關(guān)于我國城鎮(zhèn)化道路的探尋與思考

劉艷君

（黑龍江科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱150027）

城鎮(zhèn)化不是一個新提法也不是一個新東西，十五規(guī)劃開始城鎮(zhèn)化就上升為國家戰(zhàn)略。隨著近幾年我國外向型經(jīng)濟增長受阻，城鎮(zhèn)化成為了拉動內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟增長的主要力量。因此城鎮(zhèn)化成為了學(xué)術(shù)界、輿論界甚至是政界的寵兒，大家都在關(guān)注城鎮(zhèn)化，各級各類政府都在進行城鎮(zhèn)化，我國已經(jīng)進入了城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的時期。

一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵分析

“城鎮(zhèn)化”是中國學(xué)者創(chuàng)造的一個新詞匯，之前國際上通用到詞匯是“城市化”。其實“城鎮(zhèn)化”和“城市化”在英文中都是一個詞（Urbanization）。我國《城市規(guī)劃法》明確也指出：“本法所指的城市，是指國家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)?！币虼耍袊鞘信c區(qū)域規(guī)劃學(xué)界和地理學(xué)界于1982年在南京召開的“中國城鎮(zhèn)化道路問題學(xué)術(shù)討論會”上，明確指出，“城市化”與“城鎮(zhèn)化”為同義語。直到2001年，國家公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中首次提出：“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！薄俺擎?zhèn)化”就作為官方文件中的提法被大家廣泛使用。既然是同義，將“城鎮(zhèn)化”代替“城市化”，筆者以為是因為“城鎮(zhèn)化”不僅關(guān)注市的發(fā)展也關(guān)注鎮(zhèn)的發(fā)展，有助于防止忽視發(fā)展小城鎮(zhèn)的傾向。

城鎮(zhèn)化是動態(tài)的雙向過程，一方面是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量增多、城鎮(zhèn)用地規(guī)模持續(xù)擴大的過程；另一方面是一種社會現(xiàn)象，意味著城市生活方式、城市文化和價值觀向農(nóng)村的擴散的過程。這個過程也包含著兩方面的內(nèi)容，那就是一部分城鎮(zhèn)化了的土地、人口如何實現(xiàn)與城鎮(zhèn)的趨同，內(nèi)化為城鎮(zhèn)的一部分；而農(nóng)村（包括土地和人口）如何實現(xiàn)快速發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化。

因此，城鎮(zhèn)化內(nèi)涵應(yīng)包含以下幾個方面：一是城、鎮(zhèn)、村協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃，不應(yīng)全部涌向大城市；二是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)“市民化”；三是農(nóng)村生產(chǎn)力水平提高，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；四是城鄉(xiāng)在生活方式和物質(zhì)文化等方面與城鎮(zhèn)差別縮小，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目的就在于推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟的全面、健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)居民物質(zhì)文化和精神文化生活的水平和質(zhì)量。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項科學(xué)性、設(shè)計性、規(guī)劃性很強的工作，更是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它投資大、周期長、涉及面廣，關(guān)系整個國家的國計民生和全面建成小康社會的總體進程，必須保持冷靜、清醒的頭腦，對城鎮(zhèn)化有科學(xué)的認識，遵循其發(fā)展的客觀規(guī)律，特別要在城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、發(fā)展模式、政策取向、實際效果等方面有一個清晰的思路，使城鎮(zhèn)化建設(shè)少走彎路。

二、新型城鎮(zhèn)化道路的合理選擇

應(yīng)該說，改革開放30年以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了豐碩的成果，成績斐然。

第十個五年計劃實施以來我國城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快。1978年，我國的城鎮(zhèn)化率為17.9%，2000年為36.2%，到2011年已經(jīng)突破50%，達到51.3%。2013年1月18日，國家統(tǒng)計局局公布數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城鎮(zhèn)化率比上一年提高1.3個百分點，按照這個數(shù)據(jù)估算，城鎮(zhèn)化率達到了51.9%。那么十二年我國城鎮(zhèn)常住人口增加了近3億，速度之快、數(shù)量之多，在世界上是絕無僅有的，這個人口規(guī)模超過了除印度、美國、巴西、印尼幾個國家外其他任一國家的人口總數(shù)。

隨著城鎮(zhèn)常住人口的增加，城市市場需求規(guī)模擴大。2002年，城鎮(zhèn)社會消費品零售總額4萬多億元，2011年這個數(shù)據(jù)增長到15.9萬億元，增長了近3倍。城鎮(zhèn)常住人口增加還為城鎮(zhèn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了勞動力保障。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年城鎮(zhèn)就業(yè)人員達到3.59億人，比2002年增加了1.07億人，增長了43%。此外，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使城市數(shù)量增加、規(guī)模擴大，1978年，我國有建制市193個，到了2011年就增加到659個，平均每年增加13.8個。城市社會事業(yè)和公共服務(wù)水平持續(xù)提高，戶籍制度、社會保障制度、醫(yī)療保障制度改革取得實質(zhì)性進展，人民生活水平顯著提高。

但是，這種傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路也暴露出很多不顧實際，急于求成、盲目發(fā)展的問題。

1.急于求成，將城鎮(zhèn)化當(dāng)成了政績工程、面子工程。一些政府領(lǐng)導(dǎo)錯把城鎮(zhèn)化理解為撤村并鎮(zhèn)，把村莊村落簡單合并，將農(nóng)民趕上樓，很多農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。但是，合并后農(nóng)民雖已上樓，但還在務(wù)農(nóng)，上樓后農(nóng)機具、糧食、種子和肥料等沒有地方堆放，只能堆在樓下綠地中。有的農(nóng)民被集中后，距離土地較遠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制，農(nóng)民不得不搬離這些樓房，在走訪中發(fā)現(xiàn)很多樓房都是空空的。還有的地方將原有村中宅基地和集體土地集中轉(zhuǎn)讓，只給農(nóng)民一些補償，使農(nóng)民徹底離開土地，沒有了經(jīng)濟來源，陷入了貧困之中。有些地方不能將村落集中建鎮(zhèn)的，就在原有的村莊基礎(chǔ)上進行改造，盲目對農(nóng)居進行改造，忽視了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果盲目對農(nóng)居進行改造，各地整齊劃一，忽視了傳統(tǒng)民居的“個性”，如嶺南等南方地區(qū)的民居的個性非常獨特，在改造過程中一旦被破壞，大量歷史文化遺產(chǎn)將被破壞，甚至永遠消失。還有些地方盲目安排村莊整治的時序。比如村莊里的路還是泥土路，而農(nóng)田里卻鋪上了水泥路，這是因為國家對基本農(nóng)田改造有標(biāo)準(zhǔn)、有補貼的；村民的飲水仍然困難，玉米地里卻安裝了自來水管，原來這是推廣噴灌技術(shù)的需要。村里的小學(xué)校舍屬于危房，孩子們上課提心吊膽，各種活動室卻一個挨一個蓋起來了。我們在走訪時候發(fā)現(xiàn)，一個200農(nóng)戶的村莊竟建有16個活動室，除了合作醫(yī)療活動室，農(nóng)民不知道其他活動室是做什么用的。

2.土地粗放利用現(xiàn)象比較普遍，城市建設(shè)貪大求洋。20世紀90年代中后期，出于追求地區(qū)GDP和出讓土地增加可支配收入等利益驅(qū)動下，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，農(nóng)用耕地被占用數(shù)量迅速增加。1996—2004年，我國的城鎮(zhèn)人口從2.99億增加到5.2億人，增長了74%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積卻從1.3萬平方公里擴大到3.4萬平方公里，增長了160%。①潘家華、魏后凱：《中國城市發(fā)展報告No.5》，社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第3頁。城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的增加速度遠遠快于人口增加的速度。在20世紀后期我國的城市人均占地指標(biāo)是長時期偏低的，這個指標(biāo)在近十幾年時間里已經(jīng)居于世界前列。而且，在這些被占用的土地中，合理高效利用的比例不大，而是大多用于各種“造城運動”。一些城鎮(zhèn)政府一味地“貪大求洋”，在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中不切實際地提出過大的發(fā)展目標(biāo)和集中表現(xiàn)在大面積占有耕地，規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”、“XX 新城”、“生態(tài)城”、“大學(xué)城”之風(fēng)盛行，各地競相建設(shè)“市政中心”、“會展中心”、“大場館”和“大綠地”。這種不切實際的盲目發(fā)展，浪費嚴重，一些城鎮(zhèn)存在大量閑置或低效用地，其中很大部分變成了廢棄的廠房、爛尾樓，甚至直接被撂荒。有的地方耗資巨大卻人跡罕至，成為了“鬼城”。如今我國耕地面積不斷減少，沙漠化、鹽堿化不斷吞噬耕地，土地資源的粗放占有甚至浪費著實令人痛心。

3.城鎮(zhèn)資源環(huán)境條件惡化。在城鎮(zhèn)化的快速推進過程中，有些城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過程中全然不顧資源環(huán)境的因素，片面追求城鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了水土矛盾和環(huán)境的惡化。第一，大氣污染嚴重，2012年年底和2013年年初持續(xù)的、大面積的霧霾天氣，說明近年來我國城市污染情況愈加嚴重。第二，水源污染嚴重。2012年6月，我國在世界環(huán)境日公布數(shù)據(jù)顯示，中國70%以上河流污染嚴重，其中流經(jīng)城市的河段95%都受到污染，4億多城市居民飲水受到威脅，3億多農(nóng)民喝不上干凈水。第三，城市生活垃圾有效處理率低，處理方式落后。大多數(shù)城市的垃圾處理都是簡易填埋，而且多填埋于據(jù)城市不遠的無人地帶，有些直接填埋在河流沿岸，垃圾在腐爛過程中污水會自然滲透到河流之中，污染程度可想而知。

4.城鎮(zhèn)化過程中缺乏對人的關(guān)懷。在大量人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的過程中，轉(zhuǎn)移人口的民生問題值得關(guān)注。他們在進入城市后的就業(yè)環(huán)境、勞動保障狀況不盡如人意。工資拖欠時有發(fā)生，職業(yè)病比如塵肺等疾病不能得到有效治療。進城后他們的衣食住行水平和標(biāo)準(zhǔn)不高，孩子入學(xué)受到約束，醫(yī)療保險和社會保障無法同城市人口趨同。農(nóng)村中為轉(zhuǎn)移人口也同樣面臨著困境，很多留守人員生活狀況令人擔(dān)憂，農(nóng)村嚴重缺乏青壯年勞動力，大量土地撂荒。2011年10月27日，《人民日報》登載一篇文章《十年后誰來種地？》正是體現(xiàn)了這種擔(dān)憂，文章說當(dāng)前我國平均每年有7 000個建制村消失，農(nóng)村進城務(wù)工人員多為青壯年，留守人員多為老人和孩子，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以為繼。而且每年由于城市擴張和自然因素土地以500萬畝的速度減少，那么幾十年后我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)逐漸減少的土地對全國糧食的供養(yǎng)？

今后一段時期，我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進、快速發(fā)展的階段，同時還要面臨著諸多問題，因此就需要對傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路進行重大的戰(zhàn)略調(diào)整，走新型城鎮(zhèn)化道路。

三、對于新型城鎮(zhèn)化道路的思考

所謂新型城鎮(zhèn)化，簡單的說就是要總結(jié)過去傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)前我國所處國際環(huán)境和國內(nèi)國情，對于我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進行繼承、調(diào)整和優(yōu)化，促進我國城鎮(zhèn)化持續(xù)、健康、穩(wěn)定和高效推進。它至少要包含四個條件：一是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展；二是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)；三是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；四是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)人口積聚、“市民化”和公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

這種新型城鎮(zhèn)化道路是在對目前我國城鎮(zhèn)化進程中存在的問題以及引發(fā)的矛盾進行全面思考與平衡，全面考慮我國總體經(jīng)濟發(fā)展布局與推動力以及相應(yīng)的體制改革需求，也均衡考慮未來的世界發(fā)展趨勢及其對我國的影響等戰(zhàn)略層面上提出來的。那么，新型城鎮(zhèn)化道路是不是應(yīng)該注意以下幾方面問題：

（一）堅持科學(xué)發(fā)展觀，防止人為主觀意志對城鎮(zhèn)化發(fā)展的負面影響

新型城鎮(zhèn)化道路要堅持科學(xué)發(fā)展觀，在城鎮(zhèn)化推進過程中，不能“重面子輕里子”、“重地上輕地下”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”，要注重科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，要全面審視本地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律、模式和問題，要考慮到城鎮(zhèn)的后續(xù)發(fā)展動力，要考慮到子孫后代的發(fā)展空間，不能在任期內(nèi)大搞特搞“攤大餅”式的空間擴張形態(tài)，不僅浪費了寶貴的土地資源，也浪費大量的財力和物力。因此在進行城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃時，要將目光放長遠，不要僅僅考慮個人利益和當(dāng)前利益，要結(jié)合本地區(qū)自然地理條件、資源稟賦、人口規(guī)模和歷史文化傳統(tǒng)不同，趨利避害，打造出有利于經(jīng)濟發(fā)展、人民生活、環(huán)境協(xié)調(diào)、造福子孫的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。

（二）充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的巨大作用

放眼世界城市化進程不難發(fā)現(xiàn)：如果城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)相互依存、協(xié)調(diào)發(fā)展則相互促進，經(jīng)濟興則城市興，城市興則經(jīng)濟旺。否則，二者就會相互制約，相互阻礙。李克強總理在2012年9月的財經(jīng)工作會議上強調(diào)：城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展的強大支撐。內(nèi)需是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動力，而擴大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化?！绻f工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是巨大的供給能力不斷提升的過程，那么城鎮(zhèn)化則是巨大的內(nèi)需潛力不斷釋放的過程，將為我國經(jīng)濟長期健康發(fā)展提供持續(xù)內(nèi)在動力。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨就曾預(yù)言，美國的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化，是21世紀帶動世界經(jīng)濟發(fā)展的“兩大引擎”。因此，要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的巨大作用，各級政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要充分考慮城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟建設(shè)之間的相互作用，切實發(fā)展，穩(wěn)步建設(shè)，使其適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏，使二者相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）關(guān)注生態(tài)環(huán)境，走集約型城鎮(zhèn)化道路

我國自然資源雖然總體上來講數(shù)量很大，資源豐富，但人均土地占有量少，而且宜居土地有限，水資源短缺。而我國的城鎮(zhèn)化規(guī)模將是人類歷史上空前的，如果按照傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將對資源環(huán)境形成較大的壓力。在未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須堅持人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則，集約利用土地、水等資源，切實保護好生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展、集約型城鎮(zhèn)化道路，以盡可能低的物質(zhì)成本消耗和其他自然資源的高效利用，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中人與自然的和諧。

（四）堅持以人為本，緩解社會矛盾

我們知道社會主義的本質(zhì)就是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，我們搞現(xiàn)代化建設(shè)、全面建成小康社會，歸根結(jié)底是要實現(xiàn)人民的富裕幸福。在這個過程中，“三農(nóng)問題”的解決是關(guān)鍵，而“三農(nóng)問題”解決的根本途徑就是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)要始終堅持以人為本，要始終堅持把提高人的物質(zhì)和文化水平作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點和歸宿，讓建設(shè)和發(fā)展的成果由城鄉(xiāng)居民共享。正如李克強同志強調(diào)：以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的核心。我們在前面談傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式中，進城的人口生活條件惡劣，還面臨入學(xué)難、看病難、拖欠工資等問題，這些問題幾乎形成了社會矛盾，就是在追求城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度的時候，忽視了對進城務(wù)工人員的人本關(guān)懷?，F(xiàn)在我國進行了醫(yī)療體制、社會保障體制和教育體制的改革，以上問題已經(jīng)有了極大的改善，隨著改革的不斷深入，相信這些問題會得到徹底的解決。但是，在一些農(nóng)村還出現(xiàn)農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，成為了各級政府面子工程、政績工程的犧牲品，在土地流轉(zhuǎn)過程中忽視農(nóng)民利益、水土和環(huán)境破壞嚴重等問題，也是以人為本思想的缺失。2013年我國正在開始土地確權(quán)的改革，就是為極大的保護農(nóng)民對土地的權(quán)益。同時國家一再強調(diào)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中要注重內(nèi)涵建設(shè)，相信這種狀況會逐步改善。

在2012年8月公布的2011年城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告No.4——聚焦民生》中明確提出，加快推進城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變，走民生型城鎮(zhèn)化道路。民生型城鎮(zhèn)化就是以民生為根本導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化。當(dāng)然，這種以民生為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化還屬于新生事物，很多問題還在探索之中，今后是否能在我國全面推進還不得而知，但是，這種模式卻給了我們很多啟示，也給了城鎮(zhèn)化建設(shè)明確的導(dǎo)向，今后我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中會更加關(guān)注民生、以民生問題為根本點，大力推進和諧的、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化道路，我們也相信今后我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)會讓人更加溫暖。

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