關于基層政府官員財產申報制度的問題及解決思路研究——以西安市長安區(qū)政府官員財產申報調研為基礎

丁社教，彭 誠

（西北工業(yè)大學人文與經法學院，陜西西安 710129）

一、研究背景及意義

（一）研究背景

官員的財產申報問題一直是近年來我國輿論關注的焦點。前不久，陜西“表哥”楊達才的“手表門”事件、廣州“房叔”蔡彬的“21套房”事件以及陜西神木“房姐”龔愛愛在京擁有41套房產等一系列事件曝光，再次引發(fā)公眾和輿論熱議，對于建立官員財產收入申報制度的呼聲再次高漲。

作為一種重要的監(jiān)督機制和反腐制度，我國財產申報制度的立法和制度建設，一直步履蹣跚。從20世紀80年代有關方面就開始討論建設財產申報制度的問題，但是一直沒有結果。1994年，財產申報法正式列入立法規(guī)劃，但未能實際進入立法程序。1995年，中共中央發(fā)布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，首次要求縣（處）級以上黨政領導干部申報收入、接受監(jiān)督，并將其作為一項制度。2001年，中共中央紀檢委和中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產的規(guī)定（試行）》，要求省部級領導干部報告家庭財產。[1]由這兩個《規(guī)定》建立起來的財產申報制度，因存在法律地位模糊、內容不完善、檢查監(jiān)督不力等諸多缺陷，在實踐中實施效果并不理想，美好的愿望、良好的制度設計最終流于形式。2005年，在《公務員法》的制定過程中，對公務人員財產申報制度予以規(guī)范的建議最終也未被采納。2010年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了修改后的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》。但其只要求官員向內部報告?zhèn)€人或家庭的財產收入情況，并未要求向公眾公開。改革開放三十年來，黨和國家在廉政工作上取得了豐碩的成果，但財產申報制度未能完全有效建立和實施，未免是一種遺憾。

（二）研究意義

官員財產申報，這個240多年前誕生于西方國家的制度，素有“陽光法案”或“終端反腐”之稱，一直被視為政治文明程度的重要標志。自創(chuàng)立以來，該制度已在許多國家和地區(qū)得到廣泛實施。通過實施官員財產申報制度，一方面，可以對官員的不明和非法財產進行有效的監(jiān)督，使腐敗行為無處藏身、無處遁形；另一方面，可以給各級官員增加一種持久而無形的約束，促使他們自覺預防各種腐敗行為，使官員們不能腐敗、不敢腐敗。[2]針對腐敗，黨的十八大報告也再次強調：要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防。因此建立和完善財產申報制度對于貫徹十八大提出的“堅定不移反對腐敗”方針至關重要。

作為國際公認的一項重要反腐措施，作為政府自身改革的一個重要切入點，財產申報制度的實行具有十分重大的意義。而現(xiàn)實情況中，作為申報主體的基層政府官員如何看待這一問題，對于制度建設是否存在著阻力，成為研究我國財產申報制度過程中亟需關注的問題。只有深入探訪政府公務人員，了解其真實想法，才能進一步發(fā)現(xiàn)政府層面遲遲未能推行財產申報制度的阻力問題，從而找出解決問題的有效路徑。

二、調研基本概況

（一）調研地點的選樣

本次調研選取陜西省西安市長安區(qū)政府進行了深入調查。長安區(qū)常住人口103萬，轄20個街道辦事處、5個鄉(xiāng)、24個城市社區(qū)、671個行政村。西有灃渭新區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，東有航天經濟技術開發(fā)區(qū)，形成一區(qū)多制的獨特格局。長安區(qū)政府也十分具有調查的典型性和代表性，有利于調查財產申報制度在政府中的進展，以及政府官員對于財產申報制度的看法。

（二）調查對象的選樣

本次調研的調查對象廣布于西安市長安區(qū)政府的各個部門，隨機抽取了統(tǒng)戰(zhàn)部、組織部、宣傳部、區(qū)編辦、區(qū)工會、物價局、人社局、規(guī)劃局、婦聯(lián)等部門的公務人員，對其進行問卷調查及個別人員的實地訪談。

（三）調查問卷的發(fā)放情況

調查問卷是問卷調查法獲取信息的工具，在問卷設計方面，我們采用了封閉式與開放式題目相結合的問卷形式，以方便被調查者更好的表達自己的意見和建議。本次調查共發(fā)放問卷100份，有效問卷94份，問卷回收率為94%。

三、官員財產申報制度存在的問題及分析

通過在西安市長安區(qū)政府官員中進行的問卷調查、個別訪談以及資料的分析，我們逐漸對基層政府官員財產申報制度的相關問題有了更深入的認識。關于調研中反映的問題，可以總結為以下幾點：

（一）部分官員存在抵觸情緒

對比調查問卷的數(shù)據(jù)結果不難看出，在全部受訪者中，僅有15%的人認為官員財產申報制度“會有很大的反腐作用”，而對該項制度的實行表示“不太看好”和“持觀望態(tài)度”的人數(shù)占有效問卷的46%?，F(xiàn)實情況足以反映，政府官員對于財產申報制度的支持率是比較低的，官員財產申報制度在政府部門得不到大范圍的全力支持，很多公務人員持觀望態(tài)度，沒有堅決推行的決心。改革開放以來，很多觸及到政府官員和政府部門利益的深層次改革往往遇到很大的阻力，特別是來源于官員群體內部的阻力特別大，這也是現(xiàn)階段推行政府官員財產申報制度遇到的最大障礙所在。

在談到為何不看好我國官員財產申報制度時，某些受訪官員的回應趨于一致，他們認為全面推行官員財產申報制度雖然有利于我國民主政治的建設，但是也存在著比較大的社會風險。一方面，如果出現(xiàn)多年來所宣傳的干部廉潔奉公的觀念與現(xiàn)實中有很多政府官員擁有巨額不明來源的財產形成極大反差，那么在當前我國社會出現(xiàn)收入差距很大的情況下，就可能會引起一些社會震蕩，這是需要考慮的一個現(xiàn)實難題。另一方面，當前干部隊伍因級別、地區(qū)、領域的不同而導致顯示較大的收入差別，那么政府官員進行財產申報后，就可能會在相當一部分官員內部引發(fā)心理失衡，這也是進行建立政府官員財產申報制度面臨的一大難題。[3]總之，相當一部分政府官員不贊成官員財產申報制度倉促出臺，反對的原因有多種因素和理由。

（二）官員隱私權問題存在紛爭

在談到“官員財產申報公示是否侵犯官員隱私”時，38人選擇了“不侵犯”，占總人數(shù)的41%；53人選擇了“侵犯”，占總人數(shù)的56%；另有3人選擇了“難以評判”，占總人數(shù)的3%。這表明在政府公務人員心中，一半以上的人認為官員也擁有隱私權，而官員財產申報制度觸犯了他們的隱私權。這成為官員財產申報制度的一大阻力問題。隱私權是公民不可侵犯的人身權利，理應受到法律的保護。官員同樣也是公民，其個人收入、家庭財產都屬于個人隱私范圍。財產申報制度要求官員公布個人財產狀況，眾多官員認為這便是對官員個人隱私權的侵犯，因此不應公開官員個人財產。這樣的想法支持著很大一部分官員反對財產申報制度，這無疑是一場“官員隱私權與公眾知情權的博弈”。[4]

從關于官員隱私權特殊性的分析可以看出，政府官員的身份具有雙重性，他不僅是一般公民，還是國家公共權力的行使者，他擁有了權力，就必須以讓渡一部分公民權利作為代價。因此，不能以侵犯了官員的隱私權為由來對抗公眾的知情權，反對建立官員個人財產申報制度。政府官員作為公共人物，享受國家福利，同時也有責任有義務讓納稅人知道所納稅款有沒有被濫用，這種情況下，公眾知情權優(yōu)于官員個人財產的隱私權。這一觀點亟待眾多官員的認同，否則，官員隱私權終將成為部分官員抵觸財產申報制度的理由。

（三）具體操作環(huán)節(jié)存在問題

通過調查可以看出，現(xiàn)階段推行建立官員財產申報制度還面臨著一些基本操作環(huán)節(jié)上的難題。比如，申報內容界定不清，問卷中認為“官員的一切財產收入都應公開”的受訪者占總人數(shù)的21%；選擇“只需公開工資、獎金、補貼及福利費即可”的占總人數(shù)的31%；認為“應包括房地產和私家車”的占總人數(shù)的39%；另有8人選擇了其他。數(shù)據(jù)說明，目前大家對于申報內容的界定眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的標準。如果不界定出合理統(tǒng)一的申報內容，財產申報將無從談起。此外，當前社會信用意識缺失，我國的全民信用體系尚未建立，這為政府官員隱匿個人財產提供了很多可乘之機。

在中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》（以下簡稱《收入申報規(guī)定》）中，關于申報內容的范圍界定只包括個人勞務收入，不包括非勞務收入。風險投資、買賣交易、受贈財產、債務等，這些未被列入申報范圍。而收入并不代表財產，它不能客觀的反映領導干部個人的經濟狀況，申報主體近親屬的財產也沒有列入其中，更不能反映領導干部近親屬的財產情況。另外，對于申報客體范圍的一些財產的價值難以確定，比如“名人字畫、古董”，如何鑒定這些財產的價值將成為一個難題，并且家庭關系的變化導致家庭財產范圍的界定也是一個問題。

（四）監(jiān)督機制存在問題

關于官員財產申報的公示范圍，受訪的政府公務人員中僅有22%的人選擇了“應向全社會公示”；認為“向上級監(jiān)察部門公示即可”的卻占到了總人數(shù)的50%。顯而易見，一半的公務人員支持財產申報只向上級監(jiān)察部門公示即可，而大部分公務人員不愿完全向社會公開財產狀況。如果財產只要求申報而不要求公開，不訴諸于社會，不接受社會對權力的監(jiān)督，即使制度看起來設計地再嚴密、再完善，也無法很好地預防和監(jiān)督官員腐敗。

就現(xiàn)行狀況來看，我國對政府官員的監(jiān)督主要依靠黨和政府內部的監(jiān)督力量，在社會監(jiān)督方面還有所不足，部分政府官員對于社會監(jiān)督力量不夠重視，甚至忌諱社會監(jiān)督力量介入監(jiān)督行為。許多相關信息出于保護領導干部的合法財產、人身安全以及隱私權的需要，被列入秘密申報、內部掌握的范疇，外界根本就無從知曉。官員財產難以監(jiān)督，一個很重要的原因是缺乏信息公開和社會監(jiān)督的制度保障。這就反映出當前行政權力和公民權利之間尚未形成比較平衡的制約關系。

四、完善官員財產申報制度的思路探討

結合調查中發(fā)現(xiàn)的諸多現(xiàn)狀和問題，不難看出現(xiàn)階段我國官員財產申報存在諸多需要完善的地方。制定中國特色的政府官員財產申報制度，要充分考慮到前面所提到的諸多障礙因素，必須結合我國的實際情況，借鑒和學習其他國家及香港澳門等地區(qū)的經驗，進行科學、嚴謹?shù)闹贫确治龊驮O計?？茖W的申報程序、嚴密的制度設計、推進的具體路徑等都是此制度建設必須解決的問題。對此，我們給出以下建議：

（一）消除來自申報主體的阻力

我國尚未有效實施官員財產申報制度的原因之一就是公職人員的極力阻撓，他們或以財產申報侵犯他們的隱私權為由，或以擔憂社會震蕩為由，拒絕申報財產。事實上，當一個人選擇成為國家公職人員的時候，身上就已經肩負起了“公共人”的角色。作為“公共人”，不僅是公共利益的代表者和維護者，還是公共事務的管理者和服務者。這就要求他們凡事以社會公眾的整體利益為目標，以公共利益的實現(xiàn)為己任。盧梭曾說“公務員是受全體人民的委托來管理各種公共事務的，其權利和職責從實質意義上來說是一種社會契約行為，公務員行使權力的合法性基礎就是全社會成員的認可?！盵5]所以，以個人隱私權為由抵制公眾知情權是不成立的，應極力消除“官本位”思想，在官員群體中樹立正確的價值取向。對此，一方面，應明確地規(guī)定作為國家工作人員所應具備的職業(yè)操守和職業(yè)道德，特別是明確說明官員申報財產是為了監(jiān)督和預防腐敗，這是國家工作人員作為公共利益的代表者所應盡的義務，不應以各種理由抵制官員財產申報。另一方面，國家要借助新聞媒體來引導人民大眾理性地看待國家工作人員申報的財產情況，消除部分官員所擔心的財產公開后可能會引發(fā)社會動蕩或“仇富心理”的顧慮。[6]總之，既得利益群體的阻礙是推行官員財產申報制度過程中的難點問題，只有加強引導和規(guī)范，制定出外在的強制措施，才能化解這一矛盾，從而推進財產申報在我國的有效執(zhí)行。

（二）改進具體操作環(huán)節(jié)

對于改進和完善政府官員財產申報制度，應該包括如下一些項目：（1）申報主體。我國財產申報主體應該是具有一定職權，有可能利用其權力、地位、影響來進行以權謀私、貪污受賄活動的人，具體可以包括：第一，全國及地方各級人大及其常委會任命的各級領導干部；第二，由各級政府及所屬機關任命的科以上干部；第三，除上述人員外在國家機關中具體經管人、財、物的人員。（2）申報內容和范圍。政府官員申報的財產范圍應當包括動產和不動產、債權和債務，而不能僅僅是收入的申報。申報的對象范圍，既包括領導干部本人，也包括財產申報者的配偶和直系親屬的財產。其他家庭成員和近親屬的財產是否要申報，要看該政府官員職務的高低以及可能出現(xiàn)腐敗風險程度的大小。（3）申報種類。政府官員申報財產應從日常申報擴大到初任申報和離任申報。對于申報的材料要列入國家工作人員的檔案，進行統(tǒng)一管理。這樣可以保證公職人員在調任時申報資料隨人走，保證財產申報資料的連續(xù)性，也利于新單位對新任職人員以前的財產情況進行審查。完善的操作環(huán)節(jié)是制度嚴密性和有效性的保障，諸多細節(jié)設置應結合我國實際對癥下藥。

（三）加強各方面監(jiān)督作用

建立長效監(jiān)督機制，是保障制度執(zhí)行的一個關鍵。官員財產不僅要向上級申報還要公開，將群眾、媒體的監(jiān)督作為常態(tài)機制納入其中，使體制內監(jiān)督和體制外監(jiān)督形成合力，共同發(fā)揮作用。一方面，關于上級的審查與核查，應明確規(guī)定受理與審查申報書的機關、程序，并授予相應的權力。孟德斯鳩說過：“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。”[7]只有這樣才能使制度的實施在反腐的斗爭中不至于流于形式，能夠取得實效。同時，同級黨委也應起到監(jiān)督作用，在民主生活會等活動中強調官員財產申報問題，做到輔助監(jiān)督。另一方面，申報內容應通過專門機構、網站向社會公開，并接受各界舉報。應該對申報情況進行科學整理，并按法定的程序將申報的結果定期向社會公開，并允許社會各界群眾公開查詢，使之接受群眾監(jiān)督，接受新聞媒體的常態(tài)化監(jiān)督。

（四）完善相關處罰制度

世界上許多國家的法律，都對政府官員在財產申報中的違規(guī)行為制定了嚴厲的處罰條例，并收到了較為理想的效果。為了不使我國政府官員的財產申報制度流于形式，必須建立和完善讓瞞報、漏報或不報的政府官員承擔相應后果的處罰制度。同時要科學、嚴密地界定財產收支中的合法與非法、罪與非罪的界限，并制定出相應的懲處規(guī)定。我國對拒不申報或者不如實申報財產的公務員，除采用黨紀、政紀等處分方法外，還應該引入刑罰處理方法，用刑罰這一強制手段懲治拒不申報或者不如實申報財產的申報人，以確保財產申報制度的貫徹執(zhí)行。對此，可以借鑒國外通行做法，在我國刑法中增設國家工作人員拒不申報或不如實申報財產罪，既有利于與國家工作人員巨額財產來源不明罪相協(xié)調，又有利于強化行為人違反申報法的責任意識。

五、結語

毫無疑問，財產申報制度對防治腐敗具有重要作用，但是不完善相關的配套措施就實行全面的官員財產申報公開,必然會導致大量財產向國外的轉移,甚至出現(xiàn)“只打蒼蠅不打老虎”的現(xiàn)象。所以，推進我國官員財產申報制度不是一蹴而就的事情，要從加強官員群體的政治倫理和責任意識，完善法制環(huán)境，制定完善配套措施等多方面抓起。比起理論探討更重要的是，各地政府積極實踐，全社會廣泛參與，將官員財產申報制度的建立變成一種立法行動，并逐步推進和實施。我們相信，符合中國基本國情的官員財產申報制度定會是我國反腐進程中不可或缺的一筆。

[1]李傳偉，杜寶貴.我國公務員財產申報制度的困境及其出路[J].理論界，2009（9）：52-53.

[2]陸彩鳴.對建立我國官員財產申報制度的思考[J].領導科學，2009（34）：4.

[3]湯耀國.官員財產申報求解[J].瞭望，2009（11）：36-38.

[4]朱中原.官員財產申報制度20年難產[J].中國改革，2007（12）：23-27.

[5][法]盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，1997：82-83.

[6]劉志勇.中國實行財產申報的制約因素分析[J].中國行政管理，2013（1）：72-75.

[7][法]孟德斯鴻.論法的精神：上冊[M].北京：商務印書館，1996：154.