制度經(jīng)濟學視角下的“村財鄉(xiāng)管”模式改進探析

權(quán)麗華，崔治龍

（1.蘭州理工大學人文學院，甘肅蘭州 730050；2.中共蘭州市委黨校，甘肅蘭州 730000）

制度經(jīng)濟學認為制度是經(jīng)濟社會治理中的內(nèi)生變量，制度變遷會導(dǎo)致效率的變化。從制度變遷來審視“村財鄉(xiāng)管”模式，會發(fā)現(xiàn)其作為一種很管用的措施伴隨著爭議在廣大農(nóng)村推行，是有其客觀理由的。農(nóng)村財務(wù)管理是農(nóng)民群眾普遍關(guān)心的問題，推行村財鄉(xiāng)管在農(nóng)村社會治理方面產(chǎn)生了良好效果，為推進農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，但也出現(xiàn)了一些突出問顆，本文試在對蘭州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實證研究的基礎(chǔ)上提出改進建議。

一、“村財鄉(xiāng)管”模式普遍推行的內(nèi)在動因及其實踐效果

“村財鄉(xiāng)管”，就是堅持村級所有、鄉(xiāng)級服務(wù)、民主管理原則，將村級財務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)代理中心進行統(tǒng)一監(jiān)督管理的一種方式。從對蘭州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查情況看，村財鄉(xiāng)管實施前，由于各方面的原因，村級財務(wù)管理存在相當多的問題，主要表現(xiàn)是：一是村級財務(wù)賬目設(shè)置不全。有的村沒有按會計規(guī)范要求來設(shè)置賬目，有的只設(shè)現(xiàn)金收支賬而沒有固定資產(chǎn)賬和往來賬。二是村集體收益管理混亂。部分村對集體資產(chǎn)的出售、出租、轉(zhuǎn)讓與開發(fā)等沒有建立收入臺賬；有的沒有統(tǒng)一收入管理票據(jù)，有的村接受或收取捐贈款物、承包入股分成及其他臨時性收入等多采取使用從不同渠道獲得的收據(jù)或白條形式，隨著時間推移很難核實。三是財務(wù)管理不完整。在新農(nóng)村建設(shè)中有許多項目受到各級政府和不同社會團體、企業(yè)的資助，很多項目由村向其資助單位直接報賬，繞過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，項目結(jié)余款及相關(guān)費用等沒有進入村級賬戶，造成村級財務(wù)不完整，有的滋生了腐敗。另外有的村為完成建設(shè)項目隨意搭車收費和借債，造成干群矛盾，上訪事件時有發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要耗費許多精力和時間處理此類問題，增加了社會治理成本。

農(nóng)村財務(wù)管理歷來是農(nóng)村工作的重點和難點，為解決農(nóng)村財務(wù)混亂問題，蘭州市早在2002年就開始試點村財鄉(xiāng)管模式，于2006年在對“村財鄉(xiāng)管”模式進行完善后在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村推廣，主要特點是：一是推行委托代理制。堅持村集體財產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、財務(wù)管理權(quán)不變的前提下，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置財務(wù)管理服務(wù)中心，將村民委員會的資金、賬目交由中心管理，取消各村會計，只設(shè)一名報賬員，把各行政村的財務(wù)收支全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管。二是強化民主理財。每個行政村成立3～5人理財小組，嚴格審批流程，即原始憑證—辦理人簽字—報賬員初審—理財小組審核蓋章—村主任審批——鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心報賬。三是嚴格實行財務(wù)公開制度，明確公開的各項具體要求，將各行政村財務(wù)情況置于村民的日常監(jiān)督。四是加強村級財務(wù)監(jiān)督檢查。定期組織相關(guān)部門對鄉(xiāng)、村財務(wù)進行一次全面審計，同時根據(jù)具體情況開展專項審計，預(yù)防揮霍浪費、挪用貪污等違法違紀現(xiàn)象。

推行村財鄉(xiāng)管，解決了農(nóng)村財務(wù)管理方面的許多實際問題，在實踐中產(chǎn)生了良好效果，這也是其得以普遍推行的內(nèi)在動力，具體而言：一是降低了農(nóng)村社會治理成本。村財由鄉(xiāng)代管有效防止了村集體財產(chǎn)流失，限制了村干部鋪張浪費行為和違法違紀行為，受到了廣大村民的積極擁護，村民對村干部的懷疑減少，過去因村財務(wù)不透明發(fā)生要求改選村委會的現(xiàn)象現(xiàn)在大為減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織為此耗費的時間與精力大量減少；二是降低了人員經(jīng)費成本。通過對蘭州部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟條件較好的城郊型村干部工資由村自籌發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行給予一定獎勵補助，但偏遠山區(qū)許多村集體經(jīng)濟相當薄弱，村干部工資一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)工作考核結(jié)果統(tǒng)一發(fā)放。推行村財鄉(xiāng)管后，取消各村會計，只保留報賬員，雖然每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)核算人員增加了2～4名，但各行政村減少1名，全鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少總數(shù)相當可觀，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支壓力。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中管理，增強了會計核算的專業(yè)性，提高了財務(wù)管理水平。

二、“村財鄉(xiāng)管”推行過程中存在的突出問題

制度經(jīng)濟學認為，經(jīng)濟關(guān)系是一切社會治理關(guān)系存在和變化的基礎(chǔ)。推行“村財鄉(xiāng)管”，對規(guī)范村級財務(wù)，杜絕村干部鋪張浪費，促進農(nóng)村的黨風廉政建設(shè)，減少基層干群矛盾等發(fā)揮了重要作用，但同時存在著許多亟待解決的問題。

1.始終存在著是否違法的疑問。制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟機制規(guī)范運行的根本基礎(chǔ)。村財鄉(xiāng)管使原本清晰的屬于村民及其選舉產(chǎn)生的村委會管理的村集體財產(chǎn)模糊化了，因而在實踐中產(chǎn)生了各種非議?，F(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！?010年10月28日十一屆全國人大常委會修訂通過的《村民委員會組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！钡?條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)?！边@從法律上明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)關(guān)系，二者不具有行政隸屬關(guān)系，不具有經(jīng)濟方面的強制管理屬性。正是基于此法理依據(jù)，村財鄉(xiāng)管自推行以來就一直受著理論和法理上的質(zhì)疑，村干部擔心會失去自主管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔憂指導(dǎo)管理不當會造成違法。筆者對蘭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓班（48人）發(fā)放問卷調(diào)查，結(jié)果顯示有24%的干部認為村財鄉(xiāng)管是目前發(fā)展階段不得以而采取的一項權(quán)宜之計，將來隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展應(yīng)該取消；有38%的干部認為不違反法律規(guī)定，但也有38%的干部認為有違法嫌疑。這表明許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村財鄉(xiāng)管是否違法存在相當不同的看法。但對村干部發(fā)放問卷調(diào)查，結(jié)果顯示大多數(shù)干部認為村財鄉(xiāng)管違反了法律規(guī)定，甚至認為這是對村干部的不信任舉措，在心理對村干部產(chǎn)生了較大影響，影響了工作積極性。

2.鄉(xiāng)村之間缺乏有效的財務(wù)銜接和溝通機制。實行村財鄉(xiāng)管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)代理中心每一個核算人員均要同時負責多個村集體的賬目，無力掌握每個村的業(yè)務(wù)細節(jié)，難以對村集體實施會計監(jiān)督。當村里的報賬員來報賬時，只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，都必須報銷。另外，村報賬員變更頻繁，財務(wù)手續(xù)移交不及時，也造成鄉(xiāng)與村級財務(wù)管理脫節(jié)。總之，由于財務(wù)代理中心會計獨立于村集體，失去了實地實時監(jiān)督的優(yōu)勢，造成了財務(wù)管理與會計核算的分離，對各村集體的具體業(yè)務(wù)和開支項目及資金來源、性質(zhì)并不完全清楚，缺乏對實際情況的了解，使財務(wù)中心的會計核算對經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)容的真實性起不到有效的監(jiān)督作用。

3.對村民主理財小組履行職責有較大影響。由村民（代表）會議選舉產(chǎn)生民主理財小組，代表村民參與財務(wù)管理，目的是有效管理和監(jiān)督村集體經(jīng)濟活動。但在鄉(xiāng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實行村財鄉(xiāng)管后，一些村的理財小組認為自己的工作多余了，一些村民主理財小組工作積極性下降，有的形同虛設(shè)，放棄了對財務(wù)的監(jiān)督職責。有的村干部認為自己的財務(wù)權(quán)力縮小了，從而加大對村民主理財小組成員的“選擇”力度，強化對財務(wù)的控制能力；還有的成員由村干部兼任，理財印章由村干部掌管，理財小組有名無實；有些的理財人員文化水平低、素質(zhì)不高，難以發(fā)揮真正理財作用；有的村理財小組認為給村理財耗時費力，與自己的利益掛鉤不緊密，致使在工作中只按照村委會要求走形式。筆者隨機采訪了部分村民（25人），結(jié)果顯示，只有6人認為積極履行了職責，有12人表示不知道理財小組情況，7人認為理財小組無法真正履行職責，沒有自主理財權(quán)利，應(yīng)該進行改組。對6名理財小組成員采訪結(jié)果顯示，全部認為報酬過低，要求提高待遇。

4.可能產(chǎn)生工作效率下降和新的腐敗問題。推行村財鄉(xiāng)管產(chǎn)生的實際效果與行政村的空間分布、集體經(jīng)濟發(fā)育程度密切相關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)村財鄉(xiāng)管對一些距鄉(xiāng)鎮(zhèn)不太遠、經(jīng)濟不發(fā)達、村集體經(jīng)濟規(guī)模不大的村來說，節(jié)約了人員成本和管理成本；但對一些距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠的村而言，增加了往返交通成本，造成了很多不方便。尤其對地處城郊、集體經(jīng)濟規(guī)模較大的富裕村而言，實施村財鄉(xiāng)管并不適合，其經(jīng)濟業(yè)務(wù)繁多，村干部抱怨報批程序繁雜，降低了工作效率，有時會導(dǎo)致錯失經(jīng)濟機會。另外，村財鄉(xiāng)管有效解決了村干部的腐敗問題，但在來自縣區(qū)的監(jiān)督難以到位、來自村民的監(jiān)督渠道不暢的情況下，容易發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用村集體資金的現(xiàn)象與腐敗問題?，F(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)將一些資金放在村賬戶，形成小金庫，以規(guī)避檢查監(jiān)督。筆者對蘭州市某縣村干部培訓班（60人）發(fā)放問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，有64%的干部擔心會產(chǎn)生新的腐敗，認為應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督，保障村民自治組織的利益。同時，有72%的村干部認為，不能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)代理中心與鄉(xiāng)財政所合并，擔心資金被挪用。

5.為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力向村級方向擴張的開辟了新途徑。一方面，村財鄉(xiāng)管模式本身十分符合權(quán)力擴張的慣性。村“兩委”每三年改選一次，任職時間短，村干部報酬低、任務(wù)重，有的干了一段時間后就不愿再干，村干部隊伍難以保持穩(wěn)定，客觀上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用村財鄉(xiāng)管這一渠道加強對村的控制。另一方面，無論宏觀考察還是微觀調(diào)查都表明,當前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著嚴重的財政困難,這在相當程度上已經(jīng)成為一種常態(tài),在此情況下一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成指標任務(wù)，容易產(chǎn)生先調(diào)度村級資金、等有錢再還賬的動機，甚至有可能將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)代理中心變成其實質(zhì)上的“第二財政”，從而發(fā)生侵蝕村民自治權(quán)的新問題。根據(jù)筆者調(diào)查情況來看，現(xiàn)實中確實有村資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫時平調(diào)挪用的個別現(xiàn)象，雖然一般都能隨后補還，但也留下了不少隱患。筆者對新近舉辦的蘭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓班（47人）發(fā)放調(diào)查表，結(jié)果顯示，有86%的干部認為“村財鄉(xiāng)管”極大促進了農(nóng)村的黨風廉政建設(shè)，認為應(yīng)逐步加強“村財鄉(xiāng)管”；但有62%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為引發(fā)了村干部的不滿，不利于促進鄉(xiāng)村關(guān)系和諧發(fā)展；有33%的干部認為隨著基層民主的發(fā)展應(yīng)該逐步取消，有12%的干部認為應(yīng)該立即取消。

三、對改進“村財鄉(xiāng)管”模式的建議

村財鄉(xiāng)管中出現(xiàn)的問題實質(zhì)上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制與村級組織自治權(quán)之間的矛盾，它客觀表現(xiàn)財務(wù)治理關(guān)系，但根源在于有關(guān)制度安排。著名新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾斯在《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》一書中提出了制度變遷的“路徑依賴”理論。諾斯認為，在制度變遷過程中存在著一種報酬遞增和自我強化的機制，制度變遷一旦走上了某一路徑就會沿著既定的路線不斷獲得自我強化，這種強化可能使制度變遷進入良性循環(huán)，也可能被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)。為促使村財鄉(xiāng)管模式走向良性循環(huán)，不使其偏離法治軌道，需從多方面加以改進。

1.堅持“村財”屬村所有，確保“鄉(xiāng)管”不異化為向村擴張權(quán)力的新途徑。村級財務(wù)的產(chǎn)權(quán)屬性是歸村集體所有，由村民委員會自主管理，這在憲法和《村民委員會組織法》中都有明確的規(guī)定。就立法的本意而言,是希望發(fā)揮村民自治權(quán)，降低農(nóng)村社會的管理成本，促進農(nóng)村基層民主發(fā)展。但從現(xiàn)實來看，許多方面沒有達到制度設(shè)計的理想效果?，F(xiàn)在對村財鄉(xiāng)管的主要擔心其是否會演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)向下擴張權(quán)力的新途徑。為此，一方面要堅持“村財屬村所有”原則，也就是堅持村集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變，明確鄉(xiāng)管的監(jiān)督性質(zhì)，確保村的財務(wù)管理權(quán)不上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保村財鄉(xiāng)管在執(zhí)行中不被異化擴張權(quán)力的途徑。另一方面要堅持委托代理原則，防止以行政手段推行，也就是說委托代理要經(jīng)村民代表會議討論通過，并書面委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，委托協(xié)議應(yīng)該寫清楚二者之間的平等合作和相互監(jiān)督的具體內(nèi)容，寫清楚各自的權(quán)利義務(wù)，確?！八臋?quán)”不變。通過規(guī)范的委托代理協(xié)議使鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管符合《村民委員會組織法》所規(guī)定的“指導(dǎo)、支持和幫助”，取得部分財務(wù)管理權(quán)，但是主要還是定位于監(jiān)督性質(zhì)。另外，還要暢通來自縣、鄉(xiāng)、村、媒體及相關(guān)社會組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)代理機構(gòu)的監(jiān)督渠道，形成公開、透明的全方位監(jiān)督。

2.健全“村財”的民主自理機制，強化對“鄉(xiāng)管”的制衡約束。由村自己進行民主理財是實行村財鄉(xiāng)管必須堅持的重要原則。村民主理財小組由村民選舉產(chǎn)生，植根于農(nóng)村社區(qū)、掌握村情、熟悉村民想法，充分發(fā)揮其作用，是村民自治內(nèi)容的應(yīng)有之義，也是防止村干部違法違紀現(xiàn)象的首道防線。為此，要對民主理財小組的組成進行明確的規(guī)定，成員必須由村民選舉產(chǎn)生，同時可聘任一名在鄉(xiāng)退休教師或國家干部參與理財，嚴格禁止村干部及其關(guān)聯(lián)人特別是直系親屬入選小組。同時，要對理財小組的地位、作用、權(quán)限、理財內(nèi)容、成員待遇等問題有明確的制度規(guī)定，確保其自主理財權(quán)利。

3.明晰“鄉(xiāng)管”的內(nèi)涵與方式，確保村財鄉(xiāng)管在法律框架下運行?！按遑斷l(xiāng)管”作為一種很管用的措施，伴隨著爭議在相當多農(nóng)村由點到面的逐次推行，是因其對解決農(nóng)村財務(wù)收支混亂，強化基層反腐倡廉，化解農(nóng)村干群矛盾發(fā)揮了十分有效的作用。但也應(yīng)清醒地看到，自其推行以來，不斷受到法理和輿論等方面的質(zhì)疑，在實踐中也確實產(chǎn)生一些以指導(dǎo)為名，行侵犯為實的事例，引發(fā)了村方面的強烈不滿。憲法和《村民委員會組織法》明確的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責是給予指導(dǎo)、支持和幫助。能否使“村財鄉(xiāng)管”確保在法律框架下運行，關(guān)鍵在于“管”的內(nèi)涵和方式上。為此，一方面，要抓緊從法理上探討依據(jù)，必要的時候由最高立法機構(gòu)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“指導(dǎo)、支持和幫助”方式給予具體解釋，對“村財鄉(xiāng)管”的內(nèi)涵和方式進行法律規(guī)范，使其嚴格在村民自治的法律框架下進行，從法律上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力向村級方向擴張。另一方面，要在具體執(zhí)行中正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管與村民自主理財?shù)年P(guān)系，即處理好強化管理和依法操作的關(guān)系，不能代替村里做主，不能任意擴張管理權(quán)限，特別是不能侵犯村集體的自主決策權(quán)。

4.完善“鄉(xiāng)管”與“村財”的聯(lián)系機制，加強對村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理。實行集中核算后，資產(chǎn)的賬目在財務(wù)管理中心，資產(chǎn)在村里，實現(xiàn)了真正意義上的賬實分離。因此，打造財務(wù)管理中心與村集體之間交流和溝通的平臺，十分重要。會計核算中心要注重同村集體的聯(lián)系，把包括村級轉(zhuǎn)移支付、部門專項撥款、村集體直接經(jīng)營收入、發(fā)包、租金、拍賣收入等屬于村集體的所有資金收入全部納入資金管理范圍，加強對賬與盤點工作，切實做到賬賬相符、賬實相符。核算中心定期提供資產(chǎn)明細表給民主理財小組，由民主理財小組逐項清點，對于盤存的資產(chǎn)和村集體接受捐贈、獎勵等增加的資產(chǎn)督促及時報賬，納入資產(chǎn)管理，置于監(jiān)督之下。除了固定資產(chǎn)、貨幣資金外，還要加強對應(yīng)收債權(quán)的監(jiān)管，審查應(yīng)收債權(quán)手續(xù)是否齊全，拖欠是否超期限，有無形成呆壞賬，是否證實相符等。通過內(nèi)外形成合力，確保村集體資產(chǎn)安全完整，嚴防賬實不符，杜絕資金賬外循環(huán)。

5.構(gòu)建“村財鄉(xiāng)管”的電算化和網(wǎng)絡(luò)化平臺，提高管理和服務(wù)效能。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在電子網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和使用成本大幅度下降，同時集中核算為推行財務(wù)電算化創(chuàng)造了條件，這使多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)魚村實現(xiàn)財務(wù)電算化和網(wǎng)絡(luò)化成為可能。為此，一方面建設(shè)會計電算化和網(wǎng)絡(luò)化平臺，用現(xiàn)代信息技術(shù)手段來處理日常財務(wù)工作，提高服務(wù)效能。另一方面實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)網(wǎng)，開通遠程查賬系統(tǒng)，這樣可以對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理中心處理的村集體經(jīng)濟業(yè)務(wù)實行遠程監(jiān)控，實現(xiàn)事前、事中、事后的全程監(jiān)督，杜絕財務(wù)漏洞；同時可以使村集體及時了解本村財務(wù)情況等，增進財務(wù)管理中心與村集體之間的信息交流，促進財務(wù)公開與互相監(jiān)督，實現(xiàn)效能提升與預(yù)防腐敗的雙重效果。

[1]吳忠權(quán).鄉(xiāng)村關(guān)系規(guī)制語義模糊審視下的鄉(xiāng)村民主建設(shè)[J].行政論壇2011（1）.

[2]王華.關(guān)于“村財鄉(xiāng)管”的思考——基于輔助原則的分析[J].長江論壇，2009（6）.