關(guān)于淄博市政府績效管理問題的調(diào)研思考

孔 杰

(中共淄博市委黨校，山東淄博255033)

黨的十八大報(bào)告明確提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。政府績效管理是指運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，制定政府的長期和近期目標(biāo)、達(dá)成目標(biāo)的策略、評(píng)估績效的標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)政府及其部門履行職能過程實(shí)施精細(xì)化管理，對(duì)其工作實(shí)績、質(zhì)量和效益情況進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，并運(yùn)用考核評(píng)價(jià)結(jié)果，改善行政管理、提高行政效能、降低行政成本的一種新型管理方式。隨著我國政府管理體制改革的不斷深化，績效理念及績效管理方法在我國政府部門越來越受到重視，政府績效管理成為改善政府形象、提高政府服務(wù)質(zhì)量的便捷手段和行政體制創(chuàng)新的有效途徑。

一、淄博市政府績效管理工作的發(fā)展過程

從上世紀(jì)80年代開始，我國各級(jí)政府先后在頗具中國特色的目標(biāo)管理、政務(wù)督察、考核評(píng)議和效能監(jiān)察的基礎(chǔ)上，積極引入國際績效管理的先進(jìn)理念和方法，開展了不同形式的政府績效管理工作，初步形成了與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合、以督查驗(yàn)收重點(diǎn)工作為主、以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)、以公眾評(píng)議為主要方式的績效評(píng)估模式。

從淄博市的情況來看，市委、市政府高度重視政府績效管理工作，把推行政府績效管理制度作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展重要保證，大力加強(qiáng)作風(fēng)效能建設(shè)。2003年，市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)效能建設(shè)的若干規(guī)定(試行)》(淄發(fā)〔2003〕20號(hào))，推行行政審批集中辦理，普遍建立崗位目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)行政務(wù)公開和服務(wù)承諾制度，實(shí)施機(jī)關(guān)效能考評(píng)制度，嚴(yán)格執(zhí)行職務(wù)(崗位)過錯(cuò)責(zé)任追究，加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境;2007年8月，市委、市政府印發(fā)《關(guān)于開展認(rèn)真專業(yè)務(wù)實(shí)作風(fēng)效能建設(shè)活動(dòng)的意見》(淄發(fā)〔2007〕14號(hào))和《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境建設(shè)效能淄博的意見》，決定在全市黨員干部中開展以踐行“認(rèn)真專業(yè)務(wù)實(shí)”為主題的作風(fēng)效能建設(shè)活動(dòng)。全市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和部分具有管理服務(wù)職能的企事業(yè)單位，深入查找自身存在的問題和不足，并結(jié)合部門特點(diǎn)和工作實(shí)際，建立加強(qiáng)作風(fēng)效能建設(shè)的長效機(jī)制;2011年3月，召開了全市深化作風(fēng)效能建設(shè)工作會(huì)議，印發(fā)了《〈關(guān)于開展“百個(gè)科室大家評(píng)”活動(dòng)〉的實(shí)施意見》和《關(guān)于開展作風(fēng)效能建設(shè)公開承諾活動(dòng)的通知》，繼續(xù)把認(rèn)真專業(yè)務(wù)實(shí)作風(fēng)效能建設(shè)推向深入。幾年來，淄博市把公開承諾、百個(gè)科室大家評(píng)、行風(fēng)評(píng)議、相對(duì)集中行政許可權(quán)、科技防腐等作為加強(qiáng)效能建設(shè)的有效手段，把行政問責(zé)作為加強(qiáng)效能建設(shè)的有力抓手，在經(jīng)過全市上下的共同努力，認(rèn)真專業(yè)務(wù)實(shí)已逐步成為每一名黨員干部的行為準(zhǔn)則，行政效能不斷提高，發(fā)展環(huán)境明顯優(yōu)化，干事創(chuàng)業(yè)氛圍更加濃厚，取得了效能建設(shè)有目共睹的成效。

淄博市在大力加強(qiáng)作風(fēng)效能建設(shè)的同時(shí)，注重激勵(lì)引導(dǎo)，扎實(shí)做好績效管理考核工作。市委市政府成立了以市委書記、市長為主任的考核委員會(huì)，下設(shè)目標(biāo)管理考核辦公室，由市委副秘書長兼任主任，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)績效管理考核體系，圍繞“設(shè)定目標(biāo)”、“過程管理”、“年度考核”、“結(jié)果運(yùn)用”四個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)績效管理考核工作做到任務(wù)上有布置、工作中有監(jiān)督、結(jié)果上有獎(jiǎng)懲，逐步形成了目標(biāo)制定穩(wěn)妥、平時(shí)監(jiān)督及時(shí)、考核獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)的規(guī)范有序的工作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)了考人、督事、評(píng)績、查紀(jì)的有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)了全市干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變和效能的提升。

二、當(dāng)前淄博市政府績效管理中存在的主要問題

(一)思想認(rèn)識(shí)存在偏差

科學(xué)、合理的政府績效管理由績效計(jì)劃、績效執(zhí)行、績效評(píng)估、績效反饋等環(huán)節(jié)組成的全過程管理，是一個(gè)貫穿于政府活動(dòng)始終、環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)系統(tǒng)。其中績效評(píng)估是政府績效管理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但并不是績效管理的唯一環(huán)節(jié)。通過績效評(píng)估得到一個(gè)分?jǐn)?shù)并不是績效管理的最終目的，而是要通過績效評(píng)估促進(jìn)政府部門提高執(zhí)行力、提高內(nèi)部管理水平、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量和效能?，F(xiàn)實(shí)中，由于少數(shù)地方和部門對(duì)政府績效管理制度缺乏認(rèn)知，重視程度不夠，推行的積極性不高，存在消極觀望和畏難情緒。有些政府和部門將績效管理簡(jiǎn)單地理解為“打分排名”、“評(píng)比評(píng)優(yōu)”的考核工具，重形式，輕內(nèi)容、重結(jié)果輕過程、重考核輕管理，忽略了績效管理在發(fā)現(xiàn)問題和改進(jìn)工作方面的功效。

(二)績效管理缺乏制度約束

由于目前尚未出臺(tái)全國性的政府績效管理規(guī)章制度，缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)、工作規(guī)范和法規(guī)保障，淄博市很多地方和部門開展的績效管理工作內(nèi)容、形式、方法等存在較大差異，難以納入制度化、規(guī)范化、常規(guī)化軌道。同時(shí)，由于缺乏制度約束，很多地方和部門的績效管理帶有很大的主觀隨意性，是否評(píng)估或何時(shí)評(píng)估往往取決于主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志。在實(shí)際操作過程中，有時(shí)為了使評(píng)估結(jié)果符合領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人偏好，評(píng)估過程經(jīng)常受到人為操控。由于這種隨意性的非制度化績效評(píng)估，是由領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志決定的績效評(píng)估，往往會(huì)帶來許多消極性的影響。如出現(xiàn)過分追求發(fā)展速度而忽略本地區(qū)、本部門的長遠(yuǎn)績效和潛在的績效的形象工程、政績工程。

(三)指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理

由于政府部門的產(chǎn)品或服務(wù)通常是一些“非商品性”的產(chǎn)出，其品質(zhì)大多數(shù)很難用具體的數(shù)據(jù)來衡量，而且對(duì)于公共服務(wù)供給的壟斷性，也很難形成可比較的成本核算與收益數(shù)據(jù)，因而度量一個(gè)政府部門的政績往往非常困難，這就要求政府績效管理的評(píng)估體系要系統(tǒng)、完善和全面。目前，淄博市各地區(qū)、部門開展的績效管理工作，往往將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評(píng)估指標(biāo)，過多地關(guān)注GDP、招商引資、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，相對(duì)忽視與社會(huì)公眾息息相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)內(nèi)容。在考評(píng)指標(biāo)體系設(shè)置上，有的過于龐雜，操作難度大;有的分值設(shè)置不合理，對(duì)工作差異性反映不夠;有的指標(biāo)設(shè)定和統(tǒng)計(jì)方法有偏差，考評(píng)結(jié)果和支持?jǐn)?shù)據(jù)難以服眾。

(四)信息化應(yīng)用程度不高

績效管理是一個(gè)持續(xù)的溝通過程，其良性快速發(fā)展，主要得益于信息化的快速發(fā)展和政府的高開放性。信息化為政府績效管理的快速發(fā)展提供了助力，為實(shí)行政府績效管理提供了支持，而開放化則為政府績效管理提供了可能。如果反映績效的信息錯(cuò)誤或不全面，就很難全面客觀有效地反映部門的真實(shí)情況，無法真實(shí)地反映政府績效，這無疑也給績效管理帶來極大困難。目前淄博市政府績效管理的信息化程度較低，有些部門甚至沒有制訂信息公開的法規(guī)，這就為政府績效管理帶來較大障礙，影響政府績效管理健康快速發(fā)展。

三、完善淄博市政府績效管理的對(duì)策

(一)提高認(rèn)識(shí)，確立正確的政府績效管理理念

推行政府績效管理是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必然要求，是深化行政管理體制改革、提高政府施政理政水平的重要舉措，是順應(yīng)人民群眾新期待、建設(shè)服務(wù)型政府的客觀需要，是拓展懲治和預(yù)防腐敗領(lǐng)域、加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要抓手。作為一種基于先進(jìn)理念基礎(chǔ)之上的新型管理模式，政府績效管理是一項(xiàng)創(chuàng)新性強(qiáng)的工作，從頂層設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系建立，到過程管理與結(jié)果運(yùn)用，每一個(gè)環(huán)節(jié)都沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，沒有固定的模式。一方面，各級(jí)各部門要充分認(rèn)識(shí)推行政府績效管理的戰(zhàn)略意義，堅(jiān)定信心、統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)定不移地向前推進(jìn)。另一方面，政府績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)高難度的工作，要考慮到各級(jí)各部門情況、工作基礎(chǔ)、認(rèn)識(shí)差異等因素，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，從實(shí)際出發(fā)精心謀劃、分步實(shí)施，把握好工作節(jié)奏。

(二)健全體制機(jī)制，夯實(shí)政府績效管理的基礎(chǔ)

健全的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制是工作的基礎(chǔ)。對(duì)績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，中央尚沒有統(tǒng)一要求，缺少頂層設(shè)計(jì)，地方政府績效管理主體又不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估程序等的不一致，從而為地方政府績效的橫向比較帶來困難，在操作層面上給開展政府績效管理工作帶來一定困難。根據(jù)淄博市實(shí)際情況，建議待《關(guān)于推進(jìn)政府績效管理工作的指導(dǎo)意見》正式印發(fā)后，在多方調(diào)研、充分論證的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)做法，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專門機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各司其職、社會(huì)力量和人民群眾廣泛參與的政府績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制要充分體現(xiàn)地方和部門領(lǐng)導(dǎo)班子的主體責(zé)任，成立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)分工，健全協(xié)作配合機(jī)制，充分發(fā)揮各職能部門的作用。

1.加快政府績效管理法律體系建設(shè)。從實(shí)踐情況看，現(xiàn)階段我國地方政府績效管理基本還處于自發(fā)或半自發(fā)狀態(tài)，制度化、規(guī)范化程度不高，績效管理缺乏法律規(guī)范，而沒有法律的支撐和保障的政府績效管理和績效評(píng)估難以有效有序進(jìn)行。要在認(rèn)真總結(jié)過去工作的基礎(chǔ)上，借鑒先進(jìn)國家在績效管理立法方面的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，加快建設(shè)適合我國國情的績效管理法律體系，使政府績效管理走向法治化、制度化與科學(xué)化。

2.強(qiáng)化政府績效管理監(jiān)督制約機(jī)制。要健全監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)績效目標(biāo)的跟蹤監(jiān)控和信息分析，完善行政問責(zé)追究機(jī)制，充分發(fā)揮導(dǎo)向和激勵(lì)約束作用，加大行政人員失職瀆職問題的追究力度，切實(shí)保障績效管理計(jì)劃的執(zhí)行，促進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)健全指標(biāo)體系，發(fā)揮績效評(píng)估引導(dǎo)作用

科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系是開展政府績效管理和考評(píng)的基礎(chǔ)、核心。政府績效評(píng)估是政府績效管理的重要內(nèi)容，也是檢驗(yàn)政府績效管理成效的重要手段。要堅(jiān)持以績效評(píng)估引導(dǎo)行政資源配置、激發(fā)行政人員的績效意識(shí)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定科學(xué)、規(guī)范、合理并符合各地實(shí)際情況的績效管理計(jì)劃，確定績效管理目標(biāo)，分解績效管理責(zé)任，形成目標(biāo)明確，責(zé)任清晰的指標(biāo)體系。在體系設(shè)計(jì)上，既要重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更要重視民生改善;既要關(guān)注城鎮(zhèn)發(fā)展，更要重視鄉(xiāng)村發(fā)展;既要考慮當(dāng)前利益，更要著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。通過科學(xué)合理的政府績效指標(biāo)體系的建立，發(fā)揮政府績效評(píng)估體系的引導(dǎo)作用，推動(dòng)政府部門全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(四)提高信息化程度，完善政府績效管理技術(shù)支持

完備的信息數(shù)據(jù)，是開展績效管理的基礎(chǔ)，政府績效管理能在國際上取得良性快速發(fā)展，主要得益于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和政務(wù)公開的有效實(shí)施。首先要建立完善的績效管理信息系統(tǒng)?？冃Ч芾硇畔⑾到y(tǒng)是績效管理體系的神經(jīng)系統(tǒng)，績效管理信息系統(tǒng)的建立完善為績效管理制度化和科學(xué)化提供信息支持。要充分利用信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代通信技術(shù)，按照績效管理指標(biāo)體系，收集有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等信息，依托有效信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)反饋有關(guān)政府部門，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和修正行政偏差。其次要大力加強(qiáng)政務(wù)公開力度，增強(qiáng)政府行政的透明度和民主化程度。應(yīng)加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策層的信息溝通，鼓勵(lì)公民積極地參與政府管理工作，暢通社會(huì)公眾表達(dá)意愿、傳遞信息、監(jiān)督建議的途徑，為政府績效管理提供暢通的技術(shù)支持。

(五)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化政府績效管理人才保障

政府績效管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性、操作性，扎實(shí)推進(jìn)這項(xiàng)工作，迫切需要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。一要著眼政府績效管理工作將要全面推開的需要，組織對(duì)從事績效管理工作的人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，合理確定培訓(xùn)內(nèi)容和方式，注重培訓(xùn)質(zhì)量，優(yōu)化隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高績效理論水平和業(yè)務(wù)能力。二要結(jié)合干部培訓(xùn)實(shí)際，協(xié)調(diào)組織人事部門把績效管理方面的內(nèi)容列入各級(jí)各類干部培訓(xùn)計(jì)劃，特別是要列入主要領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)計(jì)劃，使績效管理理念深入人心，使績效管理工作真正成為“一把手工程”。三要按照建立政府績效管理工作長效機(jī)制的要求，逐步建立政府績效管理工作的專家組和人才庫，發(fā)揮專家學(xué)者和專業(yè)人才的決策咨詢、建言獻(xiàn)策作用，為政府績效管理工作提供智力支持和人才保障。

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