耕地保護(hù)條件下農(nóng)村居民點布局的問題剖析與優(yōu)化對策

夏九牛，張 坤*

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，長沙 410128）

根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，2006年年末全國32.36萬km2建設(shè)用地中，居民點工礦用地占81.43%，其中城市用地占6.8%、建制鎮(zhèn)占6.5%、農(nóng)村居民點占64%、獨立工礦占14%、鹽田及特殊用地占8.7%[1]，我國農(nóng)村居民點占了全國建設(shè)用地的大部分。而農(nóng)村居民點用地還呈擴(kuò)大態(tài)勢，農(nóng)村居民點的布局也存在許多問題，此已成為農(nóng)村耕地減少的重要因素之一[2]。國家在對居民點整治方面，采取了諸如“宅基地?fù)Q房”、“村改社”、“新民居”、“廢棄宅基地整治”和“農(nóng)村城鎮(zhèn)化整理”等措施[3]，取得了一定成效。加強對農(nóng)村居民點建設(shè)用地的管理和對居民點的合理規(guī)劃布局，一方面通過將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有，可以使政府進(jìn)一步強化對農(nóng)村宅基地使用的調(diào)控，嚴(yán)格保護(hù)耕地；另一方面，將景觀生態(tài)學(xué)與建筑生態(tài)學(xué)的理念運用到居民點的整理和設(shè)計當(dāng)中，不僅是提高居民生活質(zhì)量的有效方法，同時也是實現(xiàn)人與自然和諧的有效手段。對農(nóng)村居民點的優(yōu)化布局需要尋求一個結(jié)合點，即以實現(xiàn)耕地保護(hù)和農(nóng)民生活居住環(huán)境改善為基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村居民點布局的特點及問題

1.1 居民點分散，單個居民點規(guī)模小

在農(nóng)村地區(qū)，一個村或一個村民小組成為單獨一個居民點的情況較為普遍。特別是在南方低山丘陵區(qū)，居民點數(shù)量眾多，但單個居民點的規(guī)模卻很小，存在幾戶甚至一戶組成一個獨立居民點。居民點過多且分散的布局，導(dǎo)致土地資源浪費。一方面，獨立居民點的規(guī)模存在擴(kuò)大態(tài)勢，居民點周圍的耕地逐漸轉(zhuǎn)為農(nóng)民的宅基地；另一方面，居民點的數(shù)量也呈現(xiàn)增多趨勢。這是受我國農(nóng)村居住習(xí)俗和地理環(huán)境共同影響造成的，我國多山地丘陵，農(nóng)村居民點布局分散；而我國自古以來就以庭院居住為主，這種庭院居住要求住宅面積大，所以在一個居民點往往住戶很少。

1.2 農(nóng)民宅基地面積過大

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的宅基地面積過大，中西部地區(qū)情況更為嚴(yán)重。在1996～2006年的10年間，我國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從193m2上升到227m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國《城鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定農(nóng)村人均建設(shè)用地150m2的上限[4]。顯然，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，人均實際的宅基地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，農(nóng)民擁有多處宅基地的情況較為普遍，農(nóng)民宅基地大致有三處：一是祖?zhèn)鞯?，二是自己修建的，三是為子孫后代準(zhǔn)備的。所以有不少農(nóng)民不斷地將菜地甚至是耕地“想方設(shè)法”地改為自己的宅基地。單純從建筑學(xué)方面考慮，耕地比其他的土地更適合做建設(shè)用地，但從耕地保護(hù)和糧食安全這一角度出發(fā)，對耕地用途的改變是對土地資源的一種浪費，耕地是一種寶貴的土地資源，是糧食的來源地，而宅基地卻可以從其他不同土地類型中選取。

1.3 存在大量“空宅”

一些農(nóng)民在城鎮(zhèn)已經(jīng)擁有住宅用地，然而農(nóng)村的宅基地卻依然保存，農(nóng)民的大規(guī)模遷徙使農(nóng)村住宅大量閑置[5,6]。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，城市人口數(shù)量在增加，農(nóng)村人口數(shù)量不斷減少，農(nóng)村所需的建設(shè)用地應(yīng)該會下降，原有的住宅就會出現(xiàn)閑置。這些閑置的土地，農(nóng)民不會退還給集體，而是任由其荒廢；政府在這方面也存在一些管理不足，使得這些閑置住宅成為實際“荒地”。

1.4 新建房屋增多，新的居民點開始布局在耕地上

農(nóng)村居民改變居住環(huán)境的欲望隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入增加而增強[7]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村建房也越來越多，在修建新住宅時農(nóng)民一般不會采取舊房翻新，而是擇地另建?！皳竦亍睍r農(nóng)民會將耕地作為首要考慮對象，所以在耕地上會出現(xiàn)一些零星的居民點。這種勢頭如果得不到有效控制，這些零星的居民點就會成片地發(fā)展，對耕地“吞噬”的“步伐”就會加快。此外，新生代農(nóng)民觀念開始改變，新修房屋與父母分居的想法使得他們掀起另辟宅基地建房的熱潮，宅基地的數(shù)量會越來越多。加之新生代農(nóng)民與耕地接觸不多，對耕地缺乏“感情”，對耕地的重視度不高，這也是耕地隨意被占用和荒廢的原因之一。

2 農(nóng)村居民點布局問題產(chǎn)生的原因

2.1 傳統(tǒng)的居住習(xí)俗

在我國農(nóng)村地區(qū)依然保留著按姓氏和血緣關(guān)系聚居的習(xí)俗，這樣的聚居形式使得一個居民點內(nèi)有著相同的傳統(tǒng)習(xí)俗和文化，農(nóng)民互相之間相處起來更加容易，農(nóng)民也大多不愿意與外姓人或者沒有血緣關(guān)系的人居住在一起。所以在農(nóng)村，一個地方有多少個姓氏就會有多少個居民點，甚至更多。同時，農(nóng)民這種“封閉排外”的心理使得農(nóng)村居民點自然合并的可能性大大降低。此外，隨著人口的增加和農(nóng)民生活水平的提高，建設(shè)用地的需求量不斷增大，單個居民點的用地規(guī)模不斷加大，造成耕地面積減少。所以必須進(jìn)行人為的干預(yù)，對零星的小居民點進(jìn)行合并，并對居民點用地進(jìn)行規(guī)劃和控制，才能實現(xiàn)對耕地的保護(hù)。

2.2 種地收入相對偏少

隨著糧食價格的上漲以及國家加大對農(nóng)村地區(qū)的財政投入，農(nóng)民種地的收入在絕對數(shù)量上有所上升，根據(jù)湖南省財政廳公布的2012年對農(nóng)民種糧的補貼標(biāo)準(zhǔn)：糧食直補為13.5元/hm2，農(nóng)資綜合補貼為80.6元/hm2，良種補貼為早中晚稻各15元/0.0667hm2。但是與其他的工作，如外出務(wù)工或者做些其他小買賣相比，在農(nóng)村種地收入還是偏低，而且工作更為辛苦。農(nóng)民不愿意靠種地謀生，所以在農(nóng)村越來越多的耕地被拋荒，成為實際的“未利用地”。在農(nóng)作物一年兩熟或三熟的南方地區(qū)，雖然政府在不斷做宣傳，鼓勵農(nóng)民種田，甚至規(guī)定農(nóng)田拋荒的不給于種糧補貼，但這些措施收效甚微，耕地拋荒的現(xiàn)象沒有得到根本性改變。

2.3 農(nóng)民個人投機行為

農(nóng)民選擇在道路旁或耕地上修建房屋，存在一種投機行為，一旦道路擴(kuò)建或者征地拆遷，這些農(nóng)民就可以得到一大筆補償費。如今征地拆遷已經(jīng)成為社會熱點問題，農(nóng)民也已經(jīng)知道一些相關(guān)知識，所以在修建房屋時也考慮了這些因素，甚至還存在希望土地房屋被征后一夜暴富的心理。不少農(nóng)民不惜代價，想方設(shè)法地將房子建在路旁的耕地上，更有甚者在沒有得到審批手續(xù)的情況下修建房屋，采取“先斬后奏”，即先將房子建好再去政府審批。政府執(zhí)行以人為本的政策，房子建好了的一般不會強制進(jìn)行拆除，僅僅罰一些款。但如果放縱這些投機行為，農(nóng)村地區(qū)的房屋布局就會變得越發(fā)混亂，耕地也會越來越少。

3 居民點優(yōu)化布局對耕地保護(hù)的建議

3.1 采用一宅兩戶或一宅多戶的方案

針對農(nóng)民按姓氏和血緣關(guān)系聚居這一風(fēng)俗，可以采用兩戶家庭或者多戶家庭共用一塊宅基地的方案，如兄弟之間可以只修一棟房子，提高房屋的高度，遏制房屋的“寬度”，從而減少房屋占用土地的面積。在農(nóng)村，建設(shè)用地超標(biāo)嚴(yán)重，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍[8]，這種居住方式是對土地的浪費。農(nóng)村地區(qū)，房屋多為一至兩層的樓房，土地的空間價值沒有得到充分利用。政府在審批宅基地的時候，可以根據(jù)申請者實際情況確定審批的面積，但至少要保證一宅兩戶的底線。

3.2 國家征收農(nóng)村宅基地，變所有權(quán)主體為國家

首先，國家可以通過征收的方式，將宅基地的所有權(quán)收歸國有，然后通過劃撥的方式將宅基地劃分給農(nóng)民。對于農(nóng)村土地，可以實行國家經(jīng)營模式，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理預(yù)算未來人口高峰期所需的耕地數(shù)量，然后確定宅基地的審批情況[9]。同時，還要嚴(yán)格規(guī)定，農(nóng)民的房屋只能建在經(jīng)過政府劃撥的國有土地上，不得在集體土地上修建住宅。這也要求政府在征收和劃撥農(nóng)村宅基地的時候，必須退出土地直接經(jīng)營活動[10]，不以盈利為目的?，F(xiàn)在農(nóng)村的宅基地的所有權(quán)和耕地的所有權(quán)都是農(nóng)民集體，如果將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)納入國家，將能使農(nóng)村土地特別是宅基地得到有效管理，特別是對宅基地面積的控制將起到很好的作用。城市國有土地的管理已經(jīng)日趨完善，農(nóng)村土地管理也可以仿效城市國有土地的管理模式進(jìn)行，通過一系列的法律法規(guī)對農(nóng)村土地進(jìn)行有效管理。

3.3 居民點的整理布局要考慮農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗

在規(guī)劃新的居民點時，可以保留一些當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)形式，避免村民對新規(guī)劃的居住區(qū)有太大的陌生感。對以家族血緣關(guān)系聚居的農(nóng)村居民點進(jìn)行整理或搬遷時，新規(guī)劃的居民點要考慮將這一部分農(nóng)民安置在一起或相近的地域，盡量不要將其“拆散”。在南方地區(qū)，農(nóng)村居民點多為依山傍水的形式，對于這些居民點的規(guī)劃布局，就要考慮當(dāng)?shù)氐摹帮L(fēng)水”，使人與環(huán)境相和諧。

3.4 用景觀生態(tài)學(xué)和景觀建筑學(xué)設(shè)計農(nóng)村居民點

對社會主義新農(nóng)村建設(shè)，中央提出了具體要求和措施，概括為“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。為了美化農(nóng)村的環(huán)境和展示農(nóng)村自然風(fēng)光，在設(shè)計農(nóng)村居民點和房屋時可以引進(jìn)景觀生態(tài)學(xué)和景觀建筑學(xué)的理念[11～13]，使農(nóng)民有一個更加優(yōu)美舒適的生活環(huán)境。當(dāng)然，在規(guī)劃居民點時要充分考慮當(dāng)?shù)氐耐恋厣鷳B(tài)承受力，保護(hù)土地生態(tài)安全[14]。土地生態(tài)安全影響人與自然的和諧，對土地資源的開發(fā)和利用要在土地生態(tài)環(huán)境承載能力范圍內(nèi)考慮[15,16]。通過運用景觀生態(tài)學(xué)和景觀建筑學(xué)理論與方法的設(shè)計，使農(nóng)民居住的房屋和周邊的環(huán)境變得更加優(yōu)美舒適，產(chǎn)生一種良好的視覺效果，在宅基地面積不變的情況下，農(nóng)民更能夠體會到開闊舒適的感受，而不再需要通過增加宅基地的面積來實現(xiàn)自己的居住需求；同時通過對居民點和房屋的合理設(shè)計，能夠減少對土地的浪費，更好地集約節(jié)約利用土地。因此，不管從美化鄉(xiāng)村環(huán)境，還是從土地集約節(jié)約利用，運用景觀生態(tài)學(xué)和景觀建筑學(xué)的設(shè)計理念來規(guī)劃農(nóng)村居民點和房屋都可以起到很好的作用。

4 結(jié)語

我國土地資源特別是耕地的后備資源嚴(yán)重不足，耕地保護(hù)任重道遠(yuǎn)。為了確保糧食安全，必須注重耕地保護(hù)的數(shù)量與質(zhì)量并重。農(nóng)村居民點的合理規(guī)劃布局，對耕地質(zhì)量和數(shù)量的保護(hù)都能起到積極作用。

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