加強(qiáng)中德財政合作慈利造林項目后期管理的思考

唐海波, 陳庭合

(1.慈利縣林業(yè)局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林業(yè)廳， 湖南 長沙 410004)

加強(qiáng)中德財政合作慈利造林項目后期管理的思考

唐海波1, 陳庭合2

(1.慈利縣林業(yè)局， 湖南 慈利 427200; 2.湖南省林業(yè)廳， 湖南 長沙 410004)

慈利縣中德財政合作造林項目經(jīng)過近十年的建設(shè)，取得可喜的成就，而在項目實(shí)施過程中因技術(shù)、資金、經(jīng)營機(jī)制等原因制約項目的發(fā)展。提出了加強(qiáng)后期管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，完善經(jīng)營機(jī)制，強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)，旨在提高造林成效，規(guī)范管理，進(jìn)一步指導(dǎo)森林經(jīng)營者從事項目后期經(jīng)營管理有著十分現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。

林業(yè)管理； 造林成效； 國際合作； 慈利縣

中德財政合作造林項目是由中德兩國共同投入資金在中國貧困地區(qū)開展生態(tài)造林建設(shè)的林業(yè)合作項目。項目始于1993年中德財政合作陜西西部造林項目。1997年5月，中德兩國政府簽訂了項目財政協(xié)議。1998年，正式啟動了中德財政合作湖南省洞庭湖生態(tài)造林項目(簡稱湖南I期項目[1])。2003年7月雙方續(xù)簽了合作協(xié)議，德國再次援助750萬歐元，2004年9月中德財政合作湖南小農(nóng)戶造林項目(簡稱湖南II期項目)正式啟動。項目安排在2市(州)4縣(區(qū))，即湘西自治州的古丈縣和龍山縣，張家界市的永定區(qū)和慈利縣。原執(zhí)行計劃總?cè)蝿?wù)為3.1萬hm2，投資12750萬元人民幣，其中德方贈款750歐元，折人民幣6375萬元占總投資50%，國內(nèi)配套資金6375萬元人民幣占總投資50%[2]。2008年7月在慈利就項目調(diào)整召開了研討會，形成新執(zhí)行計劃，各類任務(wù)總量調(diào)整為37363hm2[1]。項目實(shí)施近20年的成效，不僅僅是引進(jìn)了1.63億歐元的外資，營造了86.9萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)的防護(hù)林，擴(kuò)大了項目區(qū)森林面積。還有效彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)建設(shè)資金的不足，增加了項目區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，拓寬了創(chuàng)收渠道；提高了當(dāng)?shù)氐纳指采w率，減少水土流失，保護(hù)了野生動植物資源，取得了良好的生態(tài)效益。在同德方合作實(shí)施項目過程中，更重要的是我們進(jìn)行了一些積極和有益的探索和嘗試，學(xué)到了不少林業(yè)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)技術(shù)和管理模式及參與式林業(yè)的方法與經(jīng)驗，并在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)建設(shè)項目中得到較好應(yīng)用和推廣。特別是農(nóng)戶參與式規(guī)劃和施工，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營與管理互動，先進(jìn)的經(jīng)營管理理念在項目區(qū)深入人心。

1 項目實(shí)施情況

中德財政合作造林項目是由中德兩國政府共同投入資金在中國貧困地區(qū)開展生態(tài)造林建設(shè)的林業(yè)合作項目。2004年9月中德財政合作湖南小農(nóng)戶造林項目(簡稱湖南II期項目[1])正式啟動。項目安排在2市(州)4縣(區(qū))，即湘西自治州的古丈縣和龍山縣，張家界市的永定區(qū)和慈利縣。慈利縣自2005年正式實(shí)施項目以來，全縣共有24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)110個村參與了項目建設(shè)，參與項目建設(shè)的林農(nóng)共獲取了勞務(wù)費(fèi)899.1萬元，經(jīng)濟(jì)林化肥56.73萬kg。截止2013年9月，累計完成項目營造林面積10660.9hm2，其中用材防護(hù)林1861hm2，工業(yè)原料林137.6hm2，低效林改造258.2hm2，經(jīng)濟(jì)林335.5hm2，庭院林40hm2，封山育林4031.1hm2，森林經(jīng)營3997.5hm2。全面完成了項目規(guī)定的全部營造林計劃，取得了可喜成績。

2 存在問題

2.1 后期管理還待加強(qiáng)

一是造林地的管理。項目造林后雖有完善監(jiān)測機(jī)制，受技術(shù)、資金、經(jīng)營習(xí)慣等因素制約，有利于幼林的抗旱保苗、防蟲治病、除草撫育等植樹造林的后期管理亟待加強(qiáng)，特別是經(jīng)濟(jì)林的專業(yè)技術(shù)管護(hù)是一個薄弱環(huán)節(jié)，必須大力跟進(jìn)；二是中齡林的可持續(xù)經(jīng)營。由于當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)林業(yè)經(jīng)營管理技術(shù)水平低下、思想意識、經(jīng)濟(jì)條件等方面因素的影響，林農(nóng)對森林經(jīng)營的積極性不高、投入少，森林經(jīng)營管理粗放，致使林分質(zhì)量普遍不高。隨著項目實(shí)施不斷深入，如何鞏固造林成果，提高造林成效，可持續(xù)經(jīng)營需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.2 進(jìn)展不夠平衡

項目實(shí)施以來，用材防護(hù)林、工業(yè)原料林、低效林改造、經(jīng)濟(jì)林、庭院林、封山育林等相關(guān)執(zhí)行計劃完成較好。而4000hm2的森林可持續(xù)經(jīng)營一直是項目實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)，截止2012年底，僅完成397.5hm2，僅占任務(wù)的9.93%，直至今年因各方面原因才得以全面實(shí)施。就造成在技術(shù)力量、配套資金、規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)測驗收、財務(wù)管理等方面上相應(yīng)增大工作難度，并對完成項目終期評估產(chǎn)生很大的影響。

2.3 經(jīng)費(fèi)制約項目實(shí)施

一是預(yù)算經(jīng)費(fèi)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配。項目實(shí)施年代跨度長，先期考察論證與組織實(shí)施處于不同的發(fā)展階段，隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各項運(yùn)行成本成倍增長，而項目預(yù)算已遠(yuǎn)不能滿足且嚴(yán)重制約了項目實(shí)施。就本地勞務(wù)成本來算：2004年項目考察論證時，當(dāng)?shù)匾粋€工日僅需勞務(wù)費(fèi)30元人民幣，目前已經(jīng)高達(dá)150元，僅此一項就翻了5倍；二是縣級配套資金難以足額到位。項目的中方配套資金，特別是縣級配套資金的比例高達(dá)22%[2]，而項目實(shí)施一般是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同級財政十分緊張，其財政配套資金根本不能足額到位。作為項目組織實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)不僅是技術(shù)上的壓力，而且承擔(dān)資金配套上的壓力，很大程度上影響了項目的順利實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計，從2005年至2012年應(yīng)配套項目資金計561.004萬元；實(shí)際配套資金549.792萬元，占98%；而縣級財政僅配套180萬元，僅占配套資金的32.74%。

2.4 管理機(jī)制有待完善

項目造林是以單一農(nóng)戶為主參與項目規(guī)劃、實(shí)施、經(jīng)營，實(shí)施之初對提高造林積極性，增加家庭收益取得了一定促進(jìn)作用。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會化分工越來越細(xì)，越來越多的家庭已成功實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。森林經(jīng)營收入已不再是主要收入來源且在家庭收入中的比重越來越低，更多的資金和精力將無法有效投入到項目后期管理，這就說明單一以家庭為主的經(jīng)營模式將嚴(yán)重影響到項目后期管理。同時，少數(shù)成功企業(yè)和人士有充足的資金卻因沒有合理的平臺及技術(shù)無法進(jìn)入項目管理中來。

3 建議

3.1 加強(qiáng)幼林管理

項目實(shí)施到現(xiàn)在，有必要及時采取相應(yīng)管理措施,不斷排除不利因子的干擾,對提高造林質(zhì)量、鞏固造林成果具有十分重要的意義。下面從除草松土、土肥管理、林木管護(hù)等主要營林措施入手,為新造林創(chuàng)造適宜的生長環(huán)境條件,促使林木健康生長,達(dá)到郁閉成林的目的。一是除草松土。除草松土應(yīng)在幼樹生長旺盛期之前,一般從造林年度起連續(xù)3～5年,主要在一年中生長季的前半期進(jìn)行，除草松土選擇的時機(jī)和次數(shù)，要綜合考慮當(dāng)?shù)鼐唧w條件和幼樹生育特點(diǎn)確定，要兼顧各項效果。；二是水肥管理。切實(shí)加強(qiáng)水肥管理，是保證林木生長最有效最直接的營林措施，經(jīng)濟(jì)林應(yīng)特別注意加強(qiáng)水肥管理；三是修枝除萌。在造林后的1～2年內(nèi),特別像杉木幼林，應(yīng)選留健壯、干型通直的主干,把多余的萌條去掉,除萌后要及時培土,以抑制萌芽條再生；四是幼林補(bǔ)植。在造林郁閉前,對成活率低于85%的幼林均立即組織補(bǔ)植,成活率低于40%則要重新造林[3-8]。要針對不同林分不同時期采用相應(yīng)措施進(jìn)行管理，同時切實(shí)加強(qiáng)幼林包括防火、病、蟲、凍等內(nèi)容保護(hù)措施，以全面促進(jìn)幼林生長。

3.2 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營

項目中森林經(jīng)營是可持續(xù)經(jīng)營，也是一種“近自然森林經(jīng)營”。是指充分利用森林生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的自然生長發(fā)育規(guī)律，從森林自然更新到穩(wěn)定的頂級群落這樣一個完整的森林生命過程的時間跨度來計劃和設(shè)計各項經(jīng)營活動，充分利用與森林相關(guān)的各種自然力，不斷優(yōu)化森林經(jīng)營過程，從而優(yōu)化森林的結(jié)構(gòu)和功能，使生態(tài)和經(jīng)濟(jì)需求最佳結(jié)合的一種真正接近自然的森林經(jīng)營模式[9]。真正實(shí)現(xiàn)“近自然森林經(jīng)營”, 達(dá)到森林的永續(xù)利用，有效降低造林成本。首先要因地制宜科學(xué)制定總體規(guī)劃、短期經(jīng)營方案、中長期經(jīng)營方案，以便指導(dǎo)各階段森林經(jīng)營活動；其次預(yù)留專項資金，用于監(jiān)督完成中長期經(jīng)營期內(nèi)所有經(jīng)營管理活動，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測，將有效的管理貫穿整個經(jīng)營；第三有計劃有步驟扶持基層林業(yè)技術(shù)部門建立示范實(shí)驗區(qū)，督促嚴(yán)格按技術(shù)規(guī)程從事相關(guān)經(jīng)營，讓技術(shù)人員和森林經(jīng)營者一道從實(shí)踐中真正認(rèn)識到“近自然森林經(jīng)營”先進(jìn)性、可行性，從而真正改變經(jīng)營理念。

3.3 整合項目資源

項目將于明年完成終期評估，為有效緩解項目發(fā)展不均衡，切實(shí)加強(qiáng)項目后期管理，實(shí)現(xiàn)項目的均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。首先加強(qiáng)項目先期調(diào)研，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)營習(xí)慣、資源分布、林農(nóng)參與度等方面因素科學(xué)規(guī)劃，綜合技術(shù)力量、資金利用等因素合理制定年度實(shí)施計劃，同時省級項目部門加大督促和協(xié)調(diào)力度，督促配套資金足額到位，協(xié)調(diào)項目區(qū)內(nèi)、間有序的實(shí)施；其次合作雙方加大資金扶持力度，為項目建設(shè)和后期管理提供資金保障。降低市縣配套資金比率，特別是縣級配套資金，最好是取消縣級配套資金，讓項目實(shí)施機(jī)構(gòu)專心從事生產(chǎn)，免除資金配套之憂；第三將中德造林項目和當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展項目相結(jié)合，形成一種合力，最大可能地實(shí)現(xiàn)兩者的共同目標(biāo)――扶貧和發(fā)展[10]。尤其在項目的后期管理活動中，要充分利用新農(nóng)村建設(shè)、災(zāi)后重建、鞏固退耕還林成果、石漠化綜合治理、森林經(jīng)營等工程建設(shè)，整合項目資源，充分利用其建設(shè)資金，促進(jìn)項目建設(shè)。

3.4 完善經(jīng)營機(jī)制

3.4.1 引導(dǎo)社會資金投入 中德合作造林的經(jīng)營主體為貧困山區(qū)農(nóng)戶個體，大都存在“無資金、無技術(shù)、無策略、無規(guī)劃”的困境。隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，國家“積極發(fā)展非公有制林業(yè)，鼓勵各類社會化投資，包括民營企業(yè)、社會團(tuán)體和個人投資造林綠化，鼓勵以股份制、股份合作制、個體承包等形式參與林業(yè)建設(shè)[11]” 。為切實(shí)加強(qiáng)項目后期管理，堅持“政府引導(dǎo)，市場為主，完善機(jī)制，部門服務(wù)”的原則。鼓勵各類社會資金，以多種方式參與到項目的后期管理，并進(jìn)一步確認(rèn)非公有制林業(yè)的法律地位，降低民間資本進(jìn)入的門檻，依法保護(hù)投資者權(quán)益。

3.4.2 爭取國家政策的長期扶持 林業(yè)五大效益更好體現(xiàn)，離不開國家政策的長期扶持。特別像中德合作造林這種國際合作造林，迫切需要國家在投融資、林木稅費(fèi)、林地使用、森林采伐利用等方面制定有利于社會資金的政策措施。積極鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與林業(yè)多種功能相適應(yīng)的金融產(chǎn)品；建立面向林農(nóng)的小額貸款和林業(yè)中小企業(yè)貸款扶持機(jī)制，適度放寬貸款條件，降低貸款利率，簡化貸款手續(xù)，積極開展包括林權(quán)抵押貸款在內(nèi)的符合林業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的多種信貸融資業(yè)務(wù)；進(jìn)一步爭取擴(kuò)大森林保險的補(bǔ)貼規(guī)模和范圍，提高森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，健全林業(yè)基層服務(wù)森林保險體系和工作機(jī)制；完善林業(yè)稅費(fèi)扶持政策，減免育林基金征收，減輕農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)[12]。促進(jìn)平等競爭，為多元投資主體提供創(chuàng)業(yè)平臺，為加強(qiáng)項目后期管理提供強(qiáng)有力的政策保障，促進(jìn)項目和諧發(fā)展。

3.5 強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)

培訓(xùn)工作分為二種對象展開。首先是林業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)提高服務(wù)技能與水平，改變服務(wù)方式方法，在經(jīng)營管理活動中真正理解和應(yīng)用新技術(shù)和新方法。同時培訓(xùn)也要注意強(qiáng)調(diào)服務(wù)角色轉(zhuǎn)換、服務(wù)態(tài)度和技巧等問題，以促進(jìn)技術(shù)人員與管理經(jīng)營者之間的交流，增強(qiáng)解決問題的能力，與經(jīng)營者在森林經(jīng)營管理中建立伙伴關(guān)系；其次是項目參與農(nóng)戶和致力于林業(yè)建設(shè)成功人士的技術(shù)培訓(xùn)，建立一整套培訓(xùn)機(jī)制，著力開展森林經(jīng)營管理培訓(xùn)，提高森林經(jīng)營管理能力，保證從項目中盡快受益，在經(jīng)營管理活動中長期得惠，同時也要發(fā)揮示范作用。

4 討論

中德財政合作造林項目的順利實(shí)施，加強(qiáng)后期管理的重要性也不容忽視。我國各級政府作為誠信政府、責(zé)任政府，一定會克服種種困難完成相關(guān)計劃。然而，由于森林本身固有的特性：生產(chǎn)周期長、經(jīng)濟(jì)效益較低等特征，更需要中德雙方政府、社會各界給予項目管理更大的政策、資金、技術(shù)上全方位支持。只要切實(shí)加強(qiáng)幼林管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，完善經(jīng)營機(jī)制，加大資金投入，拓寬籌措渠道，整合項目資源，強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營理念，就會有效促進(jìn)中德造林科學(xué)、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展，后期管理進(jìn)一步得到加強(qiáng)，森林經(jīng)營者得到更大實(shí)惠。

[1] 湖南省林業(yè)外資項目管理辦公室.中德財政合作湖南小農(nóng)戶造林項目執(zhí)行計劃[R]． 2010.10：第一版1-3.

[2] 湖南省林業(yè)廳，湖南省財政廳.中德財政合作湖南小農(nóng)戶造林項目管理辦法(試行)[R]． 2005.03：9.

[3] 盧江婷,尉明.淺談幼林的撫育管護(hù)[J].吉林林業(yè),2008(4):38.

[4] 嚴(yán)玉新.提高山旱地造林成活率的綜合技術(shù)[J].林業(yè)科技,2009(7):98.

[5] 李華鋒.抗旱造林技術(shù)措施研究[J].林業(yè)科技,2010(5):38.

[6] 祖秉雙.幼林撫育應(yīng)注意的問題[J].農(nóng)民致富之友,2009(5):20.

[7] 湖南省林業(yè)學(xué)校.造林學(xué)[M].北京:中國林業(yè)出版社,1991.

[8] 沈國航.森林培育學(xué)[M].北京:中國林業(yè)出版社,2001,408-412.

[9] 湖南省林業(yè)外資項目管理辦公室.中德財政合作湖南小農(nóng)戶造林項目實(shí)施準(zhǔn)則匯編[R]． 2011.07：152.

[10] 侯燕南,柏方敏.談社區(qū)群眾參與中德合作造林項目的措施及對策[OL], 233網(wǎng)校論文中心. [2010-04-27]. http://www.studa.net/jingji/100427/11344939.html.

[11] 國家林業(yè)局，林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[R].2011(07):102-103.

[12] 瞿茂生.對發(fā)展湖南林業(yè)的幾點(diǎn)建議[J].湖南林業(yè)科技,2006,33(6):3-4.

ReflectiononimprovingthelaterstagemanagementperformanceofSino-GermanAfforestationProjectinCiliCounty

TANG Haibo1, CHEN Tinghe2

(1.Forestry Bureau of Cili County, Cili 427200, China; 2.Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410004, China)

Sino-German Afforestation Project in Cili County has made gratifying achievements after nearly 10 years’ construction. While in the process of project implementation, the factors such as technology, funds and management mechanism confine the development of the project. This article puts forward that we should strengthen the later stage management, realize the sustainable operation, perfect operating mechanism, and reinforce technology training so as to improve afforestation performance, standardize management and further improve the later stage management performance. This article has profound and practical significance in further guiding forest management departments to carry out operation.

forestry management; afforestation performance; international cooperation; Cili County

2013 — 09 — 05

中德財政合作湖南省小農(nóng)戶造林項目(BMZ-2002 65702)。

唐海波(1973 — )，男，湖南省慈利縣人，林業(yè)工程師，本科，主要從事森林培育及森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查工作。

F 326.2

A

1003 — 5710(2013)06 — 0074 — 03

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2013. 06. 020

(文字編校：楊 駿)