主權(quán)財富基金監(jiān)管:重心、趨勢與我國對策

徐亞飛，董彥嶺

(山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，濟南250002)

一、主權(quán)財富基金監(jiān)管的緣起

近年來，在國際投資尤其是國際金融投資領(lǐng)域，主權(quán)財富基金逐漸成為一個不可或缺的參與者，傳統(tǒng)市場經(jīng)濟大國和一些新興市場國家相繼成立了主權(quán)財富基金。2008年，國際貨幣基金組織在《圣地亞哥原則》中將主權(quán)財富基金定義為由政府擁有或控制，具有特定目標(biāo)的公共投資基金。主權(quán)財富基金一般來自官方儲備、私有化過程、財政盈余以及商品出口的收入等。［1］102010年底，全球主權(quán)財富基金經(jīng)營管理的資產(chǎn)規(guī)模達到3.98萬億美元;2011年底，達到4.51萬億美元。至2012年底，全球共有約50多個國家設(shè)立了主權(quán)財富基金，管理著5.22萬億美元的財富。據(jù)瑞銀集團預(yù)計，2015年全球主權(quán)財富基金資產(chǎn)規(guī)模將超過16萬億美元。隨著全球主權(quán)財富基金迅速發(fā)展，其國外投資活動日趨頻繁，投資規(guī)模和投資范圍也不斷擴大。由于主權(quán)財富基金具有濃厚政府背景，再加上其投資活動缺乏透明度，投資接受國擔(dān)心其投資行為會對本國政治經(jīng)濟安全造成危害，因此紛紛要求對主權(quán)財富基金進行監(jiān)管。

二、主權(quán)財富基金監(jiān)管的重心

投資接受國對主權(quán)財富基金的監(jiān)管措施重點集中在以下兩個方面:

(一)實行嚴格的市場準(zhǔn)入審查和運行監(jiān)測制度

主權(quán)財富基金的主要投資方式是跨國并購。國際金融分析公司的數(shù)據(jù)顯示，2010年，跨國并購案中主權(quán)財富基金參與的有80件，并購金額達到750億美元，在跨國并購總額中約占39%。接著在2011年1月，僅單月并購金額就已高達239億美元。這表明在跨國并購領(lǐng)域主權(quán)財富基金正逐漸擠占私募基金的空間，且這一趨勢必將伴隨主權(quán)財富基金規(guī)模的擴大而不斷增強、深化。外資并購國內(nèi)企業(yè)會對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟產(chǎn)生一系列影響，所以各國普遍對主權(quán)財富基金的投資實行嚴格的市場準(zhǔn)入審查和運行監(jiān)測制度。

(二)要求主權(quán)財富基金加強信息披露，提高其透明度

目前，只有少數(shù)幾只主權(quán)財富基金被國際社會公認為透明度較高，如智利社會和經(jīng)濟穩(wěn)定基金、新加坡淡馬錫控股公司、挪威政府養(yǎng)老基金等，這些基金會定期主動披露包括資產(chǎn)配置情況、業(yè)績比較基準(zhǔn)、回報率等在內(nèi)的關(guān)鍵信息。然而，其余絕大多數(shù)主權(quán)財富基金信息披露程度較低，其投資行為背后隱藏的重大戰(zhàn)略意圖引起國際社會的廣泛關(guān)注。對此，投資接受國紛紛要求在本國進行投資的主權(quán)財富基金加強信息披露，提高其透明度。［2］13

三、主權(quán)財富基金監(jiān)管的發(fā)展趨勢

(一)公開市場和必要的審查限制機制相結(jié)合

在開放經(jīng)濟的背景下，向包括主權(quán)財富基金在內(nèi)的外國資本開放金融市場應(yīng)被視為總體原則。國民待遇作為世貿(mào)組織非歧視性原則的一個方面，其提出是為了規(guī)范各國對外國投資進行管制的行為。國民待遇并非對外國投資毫不限制，只是要求各國應(yīng)杜絕對外國投資設(shè)置不必要的障礙，所有國家都有權(quán)利和義務(wù)維護自己國家的政治、經(jīng)濟安全。［3］159因此，向主權(quán)財富基金開放國內(nèi)市場并對其投資行為加以必要的審查限制，是今后投資接受國對主權(quán)財富基金監(jiān)管的發(fā)展趨勢。

(二)更為嚴格和標(biāo)準(zhǔn)的信息披露要求

主權(quán)財富基金主要投資目的地國家多數(shù)主張，今后主權(quán)財富基金應(yīng)進一步提高透明度，達到接受國更為嚴格和完善的信息披露要求。因為不透明或透明度不高會使得接受國因不知曉投資策略、商業(yè)目標(biāo)、內(nèi)部運作機制和制衡機制等信息，而無法評估其投資影響，并容易滋生腐敗。另外，對于國際社會來說，不透明或透明度不高也會給國際金融市場帶來不穩(wěn)定。根據(jù)美國聯(lián)邦審計總署提供的報告，自2011年以來，其主要跟蹤的全球48支主權(quán)財富基金中約有60%通過網(wǎng)站、年度報告及其他形式提供了主權(quán)財富基金的資產(chǎn)規(guī)模信息，約有77%公布了投資的主要目標(biāo)，有30家主權(quán)財富基金部分公開了其投資活動信息，21家部分報告了其投資股份的信息，只有4家公開了全部投資情況。目前，絕大多數(shù)國家沒有對主權(quán)財富基金信息披露的內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)定，各主權(quán)財富基金披露的內(nèi)容不同，因而其透明度也不同，這就給監(jiān)管當(dāng)局對基金進行有效監(jiān)管帶來了麻煩。基于上述原因，投資接受國希望在未來制定標(biāo)準(zhǔn)的信息披露要求，從而使各主權(quán)財富基金按照統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)披露相關(guān)信息。

(三)國際監(jiān)管合作逐漸加強

投資接受國的單方監(jiān)管行動，不僅容易引起主權(quán)財富基金母國的不滿，而且在國際社會上也飽受爭議。對此，各國均有意向?qū)χ鳈?quán)財富基金監(jiān)管展開國際合作。到目前為止，針對主權(quán)財富基金的國際監(jiān)管合作已進行了三次探索。2008年3月，新加坡同美國、阿聯(lián)酋簽署了關(guān)于主權(quán)財富基金投資行為準(zhǔn)則的三方協(xié)議，對主權(quán)財富基金母國、東道國的行為分別進行了約束。2008年9月，26個設(shè)立主權(quán)財富基金的國家聚集在智利首都圣地亞哥，商討主權(quán)財富基金自愿行為準(zhǔn)則，制定了《主權(quán)財富基金普遍接受的原則和實踐》，又稱為《圣地亞哥原則》。2008年11月，經(jīng)合組織成員國在部長會議中共同達成了《主權(quán)財富基金與東道國政策宣言》，協(xié)調(diào)了各成員國對主權(quán)財富基金的態(tài)度與政策。［4］86隨著主權(quán)財富基金全球投資活動的迅猛發(fā)展，今后主權(quán)財富基金監(jiān)管的國際合作一定會在初步探索的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展深化。

四、我國主權(quán)財富基金的應(yīng)對策略

中國投資有限責(zé)任公司是我國成立的主權(quán)財富基金，為應(yīng)對新的監(jiān)管趨勢和加快自身發(fā)展，可以采取如下措施:

(一)完善公司治理結(jié)構(gòu)，加強商業(yè)化運作

目前，中投公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)傾向行政化，缺乏擅長資本投資運營的專家人才。這在很大程度上影響了公司的盈利能力，因此中投公司迫切需要改進自己的公司治理結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)明晰各部門分工，嚴格界定董事會、監(jiān)事會和高級管理層的各項職能。董事會具有領(lǐng)導(dǎo)職能，負責(zé)制定公司重大發(fā)展戰(zhàn)略和投資目標(biāo)，享有公司重大事項的決定權(quán);監(jiān)事會負責(zé)對公司投資業(yè)務(wù)活動和會計事務(wù)進行監(jiān)督，保證公司經(jīng)營活動正常有序;高級管理層負責(zé)公司具體投資經(jīng)營活動，切實執(zhí)行董事會決策。［5］33其次，實行政企分開的商業(yè)化運營模式，減少政府對公司投資運營活動的干預(yù)。應(yīng)面向社會公開招聘高層次管理人才和專業(yè)技術(shù)人才，減少在各部門中任職的政府官員數(shù)量，確保公司高效化、專業(yè)化、商業(yè)化運營。最后，可以借鑒國外主權(quán)財富基金公司治理模式，適當(dāng)引進外部管理，提高公司投資管理水平。

(二)增強主權(quán)財富基金信息的透明度

首先，要公布其基金的治理結(jié)構(gòu)，強調(diào)運作的相對獨立性，突出商業(yè)化的運作目標(biāo)，這樣可以減少東道國對主權(quán)財富基金投資性質(zhì)的懷疑和顧慮。其次，要定期披露投資結(jié)果信息。應(yīng)定期公布年度、季度財務(wù)匯總報告，并按約定向公司利益相關(guān)者披露股東總回報率和財富增值的計算方法，對公司財務(wù)信息的變動情況及時進行客觀、詳細地披露，從而使得利益相關(guān)者能合理評估主權(quán)財富基金的運營效率，消除外界對中投公司非商業(yè)化運作的擔(dān)心。

(三)科學(xué)選擇投資地域及領(lǐng)域，減小政治風(fēng)險

中投公司應(yīng)科學(xué)選擇投資地域及領(lǐng)域，減少投資過程中遇到的政治風(fēng)險。首先，中投公司應(yīng)圈定重點投資國家，這些國家應(yīng)與我國有友好關(guān)系，投資項目要盡可能地實現(xiàn)互利共贏，配合接受國重大的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的過程中盈利。其次，對關(guān)系到接受國政治、經(jīng)濟安全命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域的投資必須要慎重，避免引起其抵觸情緒。同時，強調(diào)自身投資行為的商業(yè)性特征，做好解釋工作，盡量減少因誤解而造成的損失。最后，可以借鑒國外優(yōu)秀主權(quán)財富基金投資的經(jīng)驗:只進行合理投資，不謀求對投資對象的控股地位;不參與私募股權(quán)投資，所有投資活動均在公開市場上進行;及時披露投資組合變化情況。

(四)積極參與國際磋商及合作，踐行社會責(zé)任投資

隨著經(jīng)濟全球化趨勢的逐步增強，我國作為世界上有影響力的大國，應(yīng)積極與投資接受國和國際社會進行溝通，參與國際社會有關(guān)主權(quán)財富基金問題的討論和會議。在加速完善國內(nèi)主權(quán)財富基金法律體系的同時，積極、主動參與國際法律的磋商與制定，為中投公司的投資運營活動贏得法律支持和良好的國際投資環(huán)境，避免其在海外投資中遭受不公平待遇，降低誤解造成的政治阻力。另外，我國可以學(xué)習(xí)挪威主權(quán)財富基金的營運方式，努力踐行社會責(zé)任投資，將可持續(xù)發(fā)展精神引入到我國主權(quán)財富基金的法律規(guī)范之中，引導(dǎo)中投公司從長遠利益出發(fā)開展健康投資，以贏得國際社會的廣泛認可，為今后的發(fā)展贏得更為廣闊的投資運營空間。

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