土地整治在上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的路徑選擇研究

溫祖良，范志昂，孫彥偉

（上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

土地整治已上升為國家戰(zhàn)略，被視為確保國家糧食安全的重大舉措[1]。多年來，上海土地整治從數量潛力挖掘階段、數量與質量并重階段，邁向了城鄉(xiāng)土地價值最大化階段[2]。上海城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，要求土地整治要特別重視農村土地的生態(tài)功能，要為城市人口提供休閑功能，要為實現新農村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務。上海土地整治怎樣服務于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，如何為上海土地資源管理工作“保障發(fā)展、保護資源、優(yōu)化空間”的定位提供支撐，選擇適合上海大都市特色的農村土地整治路徑，解決上海土地整治如何做、做什么是首要問題。

1 土地整治內涵及其演變

十多年來，我國土地整治的內涵和地位發(fā)生了顯著改變。1998年《土地管理法》規(guī)定“國家鼓勵土地整理”，號召各地開展土地整理工作。2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將其修改為“土地整治”，描繪了到2020年我國新農村建設和城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的美好前景。《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）進一步明確將農村土地整治上升為國家戰(zhàn)略，作為實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的基本手段之一，指出農村土地整治是促進農業(yè)現代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、增加高產穩(wěn)產基本農田和改善農村生產生活條件的重要手段，對農村土地整治工作提出了明確的目標要求[3]。

近年來，土地整治的內涵越發(fā)豐富，整治理念更強調宏觀站位、系統(tǒng)管理和持續(xù)發(fā)展。在整治領域上，從農地整治拓展到農村土地綜合整治，再拓展到城市國有土地的市地整治。在整治目標上，從單一補充耕地拓展到推進城市化（城鎮(zhèn)化）和新農村建設，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建設高標準基本農田，改善生態(tài)環(huán)境等方面。在整治范圍上，從分散、割裂的農地整理和村莊整治轉變?yōu)椤疤?、水、路、林、村”的綜合整治，全域整體推進。在整治手段上，從以項目為載體，拓展為項目、工程和各類政策工具等的綜合運用。在地位和作用上，土地整治貫穿起了國土部門中耕地保護、規(guī)劃、地籍、利用等幾乎所有業(yè)務，涉及多個其他政府部門，涉及廣大群眾的利益，是國土部門面向政府其他部門、面向社會群眾的前沿，是改善部門形象，促進國土部門從權力型政府向服務型政府轉變的著力點之一。

2 上海土地整治現狀與模式探索

2.1 土地整治現狀

（1）傳統(tǒng)耕地后備資源越來越少，整理復墾難度逐年加大

一方面，隨著土地整理復墾逐年推進，傳統(tǒng)耕地后備資源（如坑塘水面、農村道路、曬谷場、荒草地、廢棄宅基地和工礦用地等）越來越少。另一方面，隨著項目新增耕地率的降低，項目成本不斷提高，以往按照新增耕地數量補貼項目建設成本的運作方式逐漸凸顯弊端，致使項目實施主體的積極性大大降低，無形中也增大了難度。此外，各區(qū)縣土地整理復墾受到本市其他部門相關政策的約束越來越大，工作難度逐年加大。

（2）城鄉(xiāng)間差距拉大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展受制約

當前，上海城鄉(xiāng)二元結構分化態(tài)勢顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展不協調，制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。近年來城鄉(xiāng)居民收入比保持在2倍以上，收入差距逐年拉大；廣大農村地區(qū)公共服務供應遠低于城市地區(qū)，農民居住和生活條件亟待改善。

（3）城市擴張，生態(tài)資源承壓，宜居度降低

多年來，隨著城市規(guī)模的迅速擴展，生態(tài)資源（包括綠地、園林地、耕地、濕地等）逐年減少；隨著常住人口的增加，人均生態(tài)資源更是減少迅速，生態(tài)資源承壓較重，生態(tài)格局呈現破碎化，宜居度降低。

2.2 土地整治的模式探索

緊繃的資源約束和旺盛的發(fā)展需求，促使上海在土地整治方面不斷尋求突破，并在實踐中逐步探索出適應當地實際的城鄉(xiāng)土地整治模式[4]。各地土地整治模式的探索反映了本市各區(qū)域因其發(fā)展階段和規(guī)劃定位的差異所選擇的差別化城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤路徑和土地整治方式。

（1）外岡模式

外岡模式是指以土地整治為平臺，以宅基地置換和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策為抓手，以推進城市化進程為主要目標的城鎮(zhèn)推進型整治模式，是在嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)的土地整治實踐中形成的。

嘉定區(qū)以此為典型，積極發(fā)揮其示范作用，建立了區(qū)級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)為主體、國有和集體企業(yè)運作的機制，將宅基地置換和集體建設用地流轉與全區(qū)城市化發(fā)展相結合，聚焦重點城市化地區(qū)，同步推進“一核兩翼”、新市鎮(zhèn)和中心村建設。農民宅基地搬遷后復墾為耕地，實現土地流轉和規(guī)?；洜I；農民以宅基地等量換配套完善的鎮(zhèn)區(qū)產權房，居住和生活條件有了很大改觀，收入來源也從過去的單一收入變?yōu)閾碛小八慕稹笔杖?，即就業(yè)薪金、房屋租金、村集體經濟組織的福利金、鎮(zhèn)保或農保的退休養(yǎng)老金。

外岡模式對上海近郊快速城市化地區(qū)的農民生活條件改善、集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、現代農業(yè)發(fā)展等具有積極示范意義。

（2）莊行模式

莊行模式是指以土地整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策為抓手，以農民、農村、農業(yè)發(fā)展為目標的鄉(xiāng)村更新型新農村建設模式，是在奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)的土地整治實踐中形成的。

奉賢區(qū)及莊行鎮(zhèn)政府整合各項支農政策，在新葉村探索開展農村土地綜合整治工作，力爭通過“田、水、路、林、村”綜合整治，實現“宅基地歸并集中、農業(yè)規(guī)模經營、農村持續(xù)發(fā)展”的目標。農民分散的宅基地搬遷后復墾為耕地，實現土地流轉和規(guī)?；洜I；根據發(fā)展階段和規(guī)劃定位的不同，新葉村因地制宜地采用“宅基地歸并集中”的安置模式[5]，強調建設農村、服務農民和提升農業(yè)。

莊行模式對上海遠郊農業(yè)地區(qū)的農村發(fā)展、農業(yè)提升、農民受益和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有積極示范意義。

（3）基本農田保護示范區(qū)建設模式

金山區(qū)廊下鎮(zhèn)基本農田保護示范區(qū)是全國首批116個示范區(qū)之一，示范區(qū)建設要達到基本農田標準化、基礎工作規(guī)范化、保護責任社會化、監(jiān)督管理信息化的總體目標。示范區(qū)建設以農地（基本農田）綜合整治為重點，配套完善的農田基礎設施（路、渠、溝、泵、閘、林等），提升農業(yè)規(guī)?；潭群图Z食綜合生產能力，建設高標準基本農田。

基本農田保護示范區(qū)建設模式，對在上海土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃[6]確定的基本農田保護區(qū)及其重點整治區(qū)域中，實施以建設優(yōu)質基本農田、提高基本農田質量、建立健全保護機制為目標的土地整治具有重要示范意義。

（4）小城鎮(zhèn)建設模式

小城鎮(zhèn)改革試點本質上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)建設，著力點是小城鎮(zhèn)的產業(yè)集聚和功能完善，發(fā)展特色經濟，提高公共服務水平，深化相關制度改革。

本市關于開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見，確定了崇明陳家鎮(zhèn)等共10個鎮(zhèn)作為本市第二批試點城鎮(zhèn)。在具體實施中，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是小城鎮(zhèn)試點中一項主要的政策措施和實施手段。此外，城鎮(zhèn)建設方面，給予試點小城鎮(zhèn)土地出讓收益“返還”、農民安置的各類收費減免及在土地儲備、土地用途轉變等方面賦予部分“城市管理權限”等政策支持。農村發(fā)展方面，給予試點小城鎮(zhèn)農村集體建設用地流轉試點、土地復墾市級補貼、鼓勵土地承包經營權流轉和發(fā)展旅游農業(yè)、納入新型農村金融試點等政策支持。

以上模式基本反映了上海在土地整治方面的各種探索，對于確定上海在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的土地整治路徑具有借鑒意義。

3 土地整治與城鄉(xiāng)一體化關系分析

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展離不開土地整治，土地整治的先進理念和豐富內涵使得土地整治成為助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。上海市在“十二五”規(guī)劃中明確提出：把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為轉型發(fā)展的重大任務，優(yōu)化市域空間布局，充分發(fā)揮郊區(qū)在新一輪發(fā)展中的戰(zhàn)略作用，積極推進新城、新市鎮(zhèn)和新農村建設，城鄉(xiāng)良性互動，以工促農、以城帶鄉(xiāng)，構建覆蓋城鄉(xiāng)的基礎設施體系、公共服務體系和城市管理體制，進一步提升城市現代化管理水平，構筑城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

3.1 土地整治是實現本市城鎮(zhèn)體系的有效途徑

城鎮(zhèn)體系是本市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展美好藍圖，而藍圖的實現則需要多種手段和途徑。土地整治中一項非常重要的內容就是建設用地整治，通過存量建設用地空間布局的調整，將農民分散居住向適當集中居住轉變，將城鎮(zhèn)發(fā)展中土地粗放利用向節(jié)約集約利用轉變，將農村建設用地調整后節(jié)約的指標向城市傾斜，為城市更新改造提供用地支持。

3.2 土地整治是實現城鄉(xiāng)一體化中新農村建設重要載體

土地整治在農村方面要實現“田、水、路、林、村”綜合整治目標：一方面要建設高標準基本農田，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展現代農業(yè)，為農業(yè)發(fā)展提供重要基礎保障；另一方面要開展新村建設，建設土地節(jié)約、村容整潔、配套齊全的農村新型居住社區(qū)。土地整治綜合運用了各部門的政策工具，采用工程、經濟等手段實現新農村建設。

3.3 土地整治是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與工農關系的長效之策

多年來，我國農業(yè)持續(xù)發(fā)展、農民穩(wěn)定就業(yè)、農村和諧進步的難度不斷加大，城鄉(xiāng)關系和工農關系改善也出現停滯狀態(tài)。在此階段深入開展農村土地整治，不僅符合黨的十七大報告所要求的“建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化新格局”，也切實搭建了“消除城鄉(xiāng)二元結構、解決經濟社會發(fā)展結構性矛盾的重要平臺”[7]。

3.4 土地整治是解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中用地瓶頸的重要手段

上海是一個人口多、土地資源相對缺乏、環(huán)境容量十分有限的特大型城市，用地瓶頸問題是上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的較大約束。通過土地整治項目的實施可新增較大數量的耕地和占補平衡指標，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的用地需求提供重要保障。

4 上海土地整治的路徑選擇

4.1 建設高標準基本農田，推進土地整治由重數量向數量質量并重轉變

高標準基本農田是指通過土地整治，建設形成的集中連片、設施配套、高產穩(wěn)產、生態(tài)良好、抗災能力強，與現代農業(yè)生產和經營方式相適應的基本農田[8]。高標準基本農田建設，是以建設高標準基本農田為目標，依據土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在農村土地整治重點區(qū)域及重大工程區(qū)、基本農田保護區(qū)、基本農田整備區(qū)等開展的土地整治活動，通過完善農田基礎設施配套，增強防洪、排澇等抵御自然災害的能力，全面提高農田質量和土地集約利用水平；通過配套農業(yè)生產附屬設施，加強農產品精深加工，發(fā)展現代農業(yè)、種源農業(yè)；通過對農田生態(tài)環(huán)境的修復、保護和建設，打造良好的農田生態(tài)環(huán)境，發(fā)展都市高效生態(tài)農業(yè)。

高標準基本農田建設的主戰(zhàn)場是全市328萬畝（約2186.67km2）基本農田，要根據現有基本農田設施水平，按照“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、先易后難、分類實施”的原則，以項目為載體扎實推進。通過高標準基本農田建設，實現基本農田集中連片，提高耕地質量，促進都市型規(guī)?；F代農業(yè)建設和生態(tài)景觀建設，推進本市土地整治由重數量向數量質量并重轉變。

4.2 因地制宜分類推進農村土地綜合整治，建設與國際化大都市相協調的新農村

農村土地綜合整治是以實現農村布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、環(huán)境美化為目標，在強調“田、水、路、林、村”綜合整治的同時，注重加強和改善農村匱乏的文體、教育、醫(yī)療衛(wèi)生與防疫以及生活垃圾處理與保潔等設施，美化農村居住環(huán)境。通過對農戶房前屋后、禽畜飼養(yǎng)、垃圾污水等進行綜合整治，把城市的供電、供水等公共基礎設施引入農村，縮小城鄉(xiāng)差距，著力改變農村“臟、亂、差”的狀況。

農村土地綜合整治的區(qū)域為本市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃確定的集中建設區(qū)外的廣闊空間，依托高標準基本農田建設，加入農村居民點整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤內容。農村土地綜合整治要依據本市城鄉(xiāng)發(fā)展實際，因地制宜分類推進，系統(tǒng)總結“外岡模式”、“莊行模式”等經驗，完善模式。在集中建設區(qū)內和集中建設區(qū)外，分別以城市化推進型農村居民點整治和鄉(xiāng)村更新型農村居民點整治為主推模式，促進建設用地集約節(jié)約利用，建設與國際化大都市相協調的社會主義新農村。

4.3 創(chuàng)新性推進生態(tài)空間綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間

生態(tài)空間綜合整治，要以耕地質量的不斷提高、城鄉(xiāng)土地利用環(huán)境的極大改善、實現區(qū)域景觀和生態(tài)環(huán)境保護、優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間為主要目標，為市民提供良好的生態(tài)空間和休閑去處；要針對整理區(qū)內影響生態(tài)環(huán)境最顯著的因素，采取綜合措施，完善農田林網、護坡林草帶，控制水土流失，加深耕層、改良土壤，達到改善生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)空間的同時，提高生產效益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

生態(tài)空間綜合整治的區(qū)域為本市土地利用總體規(guī)劃確定的生態(tài)源地、生態(tài)綠環(huán)、生態(tài)走廊和生態(tài)保育區(qū)等四大重點區(qū)域。生態(tài)空間綜合整治體現了土地整治的城鄉(xiāng)一體化生態(tài)、休閑價值。

4.4 適度有序開發(fā)灘涂資源，保障經濟社會發(fā)展

適度有序開發(fā)灘涂資源是在綜合考慮本市的自然條件、社會經濟條件、土地利用條件及農業(yè)生產布局狀況下，落實土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃。在合理設定開發(fā)的規(guī)模和布局、生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性保障、河勢穩(wěn)定、防洪安全、航道整治、生態(tài)維護等的前提下，有重點、適度有序、逐步推進灘涂圈圍成陸土地整治項目。

通過對灘涂成陸土地實施整治，增加有效的耕地面積，合理配置農業(yè)基礎設施，完善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，提高機械化耕作水平，促進土地資源合理利用和社會經濟可持續(xù)發(fā)展，提高本市耕地占補平衡能力。

4.5 探索城鎮(zhèn)存量建設用地和產業(yè)用地整治，提高土地節(jié)約集約利用水平

按照“重點建設項目向開發(fā)區(qū)集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中、農民住宅向小城鎮(zhèn)和中心村集中”的要求，推進城鎮(zhèn)存量建設用地和產業(yè)用地整治，推動產業(yè)集聚、居住集中和土地規(guī)模經營的一體化進程，更好地引導城鄉(xiāng)發(fā)展，改變人口和產業(yè)布局分散、資源利用率低、生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重的弊端。

建設用地整治在本市處于探索階段，近期主要是將位于本市土地利用總體規(guī)劃確定的集中建設區(qū)外建設用地向集中建設區(qū)內轉移，遠期主要是集中建設區(qū)內存量建設用地土地利用效率的提高和節(jié)約集約利用水平的提升。

5 總結及建議

土地整治與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展密不可分。通過建設高標準基本農田、農村土地綜合整治、生態(tài)空間綜合整治、灘涂資源開發(fā)以及建設用地整治等基本路徑和措施，使土地整治成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要平臺；城鄉(xiāng)一體化也為土地整治工作提供了廣闊舞臺。

為實施上海土地整治的五條路徑，更好地推進本市土地整治工作，提出以下建議：

5.1 創(chuàng)新理念，規(guī)劃先行，科學統(tǒng)籌安排土地整治項目

在本市土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的引導下，區(qū)縣級土地整治規(guī)劃要將土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必要手段和平臺，創(chuàng)新性開展土地整治規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃應當綜合分析土地整治潛力，劃分整治類型和重點區(qū)域，確定整治項目空間布局，全面完成高標準基本農田建設、農村土地綜合整治、生態(tài)空間優(yōu)化建設等任務目標，具體落實土地整治路徑；要推進集建區(qū)外建設用地減量化，依托土地整治項目，整合優(yōu)化集建區(qū)外生態(tài)空間，充分發(fā)揮其生產和生態(tài)功能，建成“綠心”、“綠帶”等國土生態(tài)屏障。

5.2 強化宣傳，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和農民的實施主體地位

建立健全“政府主導、農村集體經濟組織為主體，國土搭臺、部門參與，統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、各計其功”的土地整治新機制，在區(qū)（縣）政府的主導下，充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、集體經濟組織的能動性。要大張旗鼓宣傳國家和本市土地整治相關政策，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和農民的實施主體地位，將利國、惠民的土地整治好政策落到實處。

5.3 政府主導，部門協同，形成土地整治推進的合力

土地整治強調維護土地所有者權益、維護農民利益，特別強調多部門協同。構建統(tǒng)一的土地整治平臺，可以徹底改變水利治水、交通修路、林業(yè)植樹、電力拉線、通信設站等“單打一”的局面，有效解決支農資金多頭管理的問題。建議區(qū)級層面加大統(tǒng)籌力度，發(fā)揮政府的主導作用，將多頭支農資金歸于統(tǒng)一的土地整治平臺之中，以土地整治項目為抓手，統(tǒng)籌安排，形成土地整治推進的合力。

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