務是其宗旨中的應有之義。83%的社團沒有會費收入或者只有極少量的會費收入，反映出重慶市社團提供服務的數(shù)量不多，質(zhì)量不高，成員對社團認可度不高。83%的社團沒有得到任何社會贊助，可以說明社團的社會認可度也不高。

2.對黨政機關(guān)或者主管部門的依賴性強。經(jīng)調(diào)查，23個社團屬于政府有關(guān)部門牽頭成立，占58.8%，2個社團屬于企業(yè)與政府有關(guān)部門發(fā)起，占2.4%，7個社團屬于龍頭主管部門帶動，約占20%，8個社團屬于個人或者其他部門聯(lián)合發(fā)起，占18.8%。相關(guān)數(shù)據(jù)還顯示，政府目前掌握著80%左右的信息源，而這種局面在推進社團改革的過程中并沒有得到改觀。另外，社團在一定程度上依靠政府的承接服務來開展活動，從統(tǒng)計結(jié)果來看，51.8%的社團(21個)承接政府委托的服務項目或者活動;48.2%的社團(19個)沒有承接過政府委托的服務工作。調(diào)查結(jié)果說明，社團雖然開展服務活動，但社會承接服務能力差，相當部分社團靠承接政府委托業(yè)務工作，換句話說，重慶市的社團仍處于政府選擇階段而非社會選擇階段。

(三)社團內(nèi)在機制建設(shè)不完善，民主因素不成熟，缺乏自治力

重慶市社團的內(nèi)在機制建設(shè)比較混亂，基本上沒有形成一套完善的自我管理、運行和監(jiān)督機制，從而影響了改革后的獨立發(fā)展。在被調(diào)查的社會團體中，數(shù)據(jù)顯示，47%的社團沒有建立完善的內(nèi)部規(guī)章制度和完整的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，只有13%的社團建立了相對成熟的內(nèi)部機制。這些問題主要表現(xiàn)在以下方面:一是在管理機制上，由于雙重管理體制和分級管理原則仍舊沒有根本改變，社團管理大都受到外界因素的干擾，特別是社團用人機制方面的獨立性還存在著相關(guān)利益部門的壓力和影響;二是在運行機制上，社團缺乏權(quán)力、決策、執(zhí)行和監(jiān)督制度，雖然目前重慶市萬州區(qū)、涪陵區(qū)等區(qū)縣已經(jīng)出臺了《社會團體內(nèi)部管理制度(范本)的通知》等指導性意見，但具體到全市的社會團體個體幾乎還沒有相應制度上的建設(shè);三是獎懲機制和責任追究制度也沒有建立，對于社團的問題還基本上是依賴外部法律部門的約束和監(jiān)管;四是在自律機制上，缺乏規(guī)章制度建設(shè)，內(nèi)在道德機制也沒有形成，自我管理、自我教育、自我服務能力差。

(四)社團相關(guān)法律機制不健全，扶持政策欠缺，缺乏保障力

一方面改革雖削弱了主管部門與社團的聯(lián)系，但社團雙重管理體制仍未改變，政府對社團的管理權(quán)力沒有減少;另一方面，政府對社團支持的少，出現(xiàn)了“管的多給予的少”的不良局面。2007年12月，重慶市針對政社分離改革對社團發(fā)展影響問題進行了補救，頒布了《關(guān)于處理社會團體政社分離改革工作有關(guān)問題的通知》，但這個規(guī)定沒有涉及社團法律地位、政策支持等社團發(fā)展的實質(zhì)性問題。目前，重慶市關(guān)于培育發(fā)展民間社團的政府規(guī)章遲遲不能出臺，社團的職能、定位依舊不明確，社團的法律地位依然模糊。調(diào)查顯示，44.8%社團認為地方法規(guī)很不健全，17.9%社團認為自身規(guī)劃及發(fā)展方向不明，20.9%社團認為培育發(fā)展與監(jiān)督管理不到位。另外，重慶對社團的優(yōu)惠政策都只在一些個別或者零星的政策中體現(xiàn)。目前，除少數(shù)區(qū)縣對行業(yè)性協(xié)會和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作社給予一些資金扶持和政策優(yōu)惠外，重慶市從制度層面上還沒有對學術(shù)性、專業(yè)性和聯(lián)合性社團的扶持政策。

(五)行政職能轉(zhuǎn)變不到位，社團定位不明確，缺乏空間力

調(diào)查顯示，82.1%社團認為“政社分離”后政府的職能轉(zhuǎn)變和扶持政策沒有跟上。分析當前重慶市行政職能轉(zhuǎn)變未能跟上社團發(fā)展需要的原因主要有以下三點:一是社團自身服務能力和活動能力還未成熟，政府不愿將服務項目轉(zhuǎn)包給不信任的社團，據(jù)抽樣調(diào)查，僅有8%的社團承接了政府部門轉(zhuǎn)移、委托的部分職能;二是政府對政社“伙伴關(guān)系”稱謂還存在偏見，不愿接受政府地位趨低，與社團地位對等的理念，不愿與社團直面合作;三是購買社團服務的機制尚未建立，政府沒有將購買社團服務所需的經(jīng)費納入財政預算;四是服務型政府尚在建設(shè)之中，政府的角色、職能定位一時很難改變。

三、進一步完善政社分離改革的對策

(一)加強社團政策法規(guī)建設(shè)

當前，中國社團政策法規(guī)建設(shè)主要集中在管理方面，一是登記制度的建設(shè)，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》、《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》、《社會團體分支機構(gòu)》、《代表機構(gòu)登記辦法(2001)》等;二是對社團管理和控制的法規(guī)建設(shè):《中共中央、國務院關(guān)于嚴格控制成立全國性組織的通知》、《外國商會管理暫行規(guī)定》、《民政部關(guān)于查處非法社團組織的通知》等;三是社團評估制度建設(shè):《社會組織評估管理辦法》。而對于社團的能力建設(shè)即加強對社團的培育和優(yōu)惠政策方面還顯得有些薄弱，當前主要有:《民政部關(guān)于加強社會組織專職工作人員勞動合同管理的通知》、《中共中央組織部、民政部關(guān)于在社會團體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》、《人事部關(guān)于全國性社會團體專職工作人員人事管理問題的通知》等。在今后的社團法規(guī)建設(shè)中，政府應該在人才引進、財政支持、稅收優(yōu)惠、激勵政策等方面出臺具體法律法規(guī)，充實社團發(fā)展的內(nèi)在動力，增強社團參與社會管理的積極性和能力，同時政府還應在社團保障、監(jiān)管、評估等方面進行法律法規(guī)的建設(shè)和完善，以保證社團健康可持續(xù)發(fā)展。

(二)加強社團內(nèi)外機制建設(shè)

政社分離改革是從體制方面進行的改革，對于社團環(huán)境甚至民主政治整體都有著比較徹底的改善，從根本上去除了社團發(fā)展的不利因素和發(fā)展障礙。然而，體制改革的同時，國家必須及時進行更細致的制度層面和機制層面的建設(shè)。只有從社團的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上根據(jù)體制的變動進行相應的調(diào)整和補充，才能保障改革后的新體制順利運行。社團機制的建設(shè)就是要在社團內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在制度的建設(shè)上更具系統(tǒng)性、適應性、效能性、自動性和可調(diào)性。除此之外，社團機制建設(shè)還應就政社分離改革的民主性發(fā)展要求，在公共性、法治性、公平性方面進行完善。這些特性的要求將會加強社會管理各個主體之間互動關(guān)系的規(guī)范性，實現(xiàn)公平競爭，合作互動的和諧關(guān)系。社團機制建設(shè)包括社團內(nèi)在自治機制和社團外在民主機制。內(nèi)在機制就是要實現(xiàn)社團會員自由、平等、互助和社團的權(quán)力、選舉、決策、管理等民主運作。社團外在民主機制則給予社團一個民主、自由、平等的社會制度空間，以平衡和協(xié)調(diào)社團與政府、社團與黨組織、社團與其成員，以及社團之間的關(guān)系，使社團有效融入社會，更好地發(fā)揮社團的社會治理作用。

(三)加強社團職能權(quán)利建設(shè)

社會團體是中國特色社會主義建設(shè)的重要力量。從宏觀角度來看，它是市場經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性載體、是民主政治建設(shè)的基本元素、是社會治理的主要組成部分。從微觀來看，社會團體的職能權(quán)利則在各個領(lǐng)域和行業(yè)都發(fā)揮著積極作用。胡錦濤同志指出要鼓勵社會組織參與社會管理，“發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！绷硗?，它還有著促進民眾團結(jié)、加強社會和諧、公民精神教育、民主素質(zhì)訓練、經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)等積極作用。社會團體的職能與其權(quán)利是分不開的，有什么樣的職能，就應具備保障其作用發(fā)揮的權(quán)利。獨立性、自治性、公平性、法治性是社團的主要權(quán)利特征。當前，中國加強和實現(xiàn)社團職能權(quán)利的主要措施，主要還是從處理好社團與政府的角色關(guān)系入手:一是明確政府與社團權(quán)利及職能劃分，政府主管全局性和政治性問題的解決，而社會團體主要從事專業(yè)的、社會性的和微觀性的任務處理。政府不僅要加大對社團的培育力度，還應放權(quán)于社團，增強社團的自治性和獨立性，在法律政策方面給予積極的保護和扶持。二是積極推進政府行政職能轉(zhuǎn)變，讓渡不該管的事務和不應有權(quán)利，使社會團體的職能權(quán)利真正有發(fā)揮作用的空間。

政社分離改革在全國剛剛展開，重慶市所留給我們的不僅是經(jīng)驗，同時也有值得我們吸取的教訓。在政社分離“后改革時代”，我們應對這方面問題深入展開研究，可以從社團本身，或者從政府角度，也可從多方互動角度(公民、社團、政府)進行，同時我們還可以從公民社會的基礎(chǔ)理論研究入手。政社分離改革任重而道遠，問題不僅僅限于一個方面，它的研究必將對于整個社會系統(tǒng)有一個全面的審視和檢閱，亦必將推動社團和社會治理的良性發(fā)展。

［1］ 賈西津.“伙伴關(guān)系”——英國政府與社會關(guān)系的啟示［J］.學會，2006，(6).

［2］ 馬慶鈺.論“政社分開”與社會組織管理改革［J］.行政管理改革，2010，(7).