域外民事公益訴訟程序制度對我國的啟示

王姣 劉恒

王 姣 山西大學(xué)法學(xué)院 碩士研究生

劉 恒 山西大學(xué)法學(xué)院 碩士生導(dǎo)師

現(xiàn)代型訴訟即公益訴訟的問題在上世紀(jì)六七十年代就已經(jīng)得到了西方國家的關(guān)注與重視，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其相關(guān)的程序制度已經(jīng)日漸成熟。在我國，民事公益訴訟制度在理論界已經(jīng)有相當(dāng)程度的研究，許多學(xué)者也對其內(nèi)涵、受案范圍等進(jìn)行了較為深入地探討。但是對于民事公益訴訟程序的研究較為分散且缺乏系統(tǒng)性，因此，有必要借鑒域外較為成熟的制度用于我國民事公益訴訟程序的構(gòu)建。

一、域外民事公益訴訟程序的相關(guān)制度

（一）美國集團(tuán)訴訟制度

1.集團(tuán)訴訟概述。

“美國是民事公益訴訟制度比較健全的國家，而且是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國。”[1]而集團(tuán)訴訟基本上可以說是公益訴訟的代名詞。美國《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》第23條對集團(tuán)訴訟進(jìn)行了規(guī)定，并明確了集團(tuán)訴訟成立的條件。第一，集團(tuán)人數(shù)眾多，使全體成員合并在實(shí)際上成為不可能。第二，該集團(tuán)有共同的法律問題或事實(shí)問題。第三，代表當(dāng)事人的請求或抗辯是集團(tuán)中有代表性的請求或抗辯。第四，代表當(dāng)事人能公正和充分地維護(hù)集團(tuán)成員的利益。至于條件中“人數(shù)眾多”如何定義，需要法官在具體案件中自由裁量，而要求“有代表性的請求或抗辯”則是為了保證集團(tuán)整體利益得到保護(hù)。

2.特殊的司法制度保障。

如何促使公民有效地參與到社會事務(wù)的管理活動中，這就需要特殊的司法制度來保障起訴主體的利益，美國的集團(tuán)訴訟采取了幾種方法：一是懲罰性損害賠償制度。美國為鼓勵個人為公共利益提起訴訟的行為，規(guī)定被告要承擔(dān)兩倍、三倍賠償作為其主要的激勵機(jī)制?！斗赐欣狗ā贰斗磯艛喾ā贰督y(tǒng)一消費(fèi)者信用法》等都規(guī)定了兩倍或三倍的賠償，其主要的目的就是鼓勵原告對損害公共利益的違法行為積極提起訴訟。二是律師費(fèi)用。在美國，無論當(dāng)事人勝訴與否，都要各自承擔(dān)訴訟代理費(fèi)用。而在公益訴訟中，如果讓原告來承擔(dān)律師報(bào)酬，無疑不利于公益訴訟的進(jìn)行。因此，美國議會在大約70個聯(lián)邦法律中都賦予法院具有裁定勝訴原告的律師費(fèi)用由敗訴方支付的權(quán)力，這就大大增進(jìn)了公共利益訴訟原告的訴訟積極性。

（二）英國告發(fā)人訴訟制度

告發(fā)人訴訟最早來源于英國，而后1863年《反欺騙政府法》首次規(guī)定了告發(fā)人訴訟制度?！八^告發(fā)人訴訟是指告發(fā)人為了公共利益和自己利益，根據(jù)法律規(guī)定對侵害公共利益的行為以政府的名義提起的民事訴訟?！盵2]首先，告發(fā)人必須以政府名義提起訴訟。其次，告發(fā)人訴訟具有公益屬性。告發(fā)人為了維護(hù)公共利益提起訴訟，在案件勝訴后，可或多或少地獲得獎金份額，是為了刺激公民行使管理社會事務(wù)的積極性，達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。再次，告發(fā)人訴訟適用特殊的程序。在告發(fā)人向法院提起訴訟時，同時要把所有的材料提交給政府，在政府收到起訴書及證據(jù)材料的60天內(nèi)作出是否參加訴訟的決定，如果時間不足，可向法院提起延期申請。政府決定參與訴訟，則政府作為主要原告。如果決定不參加訴訟，則由原告繼續(xù)進(jìn)行訴訟。最后，懲罰性賠償?！霸谠鎰僭V情況下，如果政府參與訴訟中，則原告可獲得已挽回資金損失的15%到25%；如果政府不參與訴訟中，則原告可獲得已挽回資金損失的25%到30%。除此之外，敗訴的被告還要向政府支付三倍的損害賠償金，而且要對自己的違法行為負(fù)擔(dān)5000到10000美金的民事罰金?！盵3]

（三）美國法庭之友制度

1.實(shí)行法庭之友的必要性。

“法庭之友就是指基于案件涉及重大利益或自身對案件具有濃厚興趣，雙方當(dāng)事人之外的第三方向法院提出關(guān)于法律或事實(shí)方面的意見，尤其是有關(guān)的專業(yè)知識，以有利于法官作出公正的裁判。”[4]美國實(shí)行對抗制的訴訟結(jié)構(gòu)，相比較職權(quán)主義來說，對抗制有其自身固有的缺陷，因此引入法庭之友制度有其必要性。第一，對抗制雖然給予了雙方當(dāng)事人最大的意思自治權(quán)的尊重，但是當(dāng)案件涉及第三人利益甚至公共利益時，當(dāng)事人一般掩蓋真相的動機(jī)的可能性就會增大。第二，對抗制無法使雙方當(dāng)事人達(dá)成訴訟活動中事實(shí)上的平等，尤其在涉及公共利益的案件時，被告一般是經(jīng)濟(jì)實(shí)力及訴訟能力都比較強(qiáng)的一方。對于原告與被告之間的差距，由于法官處于中立地位，無法主動調(diào)查取證。第三，“由于法官知識結(jié)構(gòu)以及經(jīng)驗(yàn)的有限性，無法準(zhǔn)確判斷相關(guān)案件的專業(yè)問題。”[5]尤其在涉及公共利益的環(huán)境污染及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件時，可能會涉及到環(huán)境及經(jīng)濟(jì)等專業(yè)性問題的判斷。如果法官在專業(yè)問題上作出了錯誤的判斷，對于侵害公共利益的行為可能就無法作出公平的裁判，法庭之友制度就可以解決上述問題。

2.適用法庭之友的程序。

法庭之友的規(guī)定主要體現(xiàn)在美國《聯(lián)邦上訴程序規(guī)則》第29條和《美國最高法院規(guī)則》第37條，主要有：（1）提交書狀。在書狀中要詳細(xì)地載明自己的主張、事實(shí)及理由，而且書狀應(yīng)當(dāng)是對法院裁判有幫助作用的。（2）提交書狀的情形有三種：一是當(dāng)事人同意；二是直接向法院提交許可申請；三是法院要求提交書狀。（3）在法院許可下，可以直接參與法庭口頭辯論、質(zhì)證與交叉詢問。（4）提交法庭之友的主體包括：政府、私人以及部分符合條件的社會組織及利益集團(tuán)。法庭之友制度可以幫助法官在具體案件中對社會主流的價值進(jìn)行衡量，并且平衡了當(dāng)事人之間的訴訟地位。同時，允許公眾參與案件的審理，加強(qiáng)公眾的社會管理參與感，法官作出的裁判更能得到公眾的認(rèn)可。

（四）印度書信管轄制度

書信管轄制度事實(shí)上是印度公益訴訟的啟動模式，屬于印度的創(chuàng)新。書信管轄權(quán)是指最高法院或高級法院可以根據(jù)任何公民的一封來信或者提交的新聞報(bào)道行使民事公益訴訟的管轄權(quán)。書信管轄權(quán)創(chuàng)設(shè)的目的就是最大限度地保護(hù)社會公共利益，任何普通的公民或組織不被期望精通嚴(yán)格的法律程序與知識，也不被期望花費(fèi)過多的時間與金錢請求專業(yè)的律師書寫規(guī)定的起訴書，使社會公共利益的保護(hù)可以不因?yàn)閱娱T檻的過高而使違法侵害行為不受法律追究。

書信管轄權(quán)對于印度民事公益訴訟制度的確立與普通公民的基本權(quán)利的保護(hù)起到很大的促進(jìn)作用，但是在具體運(yùn)用書信管轄權(quán)時，要防止公民濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源。這就需要法院在具體的民事公益訴訟案件中，根據(jù)自由裁量權(quán)對啟動程序的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時的調(diào)整。公民在行使權(quán)利時，也要注意以下兩點(diǎn)：（1）不能寫信給具體的法官，即使在信中寫到了哪個法官，也是由法院根據(jù)實(shí)際情況將案件統(tǒng)籌分配，而且不允許寫信的公民私下會見法官。（2）所寫的信件必須是實(shí)名制的，對于提交的新聞報(bào)道的信封上須明確寫上其真實(shí)姓名。

（五）德國團(tuán)體訴訟制度

“團(tuán)體訴訟是德國的公益訴訟制度采用的主要形式，是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體及合格機(jī)構(gòu)（組織），依照法律規(guī)定就他人違反特定禁止或無效之行為，向法院請求命令他人中止或撤回其行為之民事訴訟。”[6]在團(tuán)體訴訟中，由公益團(tuán)體或公法人提起訴訟，這將平衡原被告雙方之間原本失衡的訴訟地位。通過對公益團(tuán)體章程性的規(guī)定，使內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)具有民主性，來保障團(tuán)體訴訟中原告充分發(fā)揮社會組織的公益性優(yōu)勢。并且哪些團(tuán)體可以提起團(tuán)體訴訟，以法律明確規(guī)定為限，從而保障了團(tuán)體訴訟的公益效果。再者對于團(tuán)體訴訟中的“團(tuán)體”進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，以防止團(tuán)體訴訟被濫用。主要對團(tuán)體的以下幾個方面進(jìn)行了限制：（1）具有權(quán)利能力。（2）團(tuán)體的成立是為了公益目的。（3）成員固定且組織完備。（4）具有進(jìn)行訴訟的經(jīng)濟(jì)能力。

（六）英國實(shí)驗(yàn)性訴訟制度

英國的立法已經(jīng)明確地規(guī)定了實(shí)驗(yàn)性訴訟制度，“它是指對于具有共同法律和事實(shí)問題、涉及不特定多數(shù)人利益的案件，可以在法院已受理的涉及同類型利益的案件中選擇一個或者多個具有典型代表性的案件進(jìn)行具體的審理，對這一典型案件的審理進(jìn)而作出的判決，對于其他具有共同法律和事實(shí)問題的糾紛具有約束力?！盵7]為了公平合理地負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，作為實(shí)驗(yàn)性訴訟案件的訴訟費(fèi)用算入共同的訴訟費(fèi)用，由敗訴的全體當(dāng)事人來共同承擔(dān)。此種制度設(shè)置的目的是為了將有效的司法資源集中到典型的案件審理上，而且能夠保障同一性質(zhì)或者同一類型的案件能夠得到基本一致的事實(shí)上和法律上的認(rèn)定，從而減少訴累，司法資源得到優(yōu)化配置。

二、域外民事公益訴訟程序制度對我國程序構(gòu)建的啟示

由于法律傳統(tǒng)以及文化背景的不同，民事公益訴訟程序有不同的法律規(guī)定及表現(xiàn)形式，但是可以從域外各國關(guān)于民事公益訴訟程序的規(guī)定總結(jié)出共同的特征以及今后民事公益訴訟程序發(fā)展的大致趨勢，并以此來指導(dǎo)我國民事公益訴訟程序的構(gòu)建。

1.起訴主體的廣泛性。

民事公益訴訟程序設(shè)置的目的就是運(yùn)用司法手段保護(hù)公共利益，所以在設(shè)置程序的過程中要允許代表不同層次利益的主體參與到民事公益訴訟中來。而且從域外民事公益訴訟程序的相關(guān)規(guī)定中也可以看出，起訴主體越來越廣泛，允許不同主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢，以更有效地保護(hù)公共利益。尤其要注重社會團(tuán)體與公民個人啟動民事公益訴訟的程序權(quán)利，公民個人是違法行為最終的受害主體，賦予民事公益訴訟的起訴權(quán)，是包括自身利益在內(nèi)的公共利益最有效的保護(hù)。允許其行使印度法律規(guī)定的“書信管轄權(quán)”，即公民可以向法院寫一封信或提交新聞報(bào)道，法院就可以為此啟動民事公益訴訟程序。再者賦予社會團(tuán)體民事公益訴權(quán)，是對相對弱小的公民個人訴訟力量的彌補(bǔ)與平衡。在民事公益訴訟中，被告一方往往是經(jīng)濟(jì)實(shí)力及訴訟能力相對強(qiáng)大的一方，允許有資格的社會團(tuán)體代表公民的利益或者社會的利益提起訴訟，更符合民事公益訴訟程序設(shè)置的目的。并且對社會團(tuán)體的資格進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)定以及種種條件的限制，防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

2.具體程序設(shè)置上對弱勢群體的傾斜保護(hù)。

民事公益訴訟的雙方當(dāng)事人往往實(shí)力懸殊，域外立法中規(guī)定了相應(yīng)的程序來對原告進(jìn)行傾斜性的權(quán)利保護(hù)，以更好地進(jìn)行公益訴訟。在英國的告發(fā)人訴訟制度中，就允許作為原告的公民在勝訴的情形下獲得相應(yīng)的獎勵，并對被告進(jìn)行懲罰性賠償。在法庭之友制度中，允許專家輔助人的參與，提供事實(shí)與法律方面的專業(yè)意見，以彌補(bǔ)原告及法官專業(yè)知識的限制。再者，在公民個人提起民事公益訴訟時，往往涉及非常專業(yè)的法律問題，在舉證方面就比較困難。針對此種問題，美國《克萊頓法》就有相關(guān)規(guī)定，個人在起訴被告要求損害賠償時，可以將法院在審理政府起訴同一被告時所作出的判決作為直接的證據(jù)使用，個人只需要證明受到損害即可，這就減輕了公民個人的舉證壓力，從而使個人在提起民事公益訴訟時勝訴的幾率更大，激勵公民個人行使社會管理的權(quán)利。

3.法院管轄及審判成員構(gòu)成的特殊性。

一般的民事訴訟是以解決私人之間的民事糾紛為目的，對于涉及侵害公共利益的案件，由于涉及的人數(shù)較多、社會影響較大以及專業(yè)性較強(qiáng)，在管轄法院的級別上需要有特殊的規(guī)定。印度的書信管轄制度就是最高法院或高級法院才對公民的來信或新聞報(bào)道有啟動民事公益訴訟程序的權(quán)利，但是我國在設(shè)計(jì)管轄制度時，不僅僅要考慮管轄法院的級別，還要考慮各級法院的訴訟案件的承受能力以及外部干擾因素，使法院能夠統(tǒng)一規(guī)范公益訴訟的管轄。民事公益訴訟案件往往專業(yè)性比較強(qiáng)及法律關(guān)系比較復(fù)雜，就需要法院在審判成員的組成上，選取一名或數(shù)名具有專業(yè)知識的法官或人民陪審員，以對案件作出正確的分析與判斷，查清案件，公正裁判。

4.裁判效力的普適性。

域外民事公益訴訟案件的訴訟效果不僅僅對于案件本身，而且對于同類或類似法律或事實(shí)問題的案件審理具有直接的適用性，或者具有導(dǎo)向性作用。實(shí)驗(yàn)性訴訟表現(xiàn)的最為明顯，對于其他的同類型利益訴訟案件的裁判具有直接約束力，并且公益訴訟案件的裁判效力還會起到社會指引的作用。民事公益訴訟案件往往涉及眾多當(dāng)事人、重大公共利益，因而容易引起群體性的關(guān)注，其裁判的效果對于還未發(fā)生的違法行為具有預(yù)防的作用，對于公民的行為也?具有指導(dǎo)作用。

雖然域外的民事公益訴訟程序制度發(fā)展較為成熟，但是借鑒時必須適合我國國情，并且需要在司法實(shí)踐的過程中不斷得到檢驗(yàn)及不斷地完善，以期成為我國民事公益訴訟程序的有效組成部分，以更好地保護(hù)公共利益。

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