基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展要求的土地整治模式研究

申樹(shù)云，朱 宇

（上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司，上海 200003）

土地整治是指對(duì)低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)破壞、自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，以提高土地利用效率的活動(dòng)[1]?，F(xiàn)代意義的土地整治在中國(guó)經(jīng)過(guò)了二十幾年的發(fā)展，其范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等都發(fā)生了深刻變化，在整治范疇上已由分散的土地開(kāi)發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變，在整治目標(biāo)上已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在整治內(nèi)涵上已由增加耕地?cái)?shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變[2]，在整治方式上已由項(xiàng)目為載體向項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變[3]，土地整治已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺(tái)[4,5]。

土地整治模式是指在推行土地整治過(guò)程中所采取的典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式。隨著新時(shí)期土地整治的目標(biāo)和重點(diǎn)日益多樣化，考慮到土地整治面臨的地域遼闊、區(qū)域差異顯著的基本特征，需要在研究區(qū)域差異化的土地整治方向的基礎(chǔ)上[6]，明確區(qū)域土地整治的模式，從而采取更有針對(duì)性的政策，發(fā)揮資金投入的最佳效益[7]。本文基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用現(xiàn)狀及其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，以上海市為例，研究適用于這一地區(qū)的土地整治模式。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展對(duì)土地整治的適應(yīng)性要求

1.1 地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的要求

“十二五”時(shí)期既是我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵階段。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源、環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定等方面的壓力持續(xù)加大，各種結(jié)構(gòu)性、深層次矛盾進(jìn)一步凸顯。改革開(kāi)放以來(lái)，上海一直穩(wěn)居中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)總量的前列。但是最近幾年，上海的經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始放慢。這實(shí)際上也是遇到了發(fā)達(dá)國(guó)家的同樣問(wèn)題，城市化水平接近90%，服務(wù)業(yè)比重不斷上升，制造業(yè)比重不斷下降，導(dǎo)致GDP增長(zhǎng)速度下滑，重返過(guò)去的依靠大量資本投入、低成本勞動(dòng)力和大規(guī)模消耗土地、能源基礎(chǔ)上的粗放型增長(zhǎng)方式已不可能[8]，解決問(wèn)題的核心是擺脫原有發(fā)展的路徑依賴、轉(zhuǎn)型升級(jí)形成更均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上海努力構(gòu)建“以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主”、與國(guó)際化大都市相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并出臺(tái)了一攬子配套政策。這不僅對(duì)于上海，更對(duì)同樣已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的廣東、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，具有很強(qiáng)的示范意義。

發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一個(gè)重要方面便是推動(dòng)服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)個(gè)性化營(yíng)銷、農(nóng)業(yè)會(huì)展、農(nóng)業(yè)休閑旅游、農(nóng)業(yè)科技等服務(wù)業(yè)[9]?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展須建立在較高的農(nóng)業(yè)設(shè)施基礎(chǔ)之上，而上海目前的設(shè)施農(nóng)業(yè)水平仍存在標(biāo)準(zhǔn)較低之狀況，這對(duì)上海農(nóng)村的土地綜合整治也提出了更高要求。

1.2 生態(tài)環(huán)境改善的要求

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了傲人的成績(jī)，有專家認(rèn)為，長(zhǎng)三角已然是世界第六大城市群[10]，但這一地區(qū)的生態(tài)宜居性卻在大幅降低。如上海，一方面浦東、閔行、寶山以“次中心”、“輔城”建設(shè)模式與中心城區(qū)全面接壤；另一方面各個(gè)區(qū)縣為了更好地發(fā)揮土地級(jí)差效應(yīng)，把靠近中心城區(qū)的土地都規(guī)劃成建設(shè)用地。2009年上海建設(shè)用地占市域總面積的比例達(dá)到42%，如果扣除三島，接近50%[11]，成為全球大城市中最高（一般比例為20%～30%，如東京29.4%、倫敦23.7%、香港23.4%、巴黎22.7%）。特別是建設(shè)用地中工業(yè)用地占到了28%，盡管所處的發(fā)展階段不同，有一些不可比因素，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)外15%～17%的正常比例。

大量的建設(shè)用地“侵占”原本屬于生態(tài)用地的區(qū)域，導(dǎo)致整個(gè)城市的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。《PM2.5的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估研究》中指出，近年來(lái)中國(guó)的京津冀與長(zhǎng)三角地區(qū)PM2.5濃度最高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)。該報(bào)告通過(guò)健康損失模型計(jì)算得出，由于PM2.5造成的2010年死亡人數(shù)合計(jì)2980人，占總死亡人數(shù)的1.8%；根據(jù)其建立的經(jīng)濟(jì)損失模型計(jì)算PM2.5引起的早死對(duì)上海市造成的經(jīng)濟(jì)損失近23.7億元[12]。

土地整治通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾，能夠改善區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用；通過(guò)推進(jìn)農(nóng)民住宅向鎮(zhèn)區(qū)和中心村集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，減少了生活污水和生活垃圾的排放，增強(qiáng)了工業(yè)三廢處理能力，提高了能源使用效率，保護(hù)并改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。土地整理項(xiàng)目實(shí)施后整理區(qū)總體生態(tài)承載力和人均生態(tài)承載力都有所增加，整理區(qū)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境的承載能力增大，表明土地整理項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境起到積極影響[13]。

1.3 土地管理方面，緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張局面

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)緊張的局面，例如國(guó)家對(duì)上海下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，2010年為2590km2，2020年為2981km2。但至2009年，上海市建設(shè)用地總量已達(dá)2830km2（二調(diào)數(shù)據(jù)），已超過(guò)國(guó)家下達(dá)的2010年規(guī)劃指標(biāo)，并接近2020年規(guī)劃指標(biāo)。從接下來(lái)的發(fā)展需求看，新城的建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的推進(jìn)和人口增加對(duì)住宅、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求，仍對(duì)建設(shè)用地有一個(gè)較強(qiáng)的需求趨勢(shì)，但延續(xù)原來(lái)不斷占用耕地的用地方式已經(jīng)難以為繼。近幾年全市每年占有耕地?cái)?shù)量6萬(wàn)多畝，但每年可實(shí)現(xiàn)的新增補(bǔ)充耕地只有2萬(wàn)多畝，已難以做到占補(bǔ)平衡。

土地整治通過(guò)工程、生物等措施[14]，對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行整理、建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾以及未利用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，可新增耕地。2008年以來(lái)，中央支持開(kāi)展了10個(gè)土地整治重大工程，整治規(guī)模達(dá)410.5萬(wàn)hm2，補(bǔ)充耕地面積70.3萬(wàn)hm2。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展土地整治，有新增耕地產(chǎn)生，這從一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的局面。

2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治適應(yīng)性模式

通過(guò)前文的分析可以看出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展、地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善以及土地管理中建設(shè)用地指標(biāo)緊約束是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治中須重點(diǎn)解決的問(wèn)題。這也為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治工作指出了方向：土地整治工作須提高設(shè)施農(nóng)業(yè)的配套水平，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)；土地整治工作具有一定的規(guī)模效應(yīng)，可以從較大地域尺度上改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境；有較多新增耕地產(chǎn)生，提高區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的自給水平；實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化，使其與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，保持地區(qū)建設(shè)用地盡量少增或不增。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地整治工作發(fā)展方向可以看出，這一地區(qū)的土地整治工作目標(biāo)是多樣化而非單一的，故其模式選擇的影響因素也是受到目標(biāo)作用而具有多樣性。由于受到客觀條件的限制，本文結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的特征，僅選擇土地整治潛力、單位投資成本、利益主體對(duì)各整治類型的偏好程度等三個(gè)方面，進(jìn)行土地整治適應(yīng)性模式的分析。

2.1 土地整治類型潛力分析

土地整治潛力是在一定土地整治標(biāo)準(zhǔn)下的潛力，土地整治潛力具有相對(duì)性，潛力大小取決于土地利用現(xiàn)狀和土地整治的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地整治的主要類型，土地整治潛力可劃分為農(nóng)用地整治潛力、建設(shè)用地整治潛力（包括農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力）、未利用地開(kāi)發(fā)潛力等。土地整治潛力測(cè)算時(shí)根據(jù)調(diào)查結(jié)果，采用科學(xué)合理的方法，分析測(cè)算土地整治潛力的數(shù)量、級(jí)別和分布。從上海市各類型土地整治的潛力來(lái)看，上海市土地整治的潛力規(guī)模從大到小排序?yàn)椋何蠢玫亻_(kāi)發(fā)、建設(shè)用地整治、農(nóng)用地整治，具體見(jiàn)表1。

表1 上海市土地整治類型及潛力規(guī)模(km2)Table 1 Type and scale of land consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.2 各整治類型單位投資成本分析

按照目前我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，目前用于土地整治的資金主要來(lái)源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等。現(xiàn)有的土地整治項(xiàng)目以各級(jí)政府財(cái)政投資為主，相對(duì)來(lái)說(shuō)，投資渠道較為單一，缺乏社會(huì)資金的投入。

各類型土地整治由于其涉及的工程方式及內(nèi)容存在差異，所以各類型間土地整治的單位投資成本存在較大差異，分析各類型的土地整治單位投資成本對(duì)于選擇各類型項(xiàng)目的優(yōu)先實(shí)施順序是非常有必要的。根據(jù)已有項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)于上海而言，各整治類型的單位投資從大到小的排序?yàn)椋航ㄔO(shè)用地復(fù)墾、未利用地開(kāi)發(fā)、農(nóng)用地整治（表2）。

表2 上海各整治類型的單位投資成本（單位：萬(wàn)元/畝）Table 2 Unit investment cost of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.3 利益主體對(duì)各類型整治的偏好程度

土地整治是一項(xiàng)多目標(biāo)的工程，涉及的利益相關(guān)者較多，各方的意愿性強(qiáng)烈影響項(xiàng)目推進(jìn)的難度與效果，所以在推進(jìn)土地整治項(xiàng)目時(shí)十分強(qiáng)調(diào)公眾參與，而各整治類型對(duì)于每個(gè)利益相關(guān)者的正負(fù)效用有差異，故分析不同整治類型的動(dòng)力機(jī)制對(duì)于地區(qū)土地整治模式的研究是有益的。土地整治的公眾參與包括橫向和縱向兩個(gè)維度，本文認(rèn)為橫向?qū)用妫锤骷?jí)農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等部門）上對(duì)土地整治各類型的偏好不存在較大差異，故僅討論縱向?qū)用娓髦黧w的偏好，結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 不同利益主體對(duì)各整治類型的偏好量化Table 3 Quantitative analysis of consolidation and rehabilitation preferences by different interest entities

從上表的分析來(lái)看，各級(jí)主體對(duì)建設(shè)用地整治表示了最大偏好，對(duì)于未利用地的整治偏好最低。通過(guò)建設(shè)用地整治，對(duì)于各級(jí)政府而言可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)補(bǔ)充耕地的要求，而村級(jí)意愿最低，因?yàn)榭赡軘嗔似洹柏?cái)源”；未利用地的整治因?yàn)槠涓叱龅芈识鴱V受各級(jí)政府青睞。

2.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式的選擇

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治推進(jìn)與發(fā)展面臨新形勢(shì)、新機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟需在挑戰(zhàn)與機(jī)遇面前，明確這一地區(qū)土地整治目標(biāo)與任務(wù)，并應(yīng)從地區(qū)實(shí)際選擇相應(yīng)的土地整治模式[15]。前已述及在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇時(shí)需考慮的幾個(gè)重要因素，對(duì)于上海而言，三種土地整治類型的變現(xiàn)各有利弊（表4）。

表4 上海地區(qū)各土地整治類型的優(yōu)缺點(diǎn)分析Table 4 Analysis on pros and cons of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

綜上所述，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)代表的上海，當(dāng)前階段土地整治模式的選擇，應(yīng)該以出地率高的建設(shè)用地整治為主，配合一定量的農(nóng)用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式。

3 保障土地整治模式實(shí)施的對(duì)策建議

3.1 選擇適中的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模

項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模是土地整治實(shí)施過(guò)程中生態(tài)服務(wù)價(jià)值的一個(gè)重要因素。若要提高項(xiàng)目實(shí)施區(qū)生態(tài)服務(wù)價(jià)值，必須在項(xiàng)目可行性研究和規(guī)劃階段選擇適中的建設(shè)規(guī)模，發(fā)揮土地整治的規(guī)模效應(yīng)，避免工程建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響。

3.2 規(guī)劃先行，突出綜合整治

土地整治項(xiàng)目的上位規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃，土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、水利、交通等專項(xiàng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃等。從上海實(shí)際情況而言，普遍缺乏區(qū)域土地整治專項(xiàng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃。另外，也存在部分村級(jí)規(guī)劃編制層次不高，與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求不適應(yīng)，導(dǎo)致土地整治實(shí)施力度不強(qiáng)，影響了土地綜合整治的推進(jìn)。應(yīng)盡快完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與村莊布局規(guī)劃，積極引導(dǎo)村莊布局合理調(diào)整，做好村莊建設(shè)規(guī)劃。

3.3 擴(kuò)大融資渠道，增加資金投入力度

開(kāi)展土地整治工作最重要的保障之一就是資金保障，然而對(duì)于目前上海的土地整治資金來(lái)源渠道來(lái)看，仍較為單一。目前可用于土地整治的資金，包括土地部門的專項(xiàng)資金以及農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等部門的涉農(nóng)資金，但根據(jù)實(shí)際情況來(lái)看，目前各方面的資金并未有效整合，難以發(fā)揮資金的疊加效應(yīng)。同時(shí)，土地整治也缺乏社會(huì)資金參與，無(wú)法極大地調(diào)動(dòng)各方的積極性。渠道的單一以及資金投入力度的有限性對(duì)整個(gè)地區(qū)的土地整治工作推進(jìn)都是不利的，也不能促使土地整治工作的全面展開(kāi)。要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，出臺(tái)文件，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村金融對(duì)土地整治的信貸支持。

3.4 探索建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，規(guī)范收益分配機(jī)制

我國(guó)開(kāi)展土地整治相關(guān)工作已有十幾年的歷史，但將土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合起來(lái)還是最近幾年的事情，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤仍處于試點(diǎn)階段。建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)有償使用尚處于探索之中，收益分配機(jī)制和不同利益主體之間比例的確定在不同地區(qū)差異較大。這需要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)，完善制度，規(guī)范機(jī)制，有序推進(jìn)。上海探索建立土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤整合運(yùn)用，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)土地整治工作而言也是具有示范意義的。

4 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展對(duì)土地整治提出的三個(gè)具有共性特征的適應(yīng)性要求，明確了這一地區(qū)土地整治推進(jìn)的工作方向。以上海市為例重點(diǎn)分析了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇的三個(gè)重要因素，指出作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在當(dāng)前階段的土地整治模式選擇，應(yīng)以出地率高的建設(shè)用地整治為主，配合一定量的農(nóng)用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式；提出了保障這一模式實(shí)施的對(duì)策建議。

由于受客觀條件及學(xué)識(shí)所限，沒(méi)有對(duì)更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇的影響因素進(jìn)行分析，今后將在資料更加詳實(shí)的基礎(chǔ)上，作更全面的各因素對(duì)模式選擇的影響分析。另外，本文的分析主要基于上海數(shù)據(jù)，未來(lái)可以采用更多城市的數(shù)據(jù)，以從更大尺度深入分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇問(wèn)題。

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