歐盟污染物總量控制歷程和排污許可證管理框架——環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察報(bào)告之二

環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察團(tuán)

(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

2013年3月21日至3月27環(huán)境保護(hù)部大氣污染防治歐洲考察過程中，詳細(xì)了解歐盟污染物總量控制的主要做法和排污許可證管理經(jīng)驗(yàn)，其詳細(xì)內(nèi)容如下。

1 主要污染物總量控制

1.1 總量控制歷程

歐洲大氣污染的控制開展較早，早期為解決由燃煤引起的煤煙型污染問題，以英國為首的歐洲國家普遍采取了提高煙囪高度，消除低矮源和大規(guī)模使用除塵、脫硫技術(shù)的控制策略，并通過對燃煤電廠實(shí)施天然氣替代等方式，改變能源結(jié)構(gòu)，控制煤炭燃燒過程二氧化硫和煙塵的排放。隨著機(jī)動車保有量的快速增加，氮氧化物的排放量日趨增長，20世紀(jì)七十年代頒布了首部客車排放控制指令(成員國機(jī)動車內(nèi)燃發(fā)動機(jī)空氣污染控制指令)，注重控制機(jī)動車污染。歐盟一直以來都以能源消耗量作為影響污染物排放的主要驅(qū)動力進(jìn)行分析和預(yù)測，并長期致力于通過改變能源結(jié)構(gòu)和降低能源消耗量來實(shí)現(xiàn)污染物減排，改善空氣質(zhì)量。1990-2009年歐盟能源消耗量總體比較穩(wěn)定，變化不大，僅在在2004-2006年達(dá)到一小高峰，20年間總體增幅為2%。歐洲在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的同時(shí)，污染物的排放量得到了有效的控制。特別是近年來，歐洲經(jīng)濟(jì)重組、燃料構(gòu)成轉(zhuǎn)換，以及LRTAP公約的持續(xù)推行，促使SOx排放量得到明顯降低。而氮氧化物的減排則主要?dú)w功于工業(yè)和居民取暖等固定火電廠排放的減少，同時(shí)機(jī)動車及公海船只的控制也起到了一定作用。

1.2 總量控制因子和控制目標(biāo)

隨著酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，促使歐洲開始采取總量控制策略。考慮到大氣污染物會導(dǎo)致跨界污染現(xiàn)象，歐盟經(jīng)濟(jì)委員會(UNECE)于1979年簽署了大氣污染遠(yuǎn)程跨界公約(CLRTAP)，目的是為了控制大氣跨界污染。作為該公約的延伸，隨后簽訂了8個(gè)議定書，按時(shí)間順序分別對硫、顆粒物、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、持久性污染物、重金屬等進(jìn)行排放控制或削減。2001年歐洲議會和歐盟理事會(EPC)制定并頒布了“國家排放上限指令”(National Emission Ceilings Directive，Directive 2001/81/EC)，對SO2、NOx、VOC、NH3四種大氣污染物進(jìn)行排放總量控制，以2010和2020年作為基準(zhǔn)年，提出了各成員國上述四種污染物排放量上限控制指標(biāo)。到2010年，整個(gè)歐盟四種污染物排放量分別控制在829.7萬噸、900.3萬噸、884.8萬噸、429.4萬噸，排放上限控制指標(biāo)分別分配到了27個(gè)成員國。2010年以后，要求所有成員國上述四種污染物的排放量不能超過2010年規(guī)定的各國的排放上限。國家排放上限指令(NECD)目前正在修訂，不僅要修改制定上述四種污染物2020年的排放上限控制值，同時(shí)還要增加一種新的污染物控制指標(biāo)，即一次排放的PM2.5。歐盟對于PM2.5的排放的規(guī)定為，自2010年，其年均排放濃度目標(biāo)值(target value)為25μg/m3;自2015年，其濃度限值(limit value)為25μg/m3，自2020年，其濃度限值為20μg/m3。歐盟和各成員國對其規(guī)定達(dá)到的排放上限指令，自行決定執(zhí)行方式和實(shí)現(xiàn)的途徑。但要求成員國制定總量控制國家計(jì)劃，并定期向歐盟委員會報(bào)告制定的國家計(jì)劃和對國家計(jì)劃所做的修改，同時(shí)向其他成員國公開國家計(jì)劃。國家計(jì)劃中包括已采取的或擬采取的污染物減排政策和措施，以及這些政策和措施的減排效果的定量評估。

1.3 總量減排核算方式

歐盟成員國最遲在每年的12月31日前向歐盟委員會(EC)以及歐盟環(huán)境署(EEA)上報(bào)排放量清單和2010年的排放預(yù)測量。排放總量的報(bào)告中包括所有往年的最終排放量以及2010年目標(biāo)年的預(yù)估排放量，2010目標(biāo)年的排放量預(yù)測中要包括預(yù)測所基于的經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)的假定數(shù)據(jù)。歐盟委員會要在三個(gè)年度內(nèi)向歐洲議會和歐盟理事會提交排放總量報(bào)告，其中2004年和2008年要報(bào)告國家排放上限指令的執(zhí)行情況以及2010年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能程度，內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)評估、邊際效益成本評估、對特定成員國和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會影響，同時(shí)在報(bào)告中還可以提出一些對指令、排放限額、控制措施等的建議。評估的方式主要是采取相關(guān)的模型。2012年要報(bào)告2010年排放限額完成的情況，以及2010短期目標(biāo)和2020長期目標(biāo)推動進(jìn)展情況。

各成員國要按照大氣污染遠(yuǎn)程跨界公約中協(xié)商同意的方法來確定排放量清單及排放預(yù)測量。利用建模(如RAINS模型)來預(yù)測計(jì)算不同行業(yè)污染源(如道路交通、大型燃燒設(shè)備、火電、鋼鐵等)的各種污染物排放量;報(bào)告的項(xiàng)目包括排放量、柵格數(shù)據(jù)、大點(diǎn)源排放、排放預(yù)測。成員國利用電子數(shù)據(jù)檢查工具對其上報(bào)的數(shù)據(jù)的格式、內(nèi)部一致性以及完整性進(jìn)行先行檢查。為了確保上報(bào)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，歐盟環(huán)境署排放量清單指南中對數(shù)據(jù)質(zhì)量保證(QA)和質(zhì)量控制(QC)程序進(jìn)行了明確規(guī)定，成員國對上報(bào)的數(shù)據(jù)都要進(jìn)行質(zhì)量控制和質(zhì)量保證檢查。歐盟環(huán)境署負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的審核。利用數(shù)據(jù)審核軟件工具(Data Viewer)對上報(bào)排放數(shù)據(jù)分三個(gè)階段進(jìn)行審核，其中階段1和階段2審核工作每年都要進(jìn)行。階段1審核報(bào)告的適時(shí)性、污染物及行業(yè)污染源的完整性、以及格式，如采用填隙法補(bǔ)充完成成員國上報(bào)數(shù)據(jù)中的空缺，實(shí)現(xiàn)不同年份間數(shù)據(jù)的完整性、可比性以及一致性;階段2將上報(bào)的所有各成員國的數(shù)據(jù)進(jìn)行合并和評價(jià)，主要考慮數(shù)據(jù)的一致性和可比性，對提高數(shù)據(jù)質(zhì)量提出建議并反饋給各成員國;階段3按照審核工作方案的實(shí)際要求，對選定的成員國的污染物及行業(yè)污染物排放量進(jìn)行深入的審核。對上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核和匯編時(shí)存在疑問的直接同成員國聯(lián)系，以進(jìn)行修改、補(bǔ)充等，最終將上報(bào)數(shù)據(jù)匯編入整個(gè)歐盟排放總量清單中，并在歐盟環(huán)境署網(wǎng)站上公開。

1.4 主要減排途徑

SO2減排的措施主要是減少煤炭的使用量、減少鍋爐和工業(yè)生產(chǎn)中使用燃料的含硫率、電廠煙氣進(jìn)行脫硫、燃料生產(chǎn)行業(yè)使用低硫原料以及對生產(chǎn)煙氣進(jìn)行脫硫;NOx的減排措施主要是對道路交通排放量的削減(如油品升級)、鍋爐采用基本燃燒措施、電廠采用SCR脫硝技術(shù)、工廠燃燒采取SNCR或SCR脫硝技術(shù)、燃料生產(chǎn)行業(yè)采用SNCR或SCR脫硝技術(shù);VOC主要來源是石油的儲存分配、服務(wù)站加油、溶劑和涂料的使用，減排的措施主要包括控制化工行業(yè)的逃逸排放、路面鋪設(shè)集中使用乳化瀝青、在燃料生產(chǎn)過程中減少逸出、減少涂料行業(yè)溶劑使用、減少溶劑的使用量;NH3排放的主要來源是農(nóng)業(yè)，因此其減排措施主要針對農(nóng)業(yè)排放源，包括采取低氮施肥方式、化肥使用的控制、畜禽糞便排放控制、使用低氮飼料;PM2.5的削減主要來自于發(fā)電和交通運(yùn)輸行業(yè)，主要措施是在商用和民用鍋爐采用旋風(fēng)除塵器和布袋除塵器、電廠鍋爐、燃料生產(chǎn)行業(yè)以及煉焦廠均使用高效除塵器、控制輕型和重型柴油機(jī)燃料燃燒。

1.5 減排目標(biāo)完成情況

根據(jù)對歐盟27國提供的排放數(shù)據(jù)的評估核算結(jié)果，2010年目標(biāo)年，NOX沒有達(dá)到預(yù)定的減排目標(biāo)，排放量超過目標(biāo)值10%，SO2排放量和NH3均超額完成了減排計(jì)劃，VOC完成了計(jì)劃，其中SO2排放量低于目標(biāo)值42%，NH3排放量低于目標(biāo)值17%。2001-2010年期間，歐盟27國SO2排放量累計(jì)下降54%;NOx排放量下降26%;NH3排放量下降10%。1990年以來，SO2、NOx、和NMVOC降幅顯著，分別達(dá)到了82%，47%和56%。NH3、PM10和PM2.5排放量降幅相對較緩，但是也分別下降了28%、26%和28%。

對于未完成排放限額規(guī)定目標(biāo)的，歐盟沒有統(tǒng)一的處罰措施，排放上限指令給予各成員國自主決定權(quán)利，由各成員國自行制定懲罰規(guī)則，但要求懲罰規(guī)則具有有效性、成比例性和勸誡性。

2 工業(yè)排污許可證

歐盟環(huán)境管理政策一般分為兩個(gè)層面，即歐盟層面(EU level)和成員國層面(Member states level)。歐盟層面指令規(guī)定了針對整個(gè)歐盟、某一類污染源所要達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)或污染物排放及管理要求，成員國可在歐盟指令的基礎(chǔ)上，自由選擇達(dá)到指令所規(guī)定目標(biāo)的各種環(huán)保措施。歐盟工業(yè)排放許可相關(guān)政策也相應(yīng)存在兩個(gè)層面的指令。歐盟建立的許可證制度，為歐盟各成員國許可證管理提出了基本要求和提供了基本框架，在歐盟范圍內(nèi)得到了廣泛和有效實(shí)施，涵蓋了約52000項(xiàng)工業(yè)設(shè)施的管理。歐盟許可證制度要求企業(yè)盡可能多的采用合適技術(shù)，綜合預(yù)防和控制各類污染產(chǎn)生，并最大限度減少廢棄物排放。具有高污染排放潛能的新建和已建工業(yè)或農(nóng)業(yè)設(shè)施在運(yùn)行之前，必須得到許可證。各成員國必須采取必要措施確保各企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營始終符合許可證的要求。

2.1 歐盟層面的指令要求

歐盟基于“綜合污染預(yù)防與控制指令(IPPC，1996年)”開始實(shí)施排污許可證制度，目的是對環(huán)境實(shí)施綜合管理。此制度相關(guān)條款在2008年被重新修訂(IPPC，2008/1/EC)。歐盟綜合污染預(yù)防與控制指令(IPPC， 2008/1/EC)提出了對工業(yè)污染源排放控制要求，確立了針對有排污潛能的工業(yè)項(xiàng)目的審批要求及發(fā)放許可的程序。該指令從 2011年開始被歐盟工業(yè)排放指令(2010/75/EU)所替代。工業(yè)排放指令(2010/75/EU)修改并整合了之前頒布的多部指令，是一部工業(yè)排放管理的綜合性指令，并重申了排污審批和許可制度。主要要求有:一是為預(yù)防和控制污染，具有高污染排放潛能的新建和已建工業(yè)活動設(shè)施需獲得許可證才能運(yùn)營;二是各成員國需要在規(guī)定的期限內(nèi)采取相應(yīng)措施，以達(dá)到指令的具體要求?？梢赃x擇為每一個(gè)工業(yè)實(shí)施的一個(gè)運(yùn)營責(zé)任方發(fā)放許可，也可以對一個(gè)工業(yè)設(shè)施的多個(gè)不同部分的運(yùn)營方區(qū)別發(fā)放;三是為使許可證發(fā)放更加便利化，各成員國應(yīng)明確不同設(shè)施需達(dá)到的不同環(huán)境要求;四是為獲得排污許可，設(shè)施運(yùn)營方需要提交申請，并提供設(shè)施達(dá)到相應(yīng)要求的證明材料。

2.2 獲得許可證的條件

為獲得許可，工業(yè)設(shè)施必須達(dá)到規(guī)定的環(huán)境和設(shè)施要求，包括:使用適當(dāng)?shù)奈廴痉乐未胧?，即最佳可行技術(shù)(Best Available Techniques，BAT);預(yù)防大尺度污染的發(fā)生;以污染最小化的原則預(yù)防、再循環(huán)應(yīng)用、及處置生產(chǎn)廢物;高效使用能源;確保突發(fā)性污染事故的防治和災(zāi)害控制;實(shí)施運(yùn)行結(jié)束后，修復(fù)場地至原狀。除此之外，許可的發(fā)放還包括一些具體要求，包括:各污染物排放符合限值;按要求對土壤、水、空氣采取保護(hù)措施;采取廢物管理措施;泄漏、故障、暫時(shí)或永久停工等特殊情況下采取相應(yīng)措施;將長距離或跨界污染降至最低;對污染排放實(shí)施監(jiān)控;采取其他適當(dāng)環(huán)保措施。

2.3 許可證申請

企業(yè)可向成員國相關(guān)機(jī)構(gòu)提交許可證申請，相關(guān)機(jī)構(gòu)將會決定是否批準(zhǔn)此項(xiàng)工業(yè)活動。許可申請必須要包括以下幾方面內(nèi)容:對設(shè)施、活動的特性和規(guī)模、及場地特征進(jìn)行描述;使用或生產(chǎn)的材料、物質(zhì)和能源;設(shè)施的污染排放源、預(yù)計(jì)排放的特性和數(shù)量，以及對環(huán)境的影響;提議的污染防治技術(shù);廢棄物防治及循環(huán)利用措施;計(jì)劃的排放監(jiān)控措施;可能的替代方案。若不違反企業(yè)商業(yè)機(jī)密，這些信息需要向利益相關(guān)方公開，包括:采用適當(dāng)形式(如電子文本形式)向公眾公布。同時(shí)，公布項(xiàng)目審批機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式，以確保公眾參與審批過程的可能性;若項(xiàng)目有可能產(chǎn)生跨界污染，則需向相關(guān)的成員國公布征求意見。

2.4 管理和監(jiān)督措施

對各類排放源實(shí)施監(jiān)控的核心制度是排污許可，包括移動源使用者的執(zhí)照、固定源運(yùn)營者的許可證和批復(fù)文件等。其中，對固定源責(zé)任人發(fā)放的排放許可證在綜合考慮地理位置、環(huán)境狀況、行業(yè)特點(diǎn)、環(huán)保技術(shù)等因素設(shè)定許可條件，是實(shí)施排放標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵制度。發(fā)放排污許可證是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，由州以下政府實(shí)行分級管理，歐盟機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)不直接監(jiān)管排放源、不核發(fā)許可證。與許可制度相配套的是排污報(bào)告和檢查制度，包括許可證申報(bào)、日常報(bào)告、事故報(bào)告、在線監(jiān)測、現(xiàn)場監(jiān)測等，但歐盟國家環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少到現(xiàn)場檢查，如RWE火電廠每年由非政府機(jī)構(gòu)計(jì)檢局(GUV)對環(huán)境監(jiān)測儀器校準(zhǔn)、維修一次，當(dāng)?shù)丨h(huán)保主管部門對排放源的監(jiān)測信息主要由企業(yè)報(bào)告、上傳。

2.5 成員國層面

歐盟27個(gè)成員國中，大部分成員國如英國對工業(yè)排放許可沒有進(jìn)行特殊規(guī)定，只是遵循歐盟指令，說明歐盟提出的許可證制度已經(jīng)具有較高的實(shí)用性和可操作性。少部分成員國如德國對工業(yè)排放許可有額外指令。英國于2007年7月頒布《英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》(Air Quality Strategy for England，Scotland，Wales and Northern Ireland)，只定性地描述了遵循歐盟在IPPC中的規(guī)定。德國自1974年起開始施行《空氣污染、噪聲、振動等環(huán)境有害影響預(yù)防行動》(簡稱為Federal Immission Control Act)核心內(nèi)容之一是對頒發(fā)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行許可證的要求和程序等進(jìn)行規(guī)定。1964年德國開始施行《空氣質(zhì)量控制技術(shù)指導(dǎo)》(Technical Instructions on Air Quality Control(TA Luft))，并隨后在1974、1983、1988和2002年對該文件進(jìn)行修訂。TA Luft中規(guī)定了不同生產(chǎn)設(shè)施排放空氣污染物的限值和措施要求，并重申了許可證頒發(fā)要求。