論新形勢下我國車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度之改革

李偉群 林一青

引 言

隨著社會的不斷發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的日益提高，近十年來，我國車險(xiǎn)市場發(fā)生了顯著變化，機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)已成為財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的龍頭險(xiǎn)種。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010 年全國車險(xiǎn)保費(fèi)收入3004.2 億元，是2000 年的8.1倍。截至2011 年11 月，全國車險(xiǎn)行業(yè)已實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3142 億元，車險(xiǎn)保費(fèi)收入占財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入的70%左右。然而，車險(xiǎn)市場不正當(dāng)競爭、財(cái)險(xiǎn)公司不規(guī)范經(jīng)營、消費(fèi)者權(quán)益飽受侵害等現(xiàn)象亦相伴而生。盡管我國保險(xiǎn)監(jiān)管部門從未放松監(jiān)管工作，在理論和實(shí)踐中也探索總結(jié)出諸多有效合理的方式和手段，但現(xiàn)行車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度因其缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和時(shí)代性，難以有效解決當(dāng)前車險(xiǎn)市場的突出問題，監(jiān)管體制無法發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

任何監(jiān)管模式的選擇和具體監(jiān)管方式的運(yùn)作均是建立在法律制度基礎(chǔ)之上的，亦只有高質(zhì)量的保險(xiǎn)監(jiān)管和保險(xiǎn)法規(guī)才能確保市場參與者遵循市場行為規(guī)律，推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的改革與發(fā)展。在后金融危機(jī)時(shí)代下，我國保險(xiǎn)業(yè)對外開放程度不斷加深，其可持續(xù)發(fā)展面臨著來自國內(nèi)環(huán)境和國際壓力的雙重挑戰(zhàn)。順應(yīng)新《保險(xiǎn)法》修改之勢，我們亟需以法制化為改革方向，構(gòu)筑政府監(jiān)管、公司治理、行業(yè)自律和社會監(jiān)督“四位一體”的車險(xiǎn)立體監(jiān)管體制，解決車險(xiǎn)市場中的問題，實(shí)現(xiàn)我國車險(xiǎn)市場的健康發(fā)展。

一、政府監(jiān)管:優(yōu)化配置，立法、執(zhí)法、司法“三管齊下”

對于中國這樣一個(gè)保險(xiǎn)業(yè)仍處于初級發(fā)展階段的國家而言，保險(xiǎn)業(yè)的政府監(jiān)管資源是有限、稀缺的。誠然，政府監(jiān)管是彌補(bǔ)市場缺陷、矯正市場失靈的良方，但其本身也必然受到公平與效率的制約。無論是財(cái)政撥款，還是從被監(jiān)管者處提取收入，都是以消耗社會公共資源、減損市場經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)。解決市場失靈問題，關(guān)鍵在于這些成本的付出是否通過合理的資源配置達(dá)到了一定的效率水平。

我國車險(xiǎn)市場監(jiān)管法律制度，雖經(jīng)歷了從無到有、從粗到細(xì)的逐步完善過程，但政府監(jiān)管部門把大量的資源用在了實(shí)施現(xiàn)場檢查、規(guī)范承保業(yè)務(wù)等治標(biāo)不治本的工作上，對一些不該管的工作課以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，卻忽視了對一些重要工作的監(jiān)管，工作主次失衡。此外，監(jiān)管資源配置的不平衡、法律制度規(guī)定的不合理也屢屢可見。

(一)明晰監(jiān)管思路選擇，宏觀指導(dǎo)改革方向

只有政府監(jiān)管部門、被監(jiān)管者內(nèi)部、行業(yè)組織和社會各界均樹立起車險(xiǎn)監(jiān)管工作思路之宏觀認(rèn)識，才能協(xié)力推動(dòng)各項(xiàng)監(jiān)管工作的進(jìn)展。

從監(jiān)管模式上看，總體可以分為寬松和嚴(yán)格兩種?？疾焓澜缟媳ｋU(xiǎn)發(fā)達(dá)國家監(jiān)管歷程之演進(jìn)，可以總結(jié)出這樣一個(gè)基本的規(guī)律:一國保險(xiǎn)監(jiān)管模式的選擇不是一成不變的，而是與該國特定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相適應(yīng)的。中國的車險(xiǎn)市場近十年來有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但總體上仍處于初級發(fā)展階段。違規(guī)支付代理手續(xù)費(fèi)甚至進(jìn)行商業(yè)賄賂等亂象叢生、車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度不健全、消費(fèi)者普遍缺乏保險(xiǎn)知識和風(fēng)險(xiǎn)意識等現(xiàn)實(shí)情況表明，在目前情況下，我國寬松的監(jiān)管環(huán)境尚未形成，仍應(yīng)適用嚴(yán)格的監(jiān)管模式指導(dǎo)車險(xiǎn)監(jiān)管工作。

然而，監(jiān)管模式嚴(yán)格程度之把握則是司法實(shí)踐中的核心問題。目前的保險(xiǎn)監(jiān)管有些許不合理之處，部分該管的工作沒有管，不該管的工作卻管得太嚴(yán)了。以市場準(zhǔn)入的法律規(guī)定為例，根據(jù)新《保險(xiǎn)法》第六十九條之規(guī)定，設(shè)立保險(xiǎn)公司的最低注冊資本限額為2 億元，且必須為實(shí)繳貨幣出資。立法者做此規(guī)定其用意在于，保險(xiǎn)業(yè)為特殊的金融行業(yè)，具有一定的社會保障性，故須確保其償付能力。

筆者認(rèn)為，此種規(guī)定過于嚴(yán)苛，不利于增加保險(xiǎn)市場經(jīng)營主體，難以形成有效的競爭。如今，車險(xiǎn)市場集中度高，主要為人保、太保等四家保險(xiǎn)公司所據(jù)，形成壟斷之勢即是市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高、監(jiān)管過嚴(yán)所致。是故，在認(rèn)識到嚴(yán)格監(jiān)管模式必要性之基礎(chǔ)上，實(shí)踐中如何把握嚴(yán)格度也是亟待解決的問題之一。

從具體的監(jiān)管方式和手段上看，利用高新技術(shù)手段，充分借助外部力量，完善監(jiān)測系統(tǒng)，建立與國際保險(xiǎn)業(yè)接軌的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管控制標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高保險(xiǎn)監(jiān)管的效率和水平始終是車險(xiǎn)監(jiān)管改革的方向。車險(xiǎn)市場“高保費(fèi)、負(fù)收益”之現(xiàn)狀是值得深思的，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對車險(xiǎn)企業(yè)資金運(yùn)用的監(jiān)管是解決負(fù)收益問題的手段之一。監(jiān)管部門在以現(xiàn)場檢查為重要手段的前提下，應(yīng)積極開拓非現(xiàn)場監(jiān)管，從靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)化，拓展具有車險(xiǎn)特色的監(jiān)管方式和手段，發(fā)現(xiàn)承保環(huán)節(jié)的違規(guī)操作，杜絕惡意抬高手續(xù)費(fèi)等現(xiàn)象。

只有明晰車險(xiǎn)市場監(jiān)管思路之選擇，堅(jiān)持嚴(yán)格的監(jiān)管模式，創(chuàng)新符合實(shí)情的監(jiān)管方式和手段，并在立法、執(zhí)法和司法過程中加以體現(xiàn)，才能宏觀指導(dǎo)改革方向。

(二)明確法律法規(guī)制定權(quán)限，解決監(jiān)管法律體制內(nèi)在沖突

目前，我國已經(jīng)形成了以《保險(xiǎn)法》為核心的車險(xiǎn)監(jiān)管法制體系，其主要由三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成。第一層次是以《保險(xiǎn)法》為核心，《道路交通安全法》、《行政處罰法》等為輔的基本法律體系，其承擔(dān)著統(tǒng)領(lǐng)車險(xiǎn)監(jiān)管、維護(hù)車險(xiǎn)市場秩序、規(guī)范車險(xiǎn)合同條款之作用。第二層次是國務(wù)院主持通過的《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》、《道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)體系。第三層次是中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會制定的部門規(guī)章、各種規(guī)范性文件之體系，如《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車輛商業(yè)保險(xiǎn)條款費(fèi)率管理的通知》、《機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)理賠管理指引》、《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定》等。后兩個(gè)層次的文件是對第一層次基本法律的具體明確和進(jìn)一步闡釋，使得監(jiān)管原則具體化、監(jiān)管方法科學(xué)化，積極推動(dòng)保險(xiǎn)市場依法經(jīng)營和監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管。

三個(gè)層次的法律法規(guī)相互作用、互為補(bǔ)充，本應(yīng)形成結(jié)構(gòu)分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)在統(tǒng)一的車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度，以保障保險(xiǎn)業(yè)的快速可持續(xù)發(fā)展。但是現(xiàn)實(shí)情況并非如此，該法制體系尚有以下兩個(gè)缺漏，亟待解決。

首先，授權(quán)立法問題較大，規(guī)章規(guī)范制定權(quán)限不明?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定由國務(wù)院制定《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度》的具體辦法。然而，國務(wù)院制定的《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》中，又將保險(xiǎn)費(fèi)率的審批權(quán)交給了保監(jiān)會，保監(jiān)會則將交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率的制定任務(wù)轉(zhuǎn)包給了保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會。在實(shí)踐中，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會集行業(yè)內(nèi)各保險(xiǎn)公司之力，共同研究開發(fā)制定協(xié)會行業(yè)條款，最后由保監(jiān)會審批通過。

雖然，我國沒有明確的法律規(guī)定禁止多層級的授權(quán)立法，但是從《立法法》第九、第十條考量，其合法性存在爭議。退一步言之，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會主要由保險(xiǎn)公司構(gòu)成，由利害關(guān)系主體參與保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率的制定，其合理性也值得商榷。筆者認(rèn)為，要構(gòu)建規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)管法律制度，首先應(yīng)當(dāng)明確部門規(guī)章、各規(guī)范性文件的制定權(quán)限，避免越權(quán)立法導(dǎo)致立法混亂。

其次，法律法規(guī)之間的內(nèi)在矛盾沖突亟待解決。法律法規(guī)之間的沖突自其產(chǎn)生之初就沒有中斷過，有關(guān)車險(xiǎn)監(jiān)管的法律體制也不例外，體現(xiàn)在中國保監(jiān)會制定的相關(guān)條例、規(guī)章的相互之間或與保險(xiǎn)監(jiān)管基本法律之間存在著不同程度的重疊、矛盾或不協(xié)調(diào)之處。為此，2010 年12 月保監(jiān)會公布施行的《關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》說明了規(guī)章之間、其與法律之間存在某種不協(xié)調(diào)的可能性，要求法律法規(guī)的制定主體在制定相關(guān)法律文件時(shí)，不僅要符合監(jiān)管原則，滿足現(xiàn)實(shí)需要，解決實(shí)際問題，更應(yīng)當(dāng)通盤考慮現(xiàn)有法律制度，做到不與上位法和其他同層級法律文件相沖突，實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)充和輔助基本法律之效。

(三)立法監(jiān)管:重點(diǎn)完善對車險(xiǎn)合同的監(jiān)管

保險(xiǎn)的立法監(jiān)管是指國家有權(quán)依照法定職權(quán)、按照法定程序制定、修改和廢止監(jiān)督和管理保險(xiǎn)業(yè)的法律、法規(guī)及各種規(guī)章的活動(dòng)。對于車險(xiǎn)而言，立法監(jiān)管的重點(diǎn)、難點(diǎn)在于對車險(xiǎn)條款和費(fèi)率的審批。

對于保險(xiǎn)條款和費(fèi)率的監(jiān)管有不同的監(jiān)管方式，如先備案后實(shí)施、公開競爭、特殊險(xiǎn)種政府制定費(fèi)率等。在我國車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度中，根據(jù)《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，交強(qiáng)險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)條款和基礎(chǔ)保險(xiǎn)費(fèi)率，保監(jiān)會按照交強(qiáng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)總體上不盈不虧的原則審批保險(xiǎn)費(fèi)率;機(jī)動(dòng)車輛商業(yè)保險(xiǎn)則主要是由各車險(xiǎn)公司從中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會制定的A、B、C 三種基本條款擇一適用，并根據(jù)保監(jiān)會最新出臺的《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車商業(yè)保險(xiǎn)條款費(fèi)率管理的通知》擬定商業(yè)車險(xiǎn)條款費(fèi)率，報(bào)保監(jiān)會審批后使用。近年來，保監(jiān)會頻頻出臺保險(xiǎn)費(fèi)率管理的文件，體現(xiàn)了政府欲進(jìn)行車險(xiǎn)費(fèi)率市場化改革之勢。

放松車險(xiǎn)費(fèi)率管制是保險(xiǎn)市場國際化、市場化的發(fā)展方向，是符合市場競爭規(guī)律的。對于費(fèi)率的放松管制不宜采用一步到位的方式而需要分階段進(jìn)行的觀點(diǎn)鮮有反對聲音，但是費(fèi)率自由化究竟到何種程度則各方觀點(diǎn)不一。費(fèi)率自由化有利有弊，完全自由化并不是最佳選擇。美國的經(jīng)驗(yàn)也說明，“政府開放保險(xiǎn)費(fèi)率管制的程度，取決于兩個(gè)承受力:一是由于費(fèi)率過高引發(fā)的社會壓力;二是由于費(fèi)率過低引發(fā)的償付風(fēng)險(xiǎn)的壓力”?？梢?，車險(xiǎn)費(fèi)率自由化的程度取決于兩種壓力的平衡，但究竟放松到何種程度，在此，本文暫不做深入探討。

筆者認(rèn)為，價(jià)格競爭是天然的市場法則，一味地基于保險(xiǎn)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性對其苛以過分嚴(yán)格的管制，會抑制市場的天然競爭機(jī)制，不利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，其結(jié)果是表面上促進(jìn)車險(xiǎn)公司的服務(wù)競爭，實(shí)則剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)，滋生了保險(xiǎn)公司間的不正當(dāng)競爭，使保險(xiǎn)監(jiān)管部門將有限的監(jiān)管資源耗費(fèi)在審批費(fèi)率條款上。在新形勢下，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持放松車險(xiǎn)市場費(fèi)率管制的改革基調(diào)，適時(shí)出臺配套的規(guī)范性法律文件，以確保過渡時(shí)期車險(xiǎn)市場的有序發(fā)展。

(四)執(zhí)法監(jiān)管:加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管

立法是解決多數(shù)保險(xiǎn)監(jiān)管問題的根本路徑，但并不能有效地解決所有問題。在保險(xiǎn)市場國際化進(jìn)程加速和車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度遠(yuǎn)未達(dá)成熟完善之程度的現(xiàn)實(shí)矛盾下，政府系車險(xiǎn)監(jiān)管的主導(dǎo)力量。在此背景下，如何完善政府監(jiān)管部門的執(zhí)法監(jiān)管，保障權(quán)力行使不受干擾，防止權(quán)力濫用則成為確保車險(xiǎn)監(jiān)管法律體制發(fā)揮實(shí)效的重要問題。

《國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則》(以下簡稱《保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則》)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力來源、保障措施和監(jiān)管過程等均提出了立法建議，主要要求法律賦予并保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠的、不受干擾的監(jiān)管權(quán)力，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取清楚、透明和一致的監(jiān)管法規(guī)和程序，以透明和負(fù)責(zé)的方式履行其職責(zé)。為使執(zhí)法監(jiān)管發(fā)揮實(shí)效，首先，需要通過法律法規(guī)來保障和制衡監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)利。這些條文主要體現(xiàn)在《保險(xiǎn)法》、《行政處罰法》、《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》等相關(guān)法律法規(guī)之中。然如何防止權(quán)力濫用，加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管更是實(shí)踐中亟待解決的問題。這些問題，可以概括為以下兩種:

第一，監(jiān)管者的雙重角色和不良經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管有效性的現(xiàn)實(shí)困境?！侗ｋU(xiǎn)法》賦予了保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)明確的法律地位，由中國保監(jiān)會和各省(區(qū))、市保監(jiān)局依法實(shí)施對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使行政職權(quán);而根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，保監(jiān)會亦是我國保險(xiǎn)業(yè)的行業(yè)主管部門。

保監(jiān)會作為監(jiān)管者，希望嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。然而，保監(jiān)會作為行業(yè)主管者，則更期望行業(yè)的長期增長。保監(jiān)會身兼雙重角色于一身，則容易造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，削弱了監(jiān)管的權(quán)威性。同時(shí)，目前監(jiān)管部門按照保險(xiǎn)公司保費(fèi)總收入比例提取監(jiān)管費(fèi)用，這給監(jiān)管部門提供了不良經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。這些現(xiàn)實(shí)困境的存在客觀上阻礙了執(zhí)法監(jiān)管的順利實(shí)施，其有效性備受挑戰(zhàn)。

第二，法律法規(guī)的內(nèi)在缺陷是明確、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的固有難題。在我國這樣一個(gè)成文法國家，基于立法技術(shù)的有限、修法程序的嚴(yán)格、漢語詞義的復(fù)雜、現(xiàn)實(shí)環(huán)境的多變等因素，法律法規(guī)的內(nèi)在缺陷是難以避免的。以保險(xiǎn)條款費(fèi)率的審批為例，關(guān)系社會公眾利益的保險(xiǎn)險(xiǎn)種、依法實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的險(xiǎn)種和新開發(fā)的人壽保險(xiǎn)險(xiǎn)種等的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)報(bào)保監(jiān)會批準(zhǔn)。

但是，我國并無其他法律法規(guī)就“關(guān)系社會公眾利益的保險(xiǎn)險(xiǎn)種”做一明確界定。探究保險(xiǎn)制度，其最大功能在于將個(gè)人于生活中遭遇危險(xiǎn)所產(chǎn)生之損失分?jǐn)傁诠餐瑘F(tuán)體。所以，任一保險(xiǎn)險(xiǎn)種均具有一定程度的社會性。

可是，如上所述，“依法實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的險(xiǎn)種和新開發(fā)的人壽保險(xiǎn)險(xiǎn)種等的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)報(bào)保監(jiān)會批準(zhǔn)”。此法律規(guī)定的后果是保險(xiǎn)公司出于謹(jǐn)慎之考量，將其開發(fā)之所有險(xiǎn)種的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率交保監(jiān)會審批，造成保監(jiān)會的有限監(jiān)管資源無法使用于刀刃之上。因此，執(zhí)法監(jiān)管有效性之實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法保障其權(quán)力之行使，更需要通過制度的設(shè)計(jì)對權(quán)力做出制衡，加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管。

(五)司法監(jiān)管:政府監(jiān)管的最后一道防線

有關(guān)金融市場體系的基本標(biāo)準(zhǔn)，《保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則》第一條規(guī)定:“具有可依賴的、有效的、公平的法律和司法體系，所有決定可以被完全執(zhí)行。在合適的法律框架內(nèi)，有其他的爭端解決機(jī)制?！庇捎谖覈谋ｋU(xiǎn)法律法規(guī)并不完善，執(zhí)法過程中也存在諸多困境和難題，所以，司法機(jī)關(guān)往往被寄予厚望，成為政府監(jiān)管的最后一道防線。

司法機(jī)關(guān)主要解決保險(xiǎn)市場中各方的爭議，保證保險(xiǎn)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。一方面，保險(xiǎn)消費(fèi)者和保險(xiǎn)公司可以通過訴諸法院來解決雙方之間的保險(xiǎn)糾紛，法院在現(xiàn)行法律框架內(nèi)就糾紛作出合理裁判，或者用調(diào)解和其他爭端解決方式，維護(hù)保險(xiǎn)雙方的合法權(quán)益;另一方面，司法機(jī)關(guān)可以對監(jiān)管部門的監(jiān)管行為進(jìn)行合法性審查，甚至干預(yù)其行政行為。司法機(jī)關(guān)通過雙管齊下，發(fā)揮其最后屏障作用。

二、公司治理:追根溯源，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，明確高管職責(zé)

公司治理，乃治與理的結(jié)合。所謂“治”，即公司如何在市場競爭中取得收益和效率;所謂“理”，即公司如何讓相關(guān)者的利益得到公平合理的對待。公司治理，其作為現(xiàn)代公司制的核心，在保險(xiǎn)監(jiān)管體制中有著重要地位。作為分散社會風(fēng)險(xiǎn)的特殊行業(yè)，保險(xiǎn)公司治理監(jiān)管體制改革，更顯其特殊性。

(一)保險(xiǎn)公司治理監(jiān)管:特殊性和治本性的有機(jī)結(jié)合

公司治理根植于各國不同的社會經(jīng)濟(jì)背景之中，受制于不同行業(yè)的特殊性。保險(xiǎn)公司牽涉的利益具有廣泛性和重要性，把風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)營主業(yè)的他們，比其他企業(yè)面臨著更大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，承受著更大的經(jīng)營失敗的可能性。就其治理而言，不僅要滿足一般治理結(jié)構(gòu)，還要著力解決經(jīng)營人資格審查、風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)管理、問責(zé)制度等問題。保險(xiǎn)公司治理的特殊性也決定了對其監(jiān)管的特殊性。

我國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對市場行為的監(jiān)管、償付能力和公司治理列為保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管的三大支柱。其中，市場行為監(jiān)管針對的是保險(xiǎn)人實(shí)施的不法經(jīng)營行為。償付能力監(jiān)管的重心是保險(xiǎn)公司的償債能力，具有事后性和治標(biāo)性監(jiān)管的特性。而公司治理監(jiān)管，追根溯源，是一種預(yù)防性和治本性的監(jiān)管。試想，如果保險(xiǎn)公司治理結(jié)構(gòu)合理、管理體系先進(jìn)、制度建設(shè)健全、內(nèi)控制度嚴(yán)密，則一般不會實(shí)施不法經(jīng)營行為，公司各部門之間亦會形成內(nèi)部的制衡，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的幾率和經(jīng)營失敗的可能性隨之降低?？梢?，保險(xiǎn)公司治理監(jiān)管系特殊性和治本性的有機(jī)結(jié)合。

我國保險(xiǎn)公司治理監(jiān)管的主要法律法規(guī)有《保險(xiǎn)法》、《公司法》、《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、《保險(xiǎn)公司董事、監(jiān)事和高級管理人員任職資格管理規(guī)定》(以下簡稱《高管規(guī)定》)等。這些法規(guī)對于保險(xiǎn)公司的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、董事會的職權(quán)和人員資格要求等內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。本文重點(diǎn)關(guān)注車險(xiǎn)市場手續(xù)費(fèi)無序競爭之現(xiàn)象，因此，僅就經(jīng)營理念之灌輸和高管職責(zé)之明確做一淺析。

(二)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，切斷手續(xù)費(fèi)惡性競爭之源

從公司層面考慮，手續(xù)費(fèi)惡性競爭，問題出在基層公司。但實(shí)際上根源在于總公司的發(fā)展目標(biāo)和考核導(dǎo)向上。車險(xiǎn)是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的龍頭險(xiǎn)種，在仍以“保費(fèi)論英雄”的今天，保險(xiǎn)公司為在保險(xiǎn)市場上占據(jù)一席之地，車險(xiǎn)自然是兵家必爭之地。大多數(shù)基層公司為完成計(jì)劃任務(wù)，不得不違規(guī)支付高額的手續(xù)費(fèi)以換取保費(fèi)收入的增長。追根溯源，只有轉(zhuǎn)變總公司的經(jīng)營理念，明確財(cái)險(xiǎn)公司的經(jīng)營目標(biāo)，才能切斷手續(xù)費(fèi)惡性競爭之源。

從表象上看，公司的經(jīng)營理念系企業(yè)管理問題，與監(jiān)管法制無關(guān)。然我國現(xiàn)行部分法規(guī)規(guī)定反映出國家對“保費(fèi)收入”的偏重，可能錯(cuò)誤引導(dǎo)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營理念，故而筆者認(rèn)為有必要梳理現(xiàn)行立法，改變以“保費(fèi)論英雄”之現(xiàn)象，樹立或轉(zhuǎn)變保險(xiǎn)公司的經(jīng)營理念。

(三)明確高管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

為順應(yīng)2009 年《保險(xiǎn)法》修改之勢，保監(jiān)會修訂了《高管規(guī)定》，對董事、監(jiān)事和高級管理人員(以下簡稱“高管人員”)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式做出了調(diào)整，較先前的立法有進(jìn)步之處。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和一些國際組織頒布的指導(dǎo)性、規(guī)范性文件來看，保險(xiǎn)公司經(jīng)營成敗的關(guān)鍵是其班子成員，核心是“一把手”。明確高管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)側(cè)重動(dòng)態(tài)監(jiān)管之轉(zhuǎn)化系我國車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度之改革方向。

高管人員的權(quán)力實(shí)現(xiàn)和責(zé)任落實(shí)于日常各項(xiàng)工作之中，單純地界定高管人員的范疇、明確高管人員的職責(zé)是難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的。根據(jù)《高管規(guī)定》和保監(jiān)會專門發(fā)布的《保險(xiǎn)公司董事及高級管理人員審計(jì)管理辦法》之規(guī)定，要求對高管人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)行任中、離任和專項(xiàng)審計(jì)。這是對靜態(tài)監(jiān)管局限的突破和進(jìn)步，更是今后監(jiān)管法制改革的一大趨勢。

三、行業(yè)自律:內(nèi)外并舉，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的能動(dòng)作用

保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會是我國保險(xiǎn)業(yè)的自律性組織?！侗ｋU(xiǎn)法》規(guī)定，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)加入保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會，保險(xiǎn)代理、經(jīng)紀(jì)和公估機(jī)構(gòu)可以加入保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會。行業(yè)自律組織的出現(xiàn)和存在有其歷史背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因其往往比政府更熟悉保險(xiǎn)公司的運(yùn)作情況，在行業(yè)自律方面更具廣泛性、靈活性和預(yù)防性，在保險(xiǎn)行業(yè)的健康發(fā)展、降低政府的監(jiān)管費(fèi)用、提高企業(yè)的經(jīng)營效率等方面能發(fā)揮積極的作用。

(一)對內(nèi):監(jiān)督和促進(jìn)保險(xiǎn)公司的健康發(fā)展

我國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會對車險(xiǎn)市場的規(guī)范和指引力度從未減弱，積極制定機(jī)動(dòng)車輛商業(yè)保險(xiǎn)示范條款，努力解決車險(xiǎn)市場“高保低賠”、理賠難等問題，以期維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的合法權(quán)益，樹立良好的行業(yè)形象。其在制定保險(xiǎn)規(guī)則上發(fā)揮的行業(yè)自律職責(zé)，日益得到各保險(xiǎn)公司、保監(jiān)會和社會的認(rèn)同。

筆者也十分認(rèn)可保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會在對車險(xiǎn)條款制定和費(fèi)率確定上作出的努力。各地保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會通過定期工作聯(lián)系制度、信息報(bào)送制度等工作，加強(qiáng)了與保險(xiǎn)公司的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，暢通了信息溝通的渠道，不斷擴(kuò)大自身的影響。但行業(yè)協(xié)會行業(yè)自律和促進(jìn)行業(yè)共進(jìn)之作用遠(yuǎn)不止于此，其中最重要的是行業(yè)組織對內(nèi)缺乏有效的制裁手段，使行業(yè)自律職責(zé)無法得到充分的發(fā)揮。

無責(zé)任無威懾，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會也如此。在保監(jiān)會《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)社團(tuán)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》文件的指導(dǎo)下，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會制定了較為細(xì)致的《中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會章程》，規(guī)定行業(yè)可以履行自律職責(zé)，進(jìn)行自律管理，實(shí)施“警告、業(yè)內(nèi)批評、公開譴責(zé)、提請中國保監(jiān)會依法進(jìn)行處罰”等懲戒措施。

但是，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會作為政府行業(yè)自律的重要助手，缺乏有效的制裁手段，難以發(fā)揮行業(yè)自律職責(zé)。筆者認(rèn)為，可以通過立法的形式賦予其一定的制裁權(quán)，使其對內(nèi)能夠促進(jìn)保險(xiǎn)公司的健康發(fā)展。

(二)對外:協(xié)調(diào)與中國保監(jiān)會、其他組織的關(guān)系

保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會的活動(dòng)受中國保監(jiān)會的管理。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮其熟悉車險(xiǎn)市場、行業(yè)現(xiàn)狀的專業(yè)優(yōu)勢，積極發(fā)揮好參謀和協(xié)助的功能，在保監(jiān)會出臺重大決策時(shí)建言獻(xiàn)策，主動(dòng)負(fù)擔(dān)保監(jiān)會的部分工作壓力，協(xié)同合作，提高保監(jiān)會和保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會二者的工作質(zhì)量和工作效率。

基于車險(xiǎn)行業(yè)的特殊性和車險(xiǎn)理賠環(huán)節(jié)的專業(yè)性，加強(qiáng)與其他組織的關(guān)系更具必要性。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強(qiáng)與交通管理部門、醫(yī)療救助部門等的溝通和交流，加速車險(xiǎn)信息平臺和風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制的建設(shè)，以更好地解決車險(xiǎn)的理賠糾紛。

四、社會監(jiān)督:車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的有益補(bǔ)充

所謂的社會監(jiān)督是相關(guān)團(tuán)體對保險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)營和資金運(yùn)作行為實(shí)施的具有市場約束力的行為。社會監(jiān)督的有限效力，決定了其無法成為車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的中堅(jiān)力量。但因其影響力較大，具有較強(qiáng)的廣泛性，故可以將其置于有益補(bǔ)充之地位。會計(jì)師事務(wù)所、保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)評級機(jī)構(gòu)、社會輿論和媒體等均構(gòu)成車險(xiǎn)市場社會監(jiān)督的重要主體。在車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度不斷發(fā)展改革的今天，他們能發(fā)揮各自不同的有益補(bǔ)充之功效。

以會計(jì)師事務(wù)所為例。它作為獨(dú)立于監(jiān)管者、被監(jiān)管者之外的第三方，工作受聘于監(jiān)管者，由各被監(jiān)管者承擔(dān)費(fèi)用，向監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。這種委托關(guān)系使得會計(jì)師事務(wù)所具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，同時(shí)其專業(yè)性和社會認(rèn)可度更為工作結(jié)果的準(zhǔn)確性提供了有力保證。在車險(xiǎn)市場監(jiān)管方法向非現(xiàn)場監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管方向改革的形勢下，會計(jì)師事務(wù)所在車險(xiǎn)監(jiān)管中所能發(fā)揮的能動(dòng)效用逐漸顯現(xiàn)加強(qiáng)。各地車險(xiǎn)監(jiān)管部門在實(shí)施具體監(jiān)管工作時(shí)，應(yīng)充分利用獨(dú)立的會計(jì)師事務(wù)所開展監(jiān)管工作，一方面要求保險(xiǎn)公司主動(dòng)接受會計(jì)師事務(wù)所的定期審計(jì)和動(dòng)態(tài)審計(jì)。另一方面，監(jiān)管者可將部分具體檢查工作交由會計(jì)師事務(wù)所來完成，自身則逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闄z查項(xiàng)目的管理者，優(yōu)化配置監(jiān)管者有限的監(jiān)管資源。諸如此類的工作安排可以通過規(guī)范性文件在車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度中加以明確，成為貫徹車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度實(shí)施的有益補(bǔ)充。

五、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)車險(xiǎn)市場的健康發(fā)展離不開對車險(xiǎn)的有效監(jiān)管。在車險(xiǎn)市場國際化和市場化程度不斷加深的今天，構(gòu)筑政府監(jiān)管、公司治理、行業(yè)自律和社會監(jiān)督“四位一體”的車險(xiǎn)立體監(jiān)管法律制度系改革之勢。其中，政府監(jiān)管的核心在于優(yōu)化配置有限的監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法和司法監(jiān)管的三管齊下。公司治理則是治本性的監(jiān)管制度，有從源頭治理無序競爭之效。行業(yè)自律和社會監(jiān)督作為車險(xiǎn)監(jiān)管法律制度貫徹實(shí)施的有益補(bǔ)充，其重要作用同樣不容小覷。