多管齊下構筑“卡腐敗”預防機制

何妍

多管齊下構筑“卡腐敗”預防機制

何妍＊

“卡腐敗”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生一方面反映了商業(yè)預付卡在經(jīng)濟活動中的高度活躍，另一方面也暴露出有關部門在商業(yè)預付卡管理方面的相對缺失。為了有效遏制和打擊日益猖獗的“卡腐敗”問題，國務院辦公廳日前轉(zhuǎn)發(fā)了中國人民銀行、監(jiān)察部、財政部、商務部、稅務總局、工商總局、預防腐敗局制作的《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理的意見》（下稱《意見》）。本文將結(jié)合該《意見》探討“卡腐敗”的預防機制。

“卡腐敗” 誘因 預防機制

在近些年的職務犯罪案件辦理中，辦案人員發(fā)現(xiàn)隨著商業(yè)預付卡在各種商場消費中的活躍，有越來越多的行賄人利用商業(yè)預付卡進行行賄，也有越來越多的受賄人青睞于收受商業(yè)預付卡，也就是本文所稱的“卡腐敗”。根據(jù)對我院反貪部門2009年以來辦理的職務犯罪案件進行分析，發(fā)現(xiàn)有近三成受賄人涉及“卡腐敗”?！翱ǜ瘮　钡母甙l(fā)亟須引起有關部門的重視，打擊“卡腐敗”也應當成為打擊腐敗犯罪的重要方面。

一、“卡腐敗”的發(fā)案特點

1.發(fā)案頻率高，涉案領域廣。自2009年至今，我院共起訴職務犯罪人員31人，涉及“卡腐敗”的有9人，發(fā)案率接近30%，涉案人員包括環(huán)保領域2人、建筑領域2人、農(nóng)業(yè)領域1人、醫(yī)療領域1人、教育領域2人、社會保險領域1人，涉案預付卡數(shù)十張，金額總計超過10萬元。如原寧波市北侖區(qū)畜牧獸醫(yī)總站副站長胡升益，從2007年至2009年，共收受他人購物卡9次，僅僅在2009年一年，就多達5次。

2.涉案“卡”種類多，金額小，數(shù)量大。根據(jù)對近兩年來辦理的案件進行分析發(fā)現(xiàn)，受賄人收受的商業(yè)預付卡種類較多，包括超市購物卡、商場購物卡、加油卡等多種類型。單張卡金額普遍較小，以1000元、2000元面值居多，最大面值不超過5000元，但是總量較大。

3.作案手段隱蔽。行賄人作案手段較為隱蔽，多數(shù)在過年過節(jié)期間，打著人情往來的名義進行，使得偵查和審判過程取證困難，完全是以合法形式掩蓋非法目的，破壞了公務人員的廉潔性，社會影響極壞。例如，朱麗琴收受的二十余張共計51300元的購物卡，全部是在春節(jié)前后；原北侖區(qū)教育局招生辦副主任劉乃銳在2008年和2010年春節(jié)分別收受他人中石化加油卡一張和超市購物卡一張；胡升益從2007年至2009年每年春節(jié)都會收受行賄人屠正偉所送購物卡一至兩張不等。

4.發(fā)案率不斷攀升。根據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，2009年，我院共起訴職務犯罪17人，涉及“卡腐敗”的有3人，發(fā)案率18%；2010年，我院共起訴職務犯罪11人，涉及“卡腐敗”的有3人，發(fā)案率27%；2011年1到6月，我院共起訴職務犯罪3人，涉及“卡腐敗”的有2人，發(fā)案率67%。由此可見，“卡腐敗”發(fā)案率有逐年攀升的趨勢，亟須引起有關部門的重視。

二、“卡腐敗”多發(fā)的原因

1.辦卡簡便，無記名發(fā)售。商業(yè)預付卡采用無記名銷售，不設任何門檻，辦卡人無需提供任何身份證明，只要支付足額現(xiàn)金即可辦理，而且許多商家為了銷售購物卡，采用各種各樣的促銷手段，比如購卡返利，積分換購等等，吸引了大量的消費者辦理，如此便利的辦卡環(huán)境，使得商業(yè)預付卡受到了消費者的青睞。

2.用卡匿名，變現(xiàn)便捷。商業(yè)預付卡的使用過程具有匿名性，持有人及使用人利用預付卡進行消費，只需輸入密碼即可結(jié)算，既省去了現(xiàn)金找兌的過程，又不會暴露真實身份；而且商業(yè)預付卡還可以轉(zhuǎn)手賣給“黃牛黨”直接套現(xiàn)，簡單快捷，不留痕跡，也不會受到有關部門的監(jiān)管。如此便捷可靠的處理方式使得商業(yè)預付卡成為了行賄者的首選。

3.送卡隱蔽，不易發(fā)現(xiàn)。商業(yè)預付卡體積小，與厚重的現(xiàn)金相比，具有攜帶方便，隱蔽性強的特點，而且其辦理和使用過程具有匿名性，使得持有人和使用人的信息難以被有關部門掌握。同時，實踐中有不少的行賄人打著過年過節(jié)人情往來的名義大肆送出各種無記名的購物卡，受賄人也覺得比起現(xiàn)金，收受購物卡更合乎人情，使用起來方便隱蔽，便心安理得地接受，于是購物卡便在行賄人和受賄人之間暢通無阻。

4.查卡困難，風險性小。購物卡具有無記名性，且一般單張數(shù)額不是很大，目前法律法規(guī)也沒有對消費場所保留消費記錄的時間作出強制性規(guī)定，造成查證難度較大，因此，收受商業(yè)預付卡的行為在偵查過程中不易被發(fā)現(xiàn)。同時，實踐中受賄人收受購物卡大多是在節(jié)日前后，在審判的過程中也容易被認定為正常的人情往來。

三、對《意見》的分析

《意見》在商業(yè)預付卡的發(fā)行和購買環(huán)節(jié)出臺了一系列制度，包括購卡實名登記制度、非現(xiàn)金購卡制度、預付卡限額發(fā)行制度、購卡開具發(fā)票制度等等，有效地填補了這一領域的制度空白。

1.《意見》的出臺有利于遏制“卡腐敗”。

（1）規(guī)范發(fā)售環(huán)節(jié)。從預付卡發(fā)行購買環(huán)節(jié)入手，采取建立購卡實名制、非現(xiàn)金購卡制度、限額發(fā)行制度等措施，增加利用購物卡行賄的成本和難度，通過上述一系列相關制度設計從源頭上有效預防腐敗；

（2）嚴格購買手續(xù)?！兑庖姟芬?guī)定，發(fā)卡人必須嚴格按照有關規(guī)定開具發(fā)票，從發(fā)卡方來看，通過開具發(fā)票，可以清楚地表明這些卡都賣給了誰、賣出了多少，并且據(jù)此來交稅，公開透明；從購卡方式上來看，通過開具發(fā)票可以限定其用途，有效避免一些企業(yè)通過以卡代錢的形式偷稅漏稅，這兩個手段也可以在一定程度上避免預付卡成為行賄工具；

（3）嚴肅紀律要求。要求狠抓紀律規(guī)定的落實，加大查處收卡受賄工作力度，切實發(fā)揮查辦案件的警示作用、治本作用，《意見》強調(diào)嚴禁國家工作人員特別是黨員領導干部在公務活動中收受任何形式的商業(yè)預付卡。收受商業(yè)預付卡又不按規(guī)定及時上交的，以收受同等數(shù)額的現(xiàn)金論處。

2.《意見》有待于進一步落實。作為中央文件，《意見》只是做出了一些原則性的政策規(guī)定，實踐中可能會出現(xiàn)一些落實不到位的情況。以購卡實名登記制度為例：

一方面該規(guī)定操作性不強，規(guī)避較為容易?！兑庖姟芬?guī)定商業(yè)預付卡面值不得超過5000元，只要多辦幾張卡，金額依然不會少于5000元；《意見》中還規(guī)定，1000元以上的預付卡需要進行實名登記，想規(guī)避該條規(guī)定的購卡者，重復購買幾次就可達到目的，售卡方也可通過化整為零，發(fā)售面值小于1000元的購物卡來規(guī)避；另一方面，實名登記缺乏強制性?！兑庖姟凡]有將商業(yè)預付卡實名登記如同辦理銀行卡一樣上升為一種強制性規(guī)定，造成售卡方在發(fā)售商業(yè)預付卡的過程中如果不進行實名登記，并不會被有關部門發(fā)覺，也不會面臨任何處罰，因此，該制度在實踐中有可能會被忽略，從而成為一紙空文。

四、應對“卡腐敗”的方法

1.將拒絕收送預付卡納入廉潔教育的范圍。實踐中，有不少的干部認為收受購物卡只是一種正常的人情往來，尤其是逢年過節(jié)時，與職務犯罪無關，因而心安理得地收受行賄人贈送的購物卡，還有一部分人認為收受購物卡行為隱蔽，不易被發(fā)現(xiàn)，心懷僥幸。可見，認識上的誤區(qū)也會在一定程度上縱容腐敗的發(fā)生。因此，一方面各級黨政機關應當在本單位時時開展黨風廉政教育，促使每一位干部將防腐意識牢記心中，深刻地認識到收受購物卡的性質(zhì)和嚴重后果，自覺抵制“卡腐敗”；另一方面，要結(jié)合社會領域防治腐敗工作，在全社會，包括企業(yè)、學校、社區(qū)等開展拒絕收送預付卡的宣傳教育。

2.有關機關相互配合做好《意見》落實的監(jiān)督檢查工作。首先，各部門對《意見》中規(guī)定的一系列制度要嚴格落實，不能流于形式，積極開展自查自糾活動，對于不符合《意見》的行為要及時糾正。尤其是要堅決落實購卡實名登記制度，從源頭上遏制“卡腐敗”；其次，各有關部門，包括人民銀行、工商局、監(jiān)察局等要相互配合，開展對《意見》落實情況的專項檢查，重點從制度的執(zhí)行落實方面，對自查自糾情況進行檢查指導。

3.完善《意見》的具體落實措施。首先，對《意見》中規(guī)定的“一次性購卡金額達1萬元以上不記名商業(yè)預付卡的單位和個人，由發(fā)卡人進行實名登記”應當引申為要求發(fā)卡人對在一段時間內(nèi)累計購卡金額達1萬元以上不記名商業(yè)預付卡的單位和個人，進行實名登記；其次，《意見》中規(guī)定商業(yè)預付卡辦理應當實行實名登記，本文認為，實名制應當延伸至用卡者，同時還應采取其他配套措施，如審計、公示等，以減少制度漏洞，如可要求持卡人在辦理和轉(zhuǎn)讓購物卡時都進行實名登記，并且要求持卡人在使用預付卡進行結(jié)算的時候，出示合法的身份證明；再次，要求發(fā)卡機關、消費場所對購卡、消費的記錄保存一定的期限，并且有義務積極配合司法機關的審查。

4.堅決打擊，消除“卡腐敗”生存空間。治理“卡腐敗”需做到有法必依，執(zhí)法必嚴，嚴格依照新出臺的《意見》的規(guī)定，各有關機關相互配合，嚴格管理，加大監(jiān)管力度，規(guī)范預付卡管理市場。司法機關要嚴格辦理“卡腐敗”案件，做到發(fā)現(xiàn)一起，嚴厲查處一起，在全社會營造打擊“卡腐敗”的高壓態(tài)勢，致使廣大干部不敢收受購物卡，自己自覺遠離“卡腐敗”，同時，要暢通“卡腐敗”舉報途徑，鏟除購物卡“黃牛黨”等灰色利益群體，直至完全消除“卡腐敗”的生存空間。

*何妍， 寧波市北侖區(qū)檢察院預防科。