黃三角高效生態(tài)區(qū)建設(shè)中的地方政府經(jīng)濟(jì)職能

呂建華，周婷婷

（中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島266100）

黃河三角洲是我國(guó)開(kāi)發(fā)較晚的一個(gè)三角洲，被譽(yù)為“最具有開(kāi)發(fā)潛力的三角洲”，自然資源富饒，土地廣袤，海域遼闊，生態(tài)環(huán)境獨(dú)特，是全國(guó)第二大石油基地，具備區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其開(kāi)發(fā)建設(shè)得到了國(guó)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。隨著黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，地方政府職能的合理定位很大程度上影響著區(qū)域內(nèi)各地方在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)資源、旅游娛樂(lè)等方面的完善和發(fā)展。

一、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的定位及其建設(shè)成果

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，是以黃河歷史沖積平原和魯北沿海地區(qū)為基礎(chǔ)，向周邊延伸擴(kuò)展形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，包括東營(yíng)、濱州兩個(gè)市和濰坊北部寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市，德州樂(lè)陵市、慶云縣，淄博高青縣，煙臺(tái)萊州市，共涉及6個(gè)市的19個(gè)縣（市、區(qū)），總面積2．65萬(wàn)平方公里。［1］區(qū)內(nèi)擁有未利用地近800萬(wàn)畝，生態(tài)濕地上百萬(wàn)畝。所謂高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)是指具有典型生態(tài)系統(tǒng)特征的節(jié)約集約經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在產(chǎn)業(yè)類(lèi)型上，形成由清潔生產(chǎn)企業(yè)組成的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系；在產(chǎn)業(yè)布局上，形成由若干生態(tài)工業(yè)園區(qū)組成的生態(tài)產(chǎn)業(yè)群；在生產(chǎn)工藝上，做到無(wú)廢或少?gòu)U，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程再循環(huán)、再利用，最終表現(xiàn)為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。［2］

1988年，“黃三角”的開(kāi)發(fā)總體戰(zhàn)略首次由專(zhuān)家學(xué)者提出。山東省政府與民盟組織召開(kāi)黃三角經(jīng)濟(jì)技術(shù)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)議。2001年，國(guó)家將黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展列入“十五”計(jì)劃綱要，標(biāo)志著確認(rèn)定位黃河三角洲發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)，并正式進(jìn)入國(guó)家決策。2006年國(guó)家將黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)列入“十一五”規(guī)劃。2008年6月，省政府編制了《山東省黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，2009年12月，國(guó)務(wù)院正式通過(guò)了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)函［2009］138號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），黃河三角洲的開(kāi)發(fā)建設(shè)正式上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。在《規(guī)劃》中提出了高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的總體要求、空間布局、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施支撐、加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新體制機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施和保障等具體細(xì)則。2010年3月，全省黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制和政策研究工作正式啟動(dòng)。省發(fā)改委積極部署黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制和政策研究工作。相關(guān)責(zé)任人通報(bào)了《專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制和政策研究工作方案》。2010年6月，山東省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃〉的實(shí)施意見(jiàn)》，標(biāo)志著黃三角開(kāi)發(fā)由規(guī)劃階段正式進(jìn)入實(shí)施階段。2011年，國(guó)家工商管理總局印發(fā)《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于支持山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)發(fā)展的意見(jiàn)》，旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、支持山東“一藍(lán)一黃”經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。繼而山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第一次會(huì)議，安排部署“兩區(qū)”建設(shè)重點(diǎn)工作，對(duì)于黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的緊迫性、重要性給予了高度重視。

黃河三角洲的開(kāi)發(fā)與建設(shè)是山東半島發(fā)展總體布局的重要組成部分。自2009年底正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，突出“高效”和“生態(tài)”兩大功能定位，形成以大型企業(yè)為龍頭，中小型企業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)集群模式，在石油裝備制造、汽車(chē)零部件、輕紡工業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方面打造競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、實(shí)力雄厚的支柱產(chǎn)業(yè)。區(qū)域內(nèi)東營(yíng)市是黃河三角洲的中心城市，濱州市為黃河三角洲開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)和核心區(qū)。該區(qū)域在特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面、資源保護(hù)與生態(tài)建設(shè)方面、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面均取得重要階段性成果。2010年，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)工作取得了新成效，區(qū)內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅均高于全省平均水平。2010年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5678．5億元，增長(zhǎng)13．6%；規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資3177．4億元，增長(zhǎng)24．9%；地方財(cái)政收入308．1億元，增長(zhǎng)29．3%；進(jìn)出口總額189．5億美元，增長(zhǎng)67．3%；增幅分別高于全省平均水平1．1、2．6、4．2、31．4個(gè)百分點(diǎn)。［3］2011年，黃三角5大高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模以上企業(yè)達(dá)到1166家，產(chǎn)值過(guò)10億元的企業(yè)162家，過(guò)100億的16家，實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入3080億元，同比增長(zhǎng)28．7%。依托區(qū)內(nèi)29家省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)（技術(shù)）開(kāi)發(fā)區(qū)，形成了主營(yíng)收入過(guò)50億元的各類(lèi)特色園區(qū)19家。2011年，黃三角地區(qū)分別實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入6522．7億元、3910億元、390．7億元，同比分別增長(zhǎng)12．3%、26．2%、27%，分別高于全省增速1．4、4．4、1．3個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出投入力度大、增長(zhǎng)速度快、質(zhì)量效益好、發(fā)展后勁足的良好態(tài)勢(shì)。［4］

二、轉(zhuǎn)型期的我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)職能

所謂政府職能，是指一國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的使命、意志和利益，根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要及要求，在依法行使行政權(quán)力和自己的職權(quán)過(guò)程中所發(fā)揮的功能和作用。［5］124對(duì)于政府職能的研究，多體現(xiàn)在其提供公共物品、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公平等方面，要求建立“服務(wù)型政府”、“責(zé)任性政府”、“彈性政府”。而所謂地方政府，指的是根據(jù)法律成立的、為相對(duì)小的地理區(qū)域提供一系列具體服務(wù)的特殊組織或?qū)嶓w，［6］是政府職能體系的重要組成部分。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的逐步深入要求地方政府職能首先解決地方市場(chǎng)與社會(huì)組織無(wú)法實(shí)現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控給予地區(qū)內(nèi)具體性、深入性分析與應(yīng)用。而此時(shí)地方政府職能應(yīng)當(dāng)退出生產(chǎn)性領(lǐng)域的建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本目標(biāo)與中央政府保持一致的前提下，強(qiáng)化其地區(qū)內(nèi)指揮、調(diào)控職能。這樣，地方政府可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)已有的資源和經(jīng)濟(jì)條件對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)控制，充分實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會(huì)福利與公民利益的最大化。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能不斷強(qiáng)化，主要體現(xiàn)在：宏觀經(jīng)濟(jì)的區(qū)域調(diào)節(jié)、提供地方公共物品與服務(wù)、協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)發(fā)展。

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)的區(qū)域調(diào)節(jié)

中央政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的調(diào)控具有統(tǒng)一性、宏觀性的特點(diǎn)，但不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及地域、文化等諸多方面存在差異，不同的專(zhuān)業(yè)分工造成相異的產(chǎn)業(yè)格局。為避免中央政府宏觀調(diào)控一刀切的消極影響，地方政府應(yīng)在秉承中央宏觀經(jīng)濟(jì)根本目標(biāo)的前提下，立足于本地區(qū)特有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等方面，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的適用性調(diào)節(jié)，使之適應(yīng)本地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。地方政府對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)的具體化調(diào)控既秉承中央政府的根本目標(biāo)，又具有獨(dú)立性、特殊性，其調(diào)控方式更具針對(duì)性、可行性。

（二）提供地方公共物品與服務(wù)

市場(chǎng)固有缺陷致使其在一定程度上無(wú)法有效提供諸如產(chǎn)權(quán)界定、法律與規(guī)范、污染規(guī)制及教育等的公共物品與服務(wù)，需由政府承擔(dān)。公共物品有多重分類(lèi)形式，其中地方性公共物品是指在地方層面上為一定區(qū)域范圍內(nèi)的消費(fèi)人群所享受和消費(fèi)的公共品。地方政府在地方公共物品供給過(guò)程中的職能定位是影響地方公共物品供給程度和效率的關(guān)鍵因素，主要體現(xiàn)在：第一，地方公共物品與服務(wù)提供的有效性，第二，地方公共物品與服務(wù)提供的公正性、公平性。提高公共物品與服務(wù)供給效率，避免產(chǎn)業(yè)趨同、重復(fù)建設(shè)等帶來(lái)的資源利用負(fù)外部性，以及合理導(dǎo)向政府的相關(guān)財(cái)政政策，維護(hù)統(tǒng)一、穩(wěn)定的合作競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和糾正市場(chǎng)失靈有助于地方政府經(jīng)濟(jì)職能的有效、合理定位。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)發(fā)展

區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展是區(qū)域內(nèi)各地方在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等方面的正向促進(jìn)。地方政府在協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)發(fā)展方面的功能作用主要體現(xiàn)在：第一，地方政府通過(guò)對(duì)地方公路交通、港口碼頭等公共物品的有效、公平供給，以及制定特殊、具體的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，編制經(jīng)濟(jì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃來(lái)打破地區(qū)間封鎖，規(guī)制惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各地方之間在市場(chǎng)、資源方面的有效合作、交流，不斷縮小區(qū)域內(nèi)各地方經(jīng)濟(jì)差異，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。地方政府通過(guò)對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障體系以及相關(guān)法律、財(cái)政政策等公共服務(wù)的有效提供，人才引進(jìn)與培養(yǎng)體系的不斷完善來(lái)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的社會(huì)文化的發(fā)展；第二，地方政府有效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。重視運(yùn)用高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)，在積極吸引外資注入的同時(shí)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持人與自然和諧相處的基本原則，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。

三、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方政府經(jīng)濟(jì)職能分析

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的政府首先應(yīng)當(dāng)是生態(tài)型政府。所謂生態(tài)型政府，有學(xué)者從“生態(tài)”一詞的概念解讀基礎(chǔ)上給出定義：致力于追求實(shí)現(xiàn)人與自然的自然性和諧的政府。［7］有的學(xué)者以政府為角色，從政府職能出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)政府就是政府站在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立場(chǎng)，樹(shù)立生態(tài)文明理念，保證生態(tài)制度供給和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，以求得經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。［8］綜上定義，不論從政府角度亦或?qū)W科角度，生態(tài)型政府的內(nèi)涵與特征在于：第一，生態(tài)效益與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)平衡是政府的根本價(jià)值訴求。政府在面對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益時(shí)其價(jià)值取向多存在層次性、優(yōu)先性。企業(yè)、非營(yíng)利組織等分別代表不同集團(tuán)，亦在追求集團(tuán)價(jià)值最大化。生態(tài)型政府要充分平衡、協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)效益與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，站在三種效益的制高點(diǎn)。第二，生態(tài)理念貫穿生態(tài)型政府管理的全過(guò)程。即保護(hù)生態(tài)資源、環(huán)境的理念貫穿政府公共管理的政策制定、行政執(zhí)行、信息反饋與監(jiān)督控制的完整過(guò)程。在黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，河床、水位下降，黃河水量逐年減少，石油開(kāi)采、重型工業(yè)發(fā)展帶來(lái)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，種種脆弱的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀必然要求地方政府著重加強(qiáng)對(duì)新生陸地自然生態(tài)資源與環(huán)境的維護(hù)，在追求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)平衡。

與此同時(shí)，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的政府還應(yīng)當(dāng)是有限政府。對(duì)于有限政府的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一界定，有學(xué)者認(rèn)為有限政府是指政府權(quán)力受到制約，并以服務(wù)民眾作為價(jià)值訴求的政府。［9］其認(rèn)為有限政府的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力的“有限”。避免權(quán)力的濫用對(duì)公民權(quán)利與公民利益的損害。有學(xué)者認(rèn)為有限政府就是權(quán)力受限制的政府，主要是運(yùn)用法律手段對(duì)政府權(quán)力的大小、職能的寬廣進(jìn)行限制。［10］學(xué)界對(duì)于“有限政府”內(nèi)涵與外延有不同角度和領(lǐng)域的探討，但有限政府所具有的特征主要體現(xiàn)在：第一，政府權(quán)力的有限性。政府權(quán)力切實(shí)受到公民的監(jiān)督、制約，并適當(dāng)收縮，避免因權(quán)力而產(chǎn)生的“尋租、”“腐敗”。第二，有限政府的價(jià)值訴求在于公民權(quán)利與利益的有效實(shí)現(xiàn)。有限政府的初衷并不在于“權(quán)力制約權(quán)力”、“市場(chǎng)分散權(quán)力”，亦不在于“社會(huì)制約權(quán)力”，公民自身權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)與維護(hù)才是有限政府構(gòu)建的根本價(jià)值訴求。黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)旨在提高政府公共服務(wù)能力，增加社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，提升區(qū)域內(nèi)人民生活質(zhì)量。因此，地方政府對(duì)新興的高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的同時(shí)，更應(yīng)注重市場(chǎng)與非盈利組織的作用，并接受有效監(jiān)督與制約。

為此，黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中的地方政府經(jīng)濟(jì)職能主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）提供相應(yīng)公共物品與公共服務(wù)

在公共物品有效供給方面，水利設(shè)施、交通設(shè)施、能源設(shè)施的相關(guān)配套工程的建立與完善是黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要保障。黃河三角洲生態(tài)環(huán)境脆弱，政府應(yīng)當(dāng)新建并加固防潮堤，為當(dāng)?shù)貫┩筐B(yǎng)殖、旅游交通提供維護(hù)；以東營(yíng)港、濰坊港、萊州港、濱州港四個(gè)港口為支撐，建設(shè)黃三角經(jīng)濟(jì)港口群，拓寬港口功能，使鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)與港口有效契合，形成方便快捷的區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系；以東營(yíng)為主要的石油開(kāi)發(fā)基地，加快油氣管網(wǎng)建設(shè)，充分利用太陽(yáng)能、潮汐能和生物能源等實(shí)現(xiàn)生態(tài)能源的多方位供給。政府有效供給相關(guān)公共物品，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，建立并完善水利設(shè)施、交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)與能源安全保障體系是高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有力支撐。

與此同時(shí)，在公共服務(wù)體系的完善方面，政府對(duì)于教育事業(yè)、就業(yè)工作與社會(huì)保障體系等改善民生的公共服務(wù)體系的完善有助于生態(tài)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。加大教育投入，設(shè)定區(qū)域內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃，提供吸引人才的多種優(yōu)惠政策，加強(qiáng)人力資源建設(shè)；形成勞動(dòng)力就業(yè)的統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)人才在區(qū)域內(nèi)的合理流動(dòng)；建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利體系，加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)保障體系，為生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供政策支持與風(fēng)險(xiǎn)保障。

（二）領(lǐng)導(dǎo)多元服務(wù)主體

政府是社會(huì)管理的基本主體，同時(shí)也是社會(huì)的“元治理”，在由政府、社會(huì)組織與團(tuán)體、公眾共同構(gòu)建的多元主體網(wǎng)絡(luò)中擔(dān)當(dāng)核心、主力。其并不是高高在上，而是“同輩中的長(zhǎng)者”，不具有最高絕對(duì)權(quán)威。［11］599社會(huì)組織與團(tuán)體獨(dú)立于政府與企業(yè)之外，是彌補(bǔ)“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”的緩沖力量。公眾作為社會(huì)細(xì)胞，是公民利益的有效代表。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于黃三角生態(tài)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，政府應(yīng)當(dāng)充分重視企業(yè)、社會(huì)組織與團(tuán)體、公眾的作用，創(chuàng)立有效的海內(nèi)外企業(yè)融資平臺(tái)，運(yùn)用新興產(chǎn)業(yè)為生態(tài)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)注入新活力；促進(jìn)各市場(chǎng)組織的金融、貿(mào)易洽談會(huì)，重視社會(huì)團(tuán)體與組織的中堅(jiān)作用。政府作用領(lǐng)域多表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)模糊或市場(chǎng)界定不清，政府相應(yīng)退出基礎(chǔ)生產(chǎn)性領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予宏觀協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，促進(jìn)多元市場(chǎng)行為主體發(fā)揮其最大限度的積極性。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展

地方政府對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展協(xié)調(diào)不僅包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化在各地方的協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境維護(hù)的平衡。為此，黃三角區(qū)域內(nèi)地方政府在協(xié)調(diào)發(fā)展方面的角色主要體現(xiàn)在：第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)者。這一角色職能的發(fā)揮分為兩個(gè)層次：縱向政府的協(xié)調(diào)、橫向政府間協(xié)調(diào)。縱向上，省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃黃三角區(qū)域的專(zhuān)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)布局，以東營(yíng)、濱州為能源基地和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)核心區(qū)，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)與基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，協(xié)調(diào)各地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，建立統(tǒng)一穩(wěn)定的市場(chǎng)，維持有序競(jìng)爭(zhēng)；橫向上，各地方政府間應(yīng)在中央、省級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃原則上，從能源、交通、生態(tài)、旅游等多方面進(jìn)行有效協(xié)作交流，設(shè)置合理市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和融資優(yōu)惠政策，開(kāi)展地方間正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境維護(hù)的平衡者。黃三角高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)以“高效”、“生態(tài)”為主要功能定位，地方政府在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境維護(hù)的相對(duì)平衡。例如新建和加固防潮堤，完善配套水利工程設(shè)施；保護(hù)淺海灘涂生物、環(huán)境資源，建立綠色種植基地、健康養(yǎng)殖基地等，運(yùn)用高新技術(shù)建設(shè)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和加工制造業(yè)，突出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；制定嚴(yán)格的企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，抵制高污染高耗能企業(yè)和項(xiàng)目，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；實(shí)行定期監(jiān)督檢查，倡導(dǎo)公眾、媒體、網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)組織等不同領(lǐng)域的監(jiān)督。

（四）維護(hù)區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公平

羅爾斯認(rèn)為：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣?！保?2］1公平正義是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。社會(huì)矛盾的激化與公平正義的缺失、利益的損害存在著必然聯(lián)系。隨著黃三角經(jīng)濟(jì)區(qū)資金財(cái)富的不斷積累，區(qū)域內(nèi)各地方在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游服務(wù)、及人才開(kāi)發(fā)等方面競(jìng)爭(zhēng)加劇，社會(huì)資源分配的不均衡必然導(dǎo)致公平正義的不穩(wěn)定性。政府對(duì)于維護(hù)黃三角區(qū)域內(nèi)的公平作用體現(xiàn)在各個(gè)層次，不同方面。首先，規(guī)范區(qū)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)秩序，制定公平公正的企業(yè)準(zhǔn)入制度，公開(kāi)擇優(yōu)進(jìn)行選擇，形成統(tǒng)一市場(chǎng)，進(jìn)行有效監(jiān)督控制，為開(kāi)發(fā)建設(shè)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，優(yōu)化人才供給體系，創(chuàng)造公平的人才引進(jìn)與培養(yǎng)環(huán)境，平等的享受發(fā)展機(jī)會(huì)。第三，區(qū)域內(nèi)各地方在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游娛樂(lè)、生態(tài)資源等方面的合作遵循公平原則，均等的享受政策支持。

四、小結(jié)

黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的過(guò)程，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、強(qiáng)化基礎(chǔ)實(shí)施支撐體系、加大政策引導(dǎo)力度、完善公共服務(wù)體系等諸多方面地方政府部門(mén)發(fā)揮著重要的引導(dǎo)、指揮作用。在其建設(shè)過(guò)程中切實(shí)維持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)的相對(duì)平衡，堅(jiān)持開(kāi)放與保護(hù)相結(jié)合，將“高效”、“生態(tài)”的兩大功能定位充分落實(shí)和實(shí)踐，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

［1］山東省發(fā)展和改革委員會(huì)藍(lán)黃（兩區(qū)）戰(zhàn)略．黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)概況［EB／OL］．［2012－09－18］．http：／／www．sdfgw．gov．cn／col／col1232／index．html．

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