1930—1949年國民政府考試院銓敘部淺析

溫長(zhǎng)松

一、銓敘與銓敘部

銓敘是舊時(shí)一種敘官制度，按資歷或勞績(jī)核定官職的授予或升遷[1]。1911年辛亥革命后成立的南京臨時(shí)政府成立了銓敘局[2]。南京國民政府從1928年開始籌建考試院銓敘部，經(jīng)歷一年多的準(zhǔn)備民國銓敘部于1930年（民國十九年）成立?！氨静扛鶕?jù)國民政府十七年十二月十七日公布之銓敘部組織法，于十九年一月六日組織成立。”[3]1933年2月24日（民國二十二年）國民政府修訂公布考試院組織法表明，銓敘部隸屬于考試院?！暗谝粭l考試院以左列機(jī)關(guān)組織之：一考選委員會(huì)二銓敘部”[4]。

中華民國考試院銓敘部設(shè)立的起源應(yīng)是孫中山的五權(quán)憲法。有學(xué)者曾經(jīng)指出：“孫中山在許多講話和著述中，常常把他對(duì)憲法的構(gòu)想概括為五權(quán)憲法，并且說五權(quán)憲法可謂是我獨(dú)創(chuàng)的。從現(xiàn)有資料看，孫中山五權(quán)憲法的思想產(chǎn)生很早。還在1906年《民報(bào)》創(chuàng)刊周年紀(jì)念會(huì)的演講中，他就提出將來中華民國的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一新主義，叫做五權(quán)分立。這是孫中山最早提出的五權(quán)憲法學(xué)說……孫中山的五權(quán)憲法學(xué)說是一個(gè)系統(tǒng)的理論體系，其內(nèi)容相當(dāng)豐富。概括地說，主要有以下幾個(gè)方面。第一是五權(quán)分立。所謂五權(quán)分立，就是指在政府權(quán)限的構(gòu)成中，分行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)。分別由行政院、立法院、司法院、監(jiān)察院和考試院行駛，彼此獨(dú)立，不相統(tǒng)屬。孫中山認(rèn)為‘三權(quán)分立’已經(jīng)是不適用的了……孫中山看到中國古代考試制度和監(jiān)察制度具有很好的調(diào)節(jié)與制衡的政治功能，實(shí)有其精義，能夠濟(jì)歐美法律、政治之窮。因此，孫中山主張，把考試從行政中分出，監(jiān)察從立法中分出，形成五權(quán)分立的國家體制。五權(quán)各自獨(dú)立，分別由整個(gè)國家的專門機(jī)構(gòu)行使，互相監(jiān)督，相互牽制?！盵5]

二、研究綜述

對(duì)于中華民國考試院銓敘部（1930—1949）的研究，筆者通過查詢?nèi)珖诳夸浰饕ㄕ軐W(xué)社會(huì)科學(xué)版）和中國知網(wǎng)（1979—2012），以銓敘部為題名或關(guān)鍵詞，只有一篇論文。中共中央黨校2012級(jí)碩士潘薇的《南京國民政府時(shí)期（1928—1949）的公務(wù)員銓敘制度研究》對(duì)銓敘部有所提及；認(rèn)為銓敘制度自古有之，目的在于掌管人事行政……在孫中山先生五權(quán)分立理論的影響下，考試權(quán)得以獨(dú)立，把公務(wù)員銓敘作為人事制度的一個(gè)重要內(nèi)容，希望能快速實(shí)現(xiàn)行政體制和管理的現(xiàn)代化，這也是中國實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的一個(gè)重要步驟。但由于內(nèi)外環(huán)境的影響，這一套具有創(chuàng)新意義的制度在國民黨的獨(dú)裁體制下被不斷扭曲、變異，體現(xiàn)了中國政治制度從古代到近代轉(zhuǎn)變的艱難……[6]該文分為五章，第一章敘述了南京國民政府時(shí)期銓敘部的建立。在孫中山的五權(quán)分立和考銓思想的影響下，南京臨時(shí)政府自成立始，就成立了銓敘局。南京國民政府的銓敘制度，是對(duì)南京臨時(shí)政府和北京政府銓敘制度的繼承和延續(xù)，這種延續(xù)不僅體現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)上，還體現(xiàn)在具有合理成分的體制上。第二章概括了南京國民政府時(shí)期公務(wù)員銓敘制度的內(nèi)容，銓敘制度包括甄別登記、分發(fā)任用、官等官俸、考績(jī)獎(jiǎng)懲、退休撫恤。但是在實(shí)際執(zhí)行時(shí)常會(huì)面臨眾多問題，銓敘過程名不副實(shí)，流于形式。 第三章主要分析南京國民政府時(shí)期銓敘制度運(yùn)行績(jī)效。……”

筆者通過查詢《中華民國檔案資料匯編》、“陪都檔案”等有關(guān)考試院銓敘部（1930—1943）的相關(guān)資料，對(duì)其進(jìn)行闡述和分析。

三、考試院銓敘部概述

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置與變更。銓敘部成立依據(jù)1928年國民政府銓敘部組織法。該法應(yīng)是根據(jù)1928年10月8日中華民國國民政府組織法制定的。但是，《中華民國檔案資料匯編》中并未收入1928年國民政府銓敘部組織法?？荚囋恒寯⒉吭?930年成立之時(shí)有部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)，下設(shè)一個(gè)處，三個(gè)司和一個(gè)委員會(huì)。即“部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)之下置秘書處、登記司、甄核司、育才司及銓敘審查委員會(huì)”[7]。

檔案記載銓敘部從1930年成立一直到1949年的20年間修正組織法有4次。每次修正組織法其機(jī)構(gòu)隨之發(fā)生變更。第一次是1933年2月?！岸甓碌谝淮涡拚M織法。依行政院所屬各部例改副部長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)為政務(wù)、常務(wù)兩次長(zhǎng)，并明定科長(zhǎng)科員員額?！钡诙问?936年11月。“二十五年十一月第二次修正組織法。依照政府推行主計(jì)制度之原則，增設(shè)統(tǒng)計(jì)室及會(huì)計(jì)室辦理統(tǒng)計(jì)、歲計(jì)、會(huì)計(jì)事項(xiàng)。”第三次是1941年8月?！叭臧嗽碌谌涡拚M織法。其要點(diǎn)（一）增設(shè)考功司掌公務(wù)員之考績(jī)考成。又將原育才司主管之俸給、審查劃為該司職掌。（二）增設(shè)獎(jiǎng)恤司掌獎(jiǎng)勛、撫恤及公務(wù)員公益福利事項(xiàng)。（三）因常務(wù)之調(diào)整職掌之改隸原有秘書處、育才司兩單位均予裁并。（四）依行政院所屬各部例增設(shè)參事二人至四人。（五）增設(shè)兼任視察四人至八人。（六）必要時(shí)將聘用專門人員六人至十人?！钡谒拇问?944年8月?！叭臧嗽碌谒拇涡拚M織法。其要點(diǎn)（一）增設(shè)典職司掌各機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)之統(tǒng)一管理事項(xiàng)。（二）增視察名額為八人至十二人。（三）增專門人員名額為十人至十四人，以迄于今。”[8]另一次修正組織法，則應(yīng)是按照國民政府修正公布《考試院組織法》（1947年12月25日）第八條，考選部及銓敘部組織，另以法律定之[9]。

1941年8月國民政府修正公布的銓敘部組織法記載，當(dāng)時(shí)“銓敘部設(shè)部長(zhǎng)一人，特任，綜理部務(wù)，監(jiān)督兩屬職員及機(jī)關(guān)政務(wù)。次長(zhǎng)、常務(wù)次長(zhǎng)各一人。……銓敘部置左列各司及委員會(huì)。一、總務(wù)司。二、登記司。三、甄核司。四、考功司。五、獎(jiǎng)?chuàng)崴尽Ａ?、銓敘審查委員會(huì)?！寯⒉吭O(shè)參事二人至四人，簡(jiǎn)任。秘書四人至六人，其中二人，簡(jiǎn)任。余薦任司長(zhǎng)五人，簡(jiǎn)任。視察四人至八人薦任?？崎L(zhǎng)十五人至十八人薦任?？茊T七十人至一百人委任。助理員四十人至六十人委任。銓敘審查委員會(huì)以次長(zhǎng)、參事、司長(zhǎng)及有關(guān)系之科長(zhǎng)組織之。政務(wù)次長(zhǎng)為主席。銓敘部于必要時(shí)得聘用專門人員六人至十人。……銓敘部設(shè)統(tǒng)計(jì)主任一人，會(huì)計(jì)主任一人?！y(tǒng)計(jì)室、會(huì)計(jì)室需用佐理人員名額由銓敘部及主計(jì)處就本法乃定委任人員及雇員名額中會(huì)同決定之?！盵10]并且，銓敘部為提高工作效率，曾設(shè)立文件稽催室?！疤胤峦壤O(shè)置文件稽催室。派定正副主任專負(fù)其責(zé)。各單位則指定人員兼充承催員，以資聯(lián)系?！盵11]

表一 1929—1949年考試院銓敘部部長(zhǎng)任職表[12]

表二 1929-1937銓敘部副部長(zhǎng)、政務(wù)次長(zhǎng)和常務(wù)次長(zhǎng)任職表[13]

另外，銓敘部1941年3月開始設(shè)立有限責(zé)任銓敘部員工消費(fèi)合作社，以置辦日常消費(fèi)物品供給社員需要為目的。消費(fèi)合作社采取股份制形式，地址設(shè)在銓敘部所在地[14]。銓敘部還曾設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦《銓政月刊》等刊物，并對(duì)外公開發(fā)行[15]。

銓敘部在地方也設(shè)有機(jī)構(gòu)。從“陪都檔案”資料中發(fā)現(xiàn)，銓敘部在當(dāng)時(shí)的云南省、山西省、河南省、甘肅省、廣東省、湖南省、四川省、青海省、西康省、察哈爾省、安徽省、新疆省等省設(shè)立機(jī)構(gòu)，配備人員。同時(shí)，在軍政直屬機(jī)關(guān)及附屬各機(jī)關(guān)等也設(shè)有主管人員。上述機(jī)構(gòu)的人員在銓敘部均有登記證書。登記證書上記錄有人員的姓名、年齡、籍貫、職務(wù)、比敘等級(jí)等內(nèi)容。例如，在陸軍新編第五軍暫編第三師司令部的郭同堂，1948年（民國三十七年）銓敘部的登記證書上就標(biāo)明了他的年齡是肆拾壹?xì)q，籍貫河南偃師，職務(wù)陸軍新編第五軍暫編第三師司令部同少校秘書，比敘等級(jí)玖級(jí)。證書有銓敘部的印章和當(dāng)時(shí)任部長(zhǎng)的賈景德的簽名[16]。

2.法律法規(guī)。銓敘部從1938年1月到1945年12月，新訂法規(guī)一共有40部。其中以國民政府名義公布、令行、備案或核準(zhǔn)的有26部，由考試院?jiǎn)为?dú)公布的9部，由考試院和行政院共同公布的1部，由銓敘部公布的4部。具體如下：1939年10月23日國民政府公布的公務(wù)員服務(wù)法。1942年7月20日考試院核準(zhǔn)的銓敘部部務(wù)會(huì)議議事規(guī)則。1942年7月20日考試院核準(zhǔn)的銓敘部銓敘審查委員會(huì)議事規(guī)則。1941年12月27日國民政府令行的黨政軍各機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理綱要。1942年9月2日國民政府公布的人事管理?xiàng)l例。1942年10月17日考試院公布的人事管理機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)則。1942年10月17日考試院公布的人事管理機(jī)構(gòu)辦事規(guī)則。1945年10月6日國民政府公布的公務(wù)員任用補(bǔ)充辦法。1942年10月6日國民政府令行的非常時(shí)期公務(wù)員任用補(bǔ)充辦法。1940年7月30日國民政府公布的非常時(shí)期戰(zhàn)地公務(wù)員任用條例。1940年11月14日國民政府公布的非常時(shí)期戰(zhàn)地公務(wù)員任用條例施行細(xì)則。1941年5月28日國民政府令行的各機(jī)關(guān)任用其他機(jī)關(guān)現(xiàn)職人員限制辦法。1943年2月24日銓敘部公布的銓敘案件同姓名處理規(guī)則。1942年11月17日銓敘部公布的銓敘部檢查中央及地方各機(jī)關(guān)公務(wù)員任用考核辦法。1943年2月23日國民政府公布的非常時(shí)期公務(wù)員資料證件補(bǔ)充辦法。1944年10月18日國民政府公布的軍法人員轉(zhuǎn)任司法官條例。1944年4月24日國民政府公布的聘用派用人員管理?xiàng)l例。1945年3月19日國民政府公布的公務(wù)員內(nèi)外調(diào)任條例。1945年11月15日考試院行政院會(huì)同公布的公務(wù)員內(nèi)外調(diào)任條例實(shí)施細(xì)則。1943年4月12日國民政府公布的公務(wù)員銓敘條例。1942年7月24日國民政府令行的變通改善司法官書記官待遇辦法。1943年9月12日國民政府備案的雇員支薪考成規(guī)則。1944年5月5日國民政府備案的公務(wù)員銓定薪俸名冊(cè)造送審核辦法。1944年5月5日國民政府備案的公務(wù)員支給薪俸限制辦法。1945年10月30日國民政府公布的公務(wù)員考績(jī)條例。1945年11月24日考試院公布的公務(wù)員考績(jī)條例施行細(xì)則。1941年2月20日國民政府公布的勛章條例。1941年5月14日國民政府備案的勛章條例施行細(xì)則。1943年11月6日國民政府公布的公務(wù)員退休法。1944年2月10日考試院公布的公務(wù)員退休法施行細(xì)則。1943年11月6日國民政府公布的公務(wù)員撫恤法。1944年2月10日考試院公布的公務(wù)員撫恤法施行細(xì)則。1944年5月13日國民政府備案的公務(wù)員退休金及撫恤金按待遇增給之標(biāo)準(zhǔn)。1945年7月21日國民政府公布的抗戰(zhàn)守土國民政府傷亡文職人員從優(yōu)給予退休撫恤金條例。1946年8月2日國民政府核準(zhǔn)的公務(wù)員因公傷病核給醫(yī)藥費(fèi)辦法。1943年11月5日考試院公布的公務(wù)員登記規(guī)則。1941年10月18日國民政府公布的備用人員登記條例。1942年8月5日考試院公布的備用人員登記條例施行細(xì)則。1942年12月7日銓敘部公布的備用人員登記保證辦法。1945年4月21日銓敘部公布的銓敘部視察規(guī)則[17]。

修訂法規(guī)10部。其中國民政府修正公布的8部，考試院修正公布的2部。具體如下：1942年3月20日和1944年11月21日考試院先后修正銓敘部處務(wù)規(guī)程。原公布日期為1929年10月3日。1942年10月21日國民政府修正公布高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程。原公布日期為1933年1月17日。1944年10月24日國民政府修正公布公務(wù)員任用法施行細(xì)則。該法1935年2月30日公布后在1944年之前曾2次修正。1944年11月4日考試院修正公布縣司法處書記官任用規(guī)則。原公布日期為1936年7月3日。1945年4月27日國民政府修正公布警察官任用條例。原公布日期為1935年11月9日。1943年12月23日國民政府修正公布主計(jì)人員任用條例。原公布日期為1936年2月20日。1938年4月7日修正過一次。1945年2月20日國民政府修正公布文官官等官俸表。原公布日期為1933年9月2日。1945年之前曾修正過2次。1945年11月24日國民政府修正公布警察官官等官俸表。原公布日期為1931年5月24日。1942年9月5日國民政府修正公布法官及其他司法人員官等官俸表。原公布日期為1932年9月5日。1940年12月6日曾修正過一次[18]。

8年之中銓敘部新訂和修正的法律、法規(guī)多數(shù)以國民政府或者考試院的名義對(duì)外公布，其中修正的法規(guī)中沒有以銓敘部名義公布的。

3.工作內(nèi)容及效率。1938年到1945年銓敘部的工作依據(jù)檔案記載有7項(xiàng)?！氨静恐饕畬?shí)際工作可分為公務(wù)員任用、退休、撫恤、初次登記、備用人員登記及歷屆高考普考及格人員分發(fā)等項(xiàng)目……”[19]。實(shí)際上。銓敘部的工作內(nèi)容不只上述七個(gè)方面。1945年1月22日當(dāng)時(shí)任銓敘部部長(zhǎng)的賈景德在國府聯(lián)合紀(jì)念周上所做的《銓敘部三十三年度工作報(bào)告》中曾指出：“銓敘部在這一年中一方面是繼續(xù)完成三十二年度的工作，一方面是切實(shí)執(zhí)行三十三年度的計(jì)劃。此外，還有奉令交辦和本部斟酌需要自動(dòng)辦理的事件。以時(shí)間關(guān)系謹(jǐn)擇要分五項(xiàng)簡(jiǎn)單報(bào)告如下。一、加強(qiáng)人事管理。二、擴(kuò)大登記備用人員。三、管理聘用派用人員。四、管理公營事業(yè)人員。五、提高一般工作效率。上列第一二兩項(xiàng)是繼續(xù)三十二年進(jìn)行的工作。第三項(xiàng)是三十三年新興的工作。第四項(xiàng)是奉命交辦的事件?！盵20]1944年時(shí)銓敘部工作內(nèi)容中增加了對(duì)聘用人員的管理，并且作為一個(gè)重要的工作內(nèi)容。同時(shí)，銓敘部作為國民政府的重要部門，還負(fù)責(zé)有處理國民黨黨籍等職責(zé)。現(xiàn)存的檔案中就有“開除黨籍及恢復(fù)黨籍之黨員姓名及處分情形表第叁號(hào)”[21]。1945年以后，銓敘部的工作內(nèi)容似又有增加。例如有關(guān)于撤銷通緝案的登記薄[22]，表明其工作范圍已經(jīng)超出1945年以前的7項(xiàng)。而前文所提及到的銓敘部辦理刊物要求匯寄費(fèi)用的時(shí)間是1948年3月，其刊物創(chuàng)辦的時(shí)間應(yīng)該更早。

對(duì)于提高工作效率，銓敘部至少在抗戰(zhàn)時(shí)期是比較重視的。工作中采取分層負(fù)責(zé)制度，并且實(shí)施多年?！胺謱迂?fù)責(zé)制度本部已推行多年”[23]。要求每個(gè)人每日工作量有定額要求。“本部各職員各日均訂有工作數(shù)量，必須當(dāng)日完成各項(xiàng)案件”[24]。曾提出要認(rèn)真檢討業(yè)務(wù)。“依照規(guī)定每月開業(yè)務(wù)檢討會(huì)議二次?？崎L(zhǎng)、主任以上職員均須出席。責(zé)成各單位逐一報(bào)告日常工作后，隨加檢討。由部、次長(zhǎng)指示改進(jìn)方法。有問題者即作提案討論與決議。職員工作之勤惰優(yōu)劣，亦當(dāng)場(chǎng)加以不客氣之考核、評(píng)判。最優(yōu)最劣者分別予以獎(jiǎng)懲。”[25]并且為提高工作效率，采取了減少不必要工作環(huán)節(jié)的方法。提出“節(jié)省繁重手續(xù)?！瓬p少手續(xù)十余次，自收至發(fā)之時(shí)間加速一倍。而減少者皆為無關(guān)系之手續(xù)，故亦未發(fā)生錯(cuò)誤。”[26]在1944年又采用了集中一處集體辦公的方式?！耙蛴谌昱d建大辦公廳一所。戴院長(zhǎng)題名為任賢堂。除出納、庶務(wù)外，全部各單位人員均集合一堂辦公。部長(zhǎng)、次長(zhǎng)亦同在堂中核判稿件。各單位職員辦公坐次均以辦案程序之先后為次序。于商洽事務(wù)、傳送文件便捷異常。僚屬陳述意見，長(zhǎng)官指示方策均以口頭行之；極力減免紙片往來。各種機(jī)會(huì)亦于堂內(nèi)隨時(shí)舉行?！隧?xiàng)辦法在施行之中隨時(shí)隨事改進(jìn)，收效頗宏”[27]。除了設(shè)立文件稽催室以外，銓敘部還組織過工作競(jìng)賽。“稽催辦法偏于處罰方面。特舉辦工作競(jìng)賽，重在獎(jiǎng)勵(lì)，以期寬猛相濟(jì)。競(jìng)賽辦法本部原訂有基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)，頗覺不夠。精密勞逸亦欠平均。經(jīng)三次修改，凡應(yīng)增加之基數(shù)及換算之標(biāo)準(zhǔn)，無不就實(shí)際情形及其所需學(xué)識(shí)、精力、時(shí)間等項(xiàng)加以適當(dāng)估計(jì)?！谐煽?jī)優(yōu)良之個(gè)人或單位，每月均有獎(jiǎng)金或獎(jiǎng)品之給予?！盵28]

4.銓敘部在渝情況。重慶作為國民政府陪都時(shí)，考試院銓敘部曾經(jīng)在渝辦公。其辦公地點(diǎn)按照留存的檔案記載，“銓敘部二十六年冬隨同考試院西遷，初在重慶市新市區(qū)上清寺陶?qǐng)@辦公。二十八年五月以后，空襲頻仍，乃移至西郊歌樂山靜石灣。”[29]當(dāng)時(shí)重慶的成渝路與銓敘部辦公地點(diǎn)較近。1945年銓敘部為此曾要求將與成渝路相連的新修建的馬路命名為“進(jìn)賢路”，因?yàn)椤俺捎迓分边_(dá)本部賢堂門前，之新修馬路一段本部命名為進(jìn)賢路”[30]。1949年國民政府遷渝，銓敘部辦公地點(diǎn)使用了在歌樂山的舊址?！安楸静糠盍畋驹掳巳者w渝……十二日在原歌樂山舊址開始辦公?！盵31]

銓敘部在渝期間，其經(jīng)費(fèi)也相對(duì)緊張。1943年銓敘部曾“積欠電費(fèi)計(jì)國幣叁萬零貳百零柒元零捌分”[32]。對(duì)于燃料等使用的控制也十分嚴(yán)格。到了1949年時(shí)候，銓敘部需要懇請(qǐng)中央銀行為其將銀元券兌換成銀元來發(fā)放員工日常生活費(fèi)用?！盀檎?qǐng)惠予通行，特別設(shè)法兌換銀圓貳仟伍佰圓，以資搭配發(fā)放員工薪津由”[33]。而銓敘部創(chuàng)辦的刊物，對(duì)外公開出售發(fā)行，也存在變相向其他機(jī)構(gòu)攤派，以收取費(fèi)用之嫌。

四、從銓敘部史料探析民國歷史

通過留存的考試院銓敘部部分檔案資料，不難發(fā)現(xiàn)：第一，中華民國行政機(jī)構(gòu)體制長(zhǎng)期不健全。1945年賈景德做的《銓敘部三十三年工作報(bào)告》中表明，“中央各機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)在三十二年度差不多已設(shè)置完全。三十三年度的目標(biāo)是增設(shè)省以下及中央在各省直屬機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)。經(jīng)多方推動(dòng)，進(jìn)行頗為順利?！盵34]國民政府遷都重慶后一直到1944年抗戰(zhàn)勝利前一年，中央機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)才基本建立起來，而省級(jí)機(jī)關(guān)人事機(jī)構(gòu)等尚未健全。這還是在各方面都給予支持的情況下。至于省以下的市、縣、區(qū)等，則很難在短時(shí)間內(nèi)完全建立起來。其他部門或者機(jī)構(gòu)的人事管理機(jī)制則更難以建立健全。民國時(shí)期縣以下的行政、人事制度，多數(shù)是不完善的?！伴L(zhǎng)期以來，中央所派的官員到縣為止，因?yàn)樵谶^去縣以下并不承認(rèn)任何行政單位”[35]。銓敘部1945年度工作計(jì)劃中與各人事機(jī)構(gòu)有關(guān)的部分也表明了這一點(diǎn)。“繼續(xù)增設(shè)各機(jī)關(guān)人事管理機(jī)構(gòu)。1.完成中央各部會(huì)署兩屬機(jī)關(guān)人事管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。2.繼續(xù)設(shè)置各省市政府及其附屬機(jī)關(guān)人事管理機(jī)構(gòu)。3.籌設(shè)各公營事業(yè)機(jī)關(guān)人事管理機(jī)構(gòu)。”[36]因此，國民政府的行政體制、人事機(jī)制始終未能完全建立，更沒有有效的運(yùn)轉(zhuǎn)過?？梢哉f，這是造成其1949年失去政權(quán)的一個(gè)原因。只有建立健全行政機(jī)構(gòu)體制才有可能保證行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。行政體制特別是人事機(jī)制不健全，必然影響國民政府的行政管理。國民政府的行政和人事管理體制較為混亂，例如機(jī)關(guān)聘用派用人員職務(wù)權(quán)責(zé)較大，又缺少對(duì)這些人的有效管理，甚至在1944年之前連管理機(jī)關(guān)聘用派用人員的專門性法規(guī)都沒有。依據(jù)銓敘部人事管理人員第三十三次會(huì)報(bào)給各人事機(jī)構(gòu)報(bào)告中對(duì)人員類別的劃分，當(dāng)時(shí)的機(jī)關(guān)等部門人員類別分為七類。簡(jiǎn)任人員、薦任人員、委任人員、聘用人員、派用人員、事業(yè)人員和雇員[37]。可是“各機(jī)關(guān)聘用派用人員其職務(wù)權(quán)責(zé)與一般公務(wù)員并無二致。但一向在銓敘范圍以外。員額沒有限制，資格沒有范圍，待遇沒有標(biāo)準(zhǔn)，工作沒有考績(jī)”[38]。當(dāng)時(shí)，有人就此專門向考試院銓敘部提出過建議。1946年2月22日，中國人事行政學(xué)會(huì)重慶分會(huì)全體會(huì)員曾致電賈景德，“銓敘部長(zhǎng)賈……，抗戰(zhàn)勝利建國開始，健全人事管理以樹立現(xiàn)代國家政治機(jī)構(gòu)，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急，鈞座……”[39]民國政府內(nèi)部也有部門提出類似的主張。重慶市政府人事處1946年2月7日曾給銓敘部發(fā)了“關(guān)于完善人事制度給銓敘部的提案”[40]，但是，這些主張都沒能促使銓敘部和國民政府完善行政體制和人事制度。

第二，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后期國民政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始臃腫。在銓敘部三十三年的工作報(bào)告中還提到：“計(jì)全年共增設(shè)了一千六百六十單位。中央各機(jī)關(guān)之未設(shè)者亦完全設(shè)置。比較原定計(jì)劃限度超過四倍?！盵41]在當(dāng)時(shí)仍舊處于對(duì)日作戰(zhàn)時(shí)期，這種嚴(yán)重超過機(jī)構(gòu)編制限額的情況，必然成倍增加行政機(jī)構(gòu)辦公成本，降低行政工作效率。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)不僅僅是設(shè)置的人事機(jī)構(gòu)超過計(jì)劃四倍，其他部門機(jī)構(gòu)也存在人浮于事的現(xiàn)象。銓敘部在1944年2月曾發(fā)出訓(xùn)令[42]，要求改變這種情況。這也正好能夠解釋，銓敘部當(dāng)年工作報(bào)告中把對(duì)聘用人員的管理作為新興工作的根本原因，正是各個(gè)機(jī)關(guān)未按照1928年12月1日國民政府通令的各機(jī)關(guān)不得于法定之外多添一員的要求執(zhí)行，而是隨便使用聘用人員。“各機(jī)關(guān)長(zhǎng)官可以隨便拿任何人來充數(shù)，甚至避免有官等人員銓敘起見，拿聘派人員來長(zhǎng)期兼代，這樣對(duì)銓敘制度的推行影響甚大，早有管理的必要。”[43]正是一語中的。可以說，抗戰(zhàn)時(shí)期民國政府機(jī)構(gòu)的超額，已經(jīng)為其在1949年退出歷史舞臺(tái)埋下了伏筆。雖然有銓敘部這樣的機(jī)構(gòu)利用法規(guī)盡力禁止，但是結(jié)果表明收效甚微。同時(shí)，正是由于國民政府機(jī)構(gòu)的增多，銓敘部工作量也隨之增加。銓敘部三十五年度工作報(bào)告審查意見中指出：“各事機(jī)構(gòu)之績(jī)極設(shè)置已超過計(jì)劃數(shù)字五倍。辦結(jié)各類銓敘案五十三萬一千余件，較三十四年度尚增多三萬余件，成績(jī)甚佳。”[44]

第三，銓敘部工作機(jī)制自身存在弊端。銓敘部雖然要求每月都要對(duì)工作業(yè)務(wù)進(jìn)行檢討，但是，參加會(huì)議匯報(bào)工作者必須為科長(zhǎng)、主任，在一定程度上具體工作中的問題等難以及時(shí)向上反映。1944年銓敘部采取集中辦公也是針對(duì)這種情況進(jìn)行調(diào)整，以利于工作能及時(shí)處理，使下情能夠及時(shí)上達(dá)。雖然銓敘部提出減少不必要的工作程序，但如審查等手續(xù)最多達(dá)到三十余次?！皬那氨静棵哭k（審查業(yè)最繁重之手續(xù)由輾轉(zhuǎn)達(dá)三十余次者……）”[45]如此繁雜的工作程序，必然導(dǎo)致工作效率低下。

銓敘部工作中遇到的情況折射出民國時(shí)期法制不完善、行政體制不健全、人事制度管理較為混亂。銓敘部作為考試院的一個(gè)組成部分，無權(quán)制定相關(guān)的人事制度法案，甚至制定法案之事都不通知銓敘部?！坝秩缬嘘P(guān)人事制度各法案之創(chuàng)定或修改，銓敘部未得事前參預(yù)研討一項(xiàng)?！杏懹谇皯?yīng)請(qǐng)考試院鄭重資明，行政、立法兩院隨案隨時(shí)通知銓敘部派員出席，參加討論或列席說明意見?！盵46]而即使有法律明文規(guī)定，民國時(shí)期人事制度的執(zhí)行程度也較低?！坝秩玢寯⒉恳婪ê硕ㄔO(shè)置之人事機(jī)構(gòu)，其組織員額往往經(jīng)所在機(jī)關(guān)之上將機(jī)關(guān)變更、裁減，不會(huì)取銓敘部同意一項(xiàng)。此等情形非由不明權(quán)限，即系偏執(zhí)已見。皆深有礙于人事管理制度之推展……”[47]正是由于銓敘部雖然有職責(zé)但是無權(quán)限、無能力處罰違反人事規(guī)定的機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)幾乎是各自為政。人事制度和相關(guān)的法律、法規(guī)形同虛設(shè)。有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重，而且違法不能追究，必然使設(shè)立的法律制度難以真正落實(shí)?！熬C觀原報(bào)告所列外在原因五項(xiàng)，除第一項(xiàng)外大抵均屬有關(guān)銓敘部職權(quán)之問題。夫有其責(zé)而無其權(quán)。……即有其權(quán)而以外界牽制，不得完整行駛亦安得成其功。此后如何維護(hù)并極強(qiáng)銓敘部之職權(quán)，實(shí)為推進(jìn)人事制度之最基本條件，不可不深切注意者也。 ”[48]

五、結(jié)語

正如西里爾·E·布萊克認(rèn)為的：“政治現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在，第一協(xié)調(diào)和控制的中央權(quán)力結(jié)構(gòu)與構(gòu)成社會(huì)的個(gè)人與群體的關(guān)系。第二國家管人事政治發(fā)展水平。第三政治制度的運(yùn)作效率……”[49]留存下來的考試院銓敘部檔案表明民國時(shí)期人事政治發(fā)展水平滯后、政治制度運(yùn)作效率較低，直接影響到了中央權(quán)力結(jié)構(gòu)與構(gòu)成社會(huì)的個(gè)人與群體的關(guān)系。其結(jié)果是民國政府最終沒有被中國社會(huì)的各個(gè)群體、階層所接納。從另一個(gè)側(cè)面說明了，當(dāng)時(shí)五權(quán)分立的制度不適用于近現(xiàn)代的中國，不能使中國的政治制度走向現(xiàn)代化。

由于民國考試院銓敘部從成立到1949年共二十年時(shí)間，其檔案、資料等留存較為分散。筆者主要依據(jù)銓敘部在渝期間留存的檔案，對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。而其它相關(guān)史料使用較少，因此尚難以全面剖析銓敘部的歷史。

[1]辭海(下).上海辭書出版社，1980.3921.

[2][6]潘薇.南京國民政府時(shí)期(1928-1949)的公務(wù)員銓敘制度研究.中共中央黨校，2012.

[3][7][8][11][17][18][19][23][24][25][26][27][28][29][45]重慶市檔案館館藏檔案.抗戰(zhàn)時(shí)期遷都重慶之銓敘部.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0002卷號(hào)00832.

[4][9][12][13]中國第二歷史檔案館.中華民國檔案資料匯編.第五輯第一編政治(一).江蘇古籍出版社，55，35，80，80.

[5]徐輝琪，付建成.憲政史話.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.49-50.

[10]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部組織法.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0002卷宗號(hào)00360.

[14]重慶市檔案館館藏檔案.責(zé)任銓敘部消費(fèi)合作社章程、社員名冊(cè).全宗號(hào)0060目錄號(hào)0004卷宗號(hào)00154.

[15]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于匯寄銓敘部月刊刊費(fèi)及郵費(fèi)至重慶市政府的函.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0001卷號(hào)00258.

[16]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部職員登記證書.全宗號(hào)0010目錄號(hào)0001卷號(hào)00003.

[20][34][38][41][43]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部三十三年工作報(bào)告.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0032卷號(hào)00131.

[21]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部開除黨籍及恢復(fù)黨籍之黨員姓名及處分情形表.全宗號(hào)0010目錄號(hào)0001卷號(hào)00012.

[22]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部撤銷通緝案登記薄.全宗號(hào)0010目錄號(hào)0001卷號(hào)00007卷號(hào)00008.

[30]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于銓敘部要求增設(shè)進(jìn)賢路上重慶市政府的呈.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0029卷號(hào)00110.

[31]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于將交銓敘部文電交歌樂山本部致重慶電報(bào)局的函.全宗號(hào)0344目錄號(hào)0001卷號(hào)00109.

[32]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于檢送積欠電費(fèi)單致銓敘部總務(wù)司的函.全宗號(hào)0219目錄號(hào)0002卷號(hào)00091.

[33]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于銓敘部員工日常生活費(fèi)銀元卷兌換成銀元的函、代電.全宗號(hào)0286目錄號(hào)0001卷號(hào)00603.

[35]費(fèi)孝通.雙軌政治.費(fèi)孝通選集.天津人民出版社，1988.127.劉鶴.抗戰(zhàn)時(shí)期國民政府對(duì)地方控制的加強(qiáng)與民族地區(qū)政治現(xiàn)代化——以湘西為例.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究，2012，(4):26.

[36]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部1945年度工作計(jì)劃與各人事機(jī)構(gòu)有關(guān)部分項(xiàng)目.全宗號(hào)0061目錄號(hào)0015卷號(hào)00009.

[37]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部人事管理人員第三十三次會(huì)報(bào)給各人事機(jī)構(gòu)報(bào)告.全宗號(hào)0010目錄號(hào)0001.

[39]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于健全國家政治機(jī)構(gòu)人事管理致銓敘部的代電.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0032卷號(hào)00140.

[40]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于完善人事制度給銓敘部的提案.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0003卷號(hào)00189.

[42]重慶市檔案館館藏檔案.關(guān)于杜絕各機(jī)關(guān)用人浮濫事項(xiàng)給重慶市社會(huì)局的訓(xùn)令.全宗號(hào)0060目錄號(hào)0012卷號(hào)00058.

[44][46][47][48]重慶市檔案館館藏檔案.銓敘部三十五年工作報(bào)告審查意見.全宗號(hào)0053目錄號(hào)0032卷號(hào)00315.

[49]西里爾·E·布萊克.比較現(xiàn)代化.上海譯文出版社，1996.9.劉鶴.抗戰(zhàn)時(shí)期國民政府對(duì)地方控制的加強(qiáng)與民族地區(qū)政治現(xiàn)代化——以湘西為例.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究，2012，(4):26.