加強(qiáng)和創(chuàng)新四川藏區(qū)社會(huì)管理的實(shí)踐與思考

楊 坤，楊 海

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646000）

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是中央從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)作出的重大決策，事關(guān)黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)人民安居樂(lè)業(yè)，對(duì)繼續(xù)抓住和用好我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)具有重大意義。近年來(lái)，四川藏區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委、省政府決策部署，把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理作為維護(hù)藏區(qū)和諧穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作來(lái)抓，樹(shù)立以人為本、服務(wù)為先的理念，寓管理于服務(wù)之中，努力從源頭上、根本上解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題，有力推進(jìn)了藏區(qū)跨越式發(fā)展與長(zhǎng)治久安。本文試對(duì)四川藏區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行初步總結(jié)，分析其成效與問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理

2009年以來(lái)，四川省在藏區(qū)組織實(shí)施了“牧民定居行動(dòng)計(jì)劃”等“三大民生工程”①，切實(shí)解決藏區(qū)群眾的實(shí)際困難，推動(dòng)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。截至2012年底，藏區(qū)兩州一縣共建成定居點(diǎn)1243個(gè)，定居房100574戶，道路、水電、電視、通訊等公共配套設(shè)施也基本建設(shè)完成[1]。廣大牧民群眾從游牧向定居生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)定居點(diǎn)公共服務(wù)管理提出了新的更高要求。但由于原有建設(shè)規(guī)劃未將后續(xù)管理服務(wù)統(tǒng)籌其中，不少定居點(diǎn)普遍存在“重建設(shè)、輕管理服務(wù)”的問(wèn)題，影響了群眾生活的滿意度。為此，省民委主任敬全林提出了“健全四大保障，完善六大機(jī)制、強(qiáng)化七大服務(wù)”的意見(jiàn)建議[2]，還有學(xué)者提出了三種定居點(diǎn)管理模式（集鎮(zhèn)管理模式、村管模式和村組共管模式）[3]。2012年四川省出臺(tái)了《牧民定居點(diǎn)公共服務(wù)與社會(huì)管理辦法（試行）》，主要內(nèi)容包括：規(guī)范村民活動(dòng)中心管理，完善公共服務(wù)設(shè)施，文化活動(dòng)室免費(fèi)向牧民開(kāi)放；設(shè)置“一站式”服務(wù)窗口，方便群眾辦事；解決學(xué)前教育，保障“病有所醫(yī)”；加大環(huán)境衛(wèi)生管理等[4]。這些意見(jiàn)的提出和政策的出臺(tái)，對(duì)四川藏區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理，具有重要的指導(dǎo)意義。

（一）主要做法。

甘孜州共規(guī)劃了668個(gè)牧民定居點(diǎn)，目前一批定居點(diǎn)已經(jīng)建成，牧民已經(jīng)入住。該州總結(jié)推廣康定縣塔公鄉(xiāng)江巴村試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，一是創(chuàng)新牧民定居點(diǎn)管理模式，對(duì)“多村一點(diǎn)”或人口較多、集中度高和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的定居點(diǎn)，實(shí)行集鎮(zhèn)式管理；對(duì)“一村一點(diǎn)”或“一村多點(diǎn)”和離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府較遠(yuǎn)的定居點(diǎn)，實(shí)行社區(qū)化管理。同時(shí)借鑒城市社區(qū)“網(wǎng)格化管理”模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格（每個(gè)定居點(diǎn)為一個(gè)網(wǎng)格），每個(gè)網(wǎng)格配備1名管理員，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的人、地、物、事登記造冊(cè)，隨時(shí)掌握其動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)全方位、精細(xì)化管理。二是創(chuàng)建社會(huì)管理服務(wù)工作平臺(tái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立便民服務(wù)中心，在牧民定居點(diǎn)建立便民服務(wù)代辦點(diǎn)，方便群眾辦事；成立由黨員和群眾志愿者組成的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，免費(fèi)向牧民提供文化、醫(yī)療、環(huán)境、培訓(xùn)、法律咨詢等服務(wù)；建立公安警務(wù)室并配備治安巡邏隊(duì)，維護(hù)治安秩序。三是創(chuàng)新村級(jí)治理機(jī)制，推動(dòng)村民自治，加強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)，實(shí)行村級(jí)重大事務(wù)戶主意見(jiàn)票、兩委認(rèn)證票、黨員審議票、村民代表會(huì)議表決票、群眾評(píng)議票“五票制”，實(shí)行村級(jí)財(cái)務(wù)“兩代管”、“兩公開(kāi)”、“兩審核”制度，初步形成了具有時(shí)代特征、藏區(qū)特點(diǎn)、牧區(qū)特色的社會(huì)服務(wù)管理新體系。

此外，阿壩州、涼山州木里縣也開(kāi)展了牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理創(chuàng)新工作。政府在定居點(diǎn)設(shè)立便民服務(wù)窗口，提供勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、計(jì)生、教育等“一站式”服務(wù)，有效提升了定居點(diǎn)管理服務(wù)水平。

（二）成效與問(wèn)題。

藏區(qū)牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理創(chuàng)新收到了良好的效果。一是黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用有效發(fā)揮，擴(kuò)大了牧區(qū)黨的工作覆蓋面；二是基層干部工作熱情得以激發(fā)，為民服務(wù)意識(shí)大大增強(qiáng)；三是牧民群眾得到實(shí)惠，定居點(diǎn)辦事方便，治安穩(wěn)定，群眾滿意度顯著提升；四是黨群干群關(guān)系更加密切，基層黨組織的凝聚力和號(hào)召力進(jìn)一步增強(qiáng)；五是牧民定居行動(dòng)計(jì)劃綜合效應(yīng)顯現(xiàn)，通過(guò)培育發(fā)展草原生態(tài)旅游、民居接待等特色產(chǎn)業(yè)，定居點(diǎn)環(huán)境更加優(yōu)美，居民收入也有所增加。

但是，四川藏區(qū)牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理創(chuàng)新的覆蓋面還不廣，主要集中在部分試點(diǎn)縣及示范點(diǎn)開(kāi)展，尚未全面鋪開(kāi)。各地政府社會(huì)管理的工作重點(diǎn)大多放在應(yīng)急維穩(wěn)上，對(duì)基層社會(huì)服務(wù)管理的投入精力不夠、經(jīng)費(fèi)保障不足，人員配備不到位，導(dǎo)致牧民定居點(diǎn)“重建設(shè)、輕管理”、基礎(chǔ)工作薄弱的現(xiàn)象仍在不少地區(qū)客觀存在。

（三）對(duì)策建議。

未來(lái)，應(yīng)進(jìn)一步貫徹落實(shí)《四川省牧民定居點(diǎn)公共服務(wù)與社會(huì)管理辦法（試行）》，擴(kuò)大牧民定居點(diǎn)服務(wù)管理創(chuàng)新工作的覆蓋面。一要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變重建輕管的觀念，將包括牧民定居點(diǎn)在內(nèi)的基層服務(wù)管理納入各級(jí)黨委、政府的議事日程；二要及時(shí)轉(zhuǎn)移支付相關(guān)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)有人干事、有場(chǎng)地做事、有錢辦事，確保定居點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、管理的永續(xù)性；三要進(jìn)一步完善定居點(diǎn)公共服務(wù)體系，借力藏區(qū)“三大民生工程”及我省“7+20”對(duì)口援藏工作，不斷提高定居點(diǎn)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等公共服務(wù)的水平；四要進(jìn)一步強(qiáng)化村級(jí)黨支部和村委會(huì)建設(shè)，提高“兩委”干部的綜合素質(zhì)，使其有能力承擔(dān)定居點(diǎn)服務(wù)管理的重任；五要建立健全定居點(diǎn)日常工作機(jī)制、社會(huì)治安管理機(jī)制、矛盾糾紛處理機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制、環(huán)境資源管理機(jī)制和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)工作機(jī)制，確保定居點(diǎn)安定有序、和諧穩(wěn)定[5]。

二、寺廟及僧人服務(wù)管理

四川藏區(qū)有藏族人口120多萬(wàn)人，是全國(guó)第二大藏族聚居區(qū)。藏族是個(gè)全民信教的民族，宗教對(duì)藏區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活各領(lǐng)域都有著深遠(yuǎn)的影響。寺廟作為藏區(qū)宗教生活中心，其和諧穩(wěn)定直接關(guān)系到藏區(qū)穩(wěn)定與安全，是藏區(qū)社會(huì)管理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。2010年，國(guó)家宗教事務(wù)局發(fā)布了《藏傳佛教寺廟管理辦法》，對(duì)宗教事務(wù)主要方面作出了原則規(guī)定；我省阿壩、甘孜州也制定了藏傳佛教事務(wù)管理辦法或條例，推進(jìn)藏傳佛教法制化、規(guī)范化管理。但是近年來(lái)，四川藏區(qū)發(fā)生了多起僧人自焚事件和違法犯罪事件，暴露出藏區(qū)寺廟管理依然存在著不少問(wèn)題。為此，各地在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中，均把寺廟及僧人服務(wù)管理擺在十分重要的位置，著力推動(dòng)寺廟依法管理制度創(chuàng)新，抓好僧人教育培訓(xùn)及日常管理，以便更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的復(fù)雜形勢(shì)。

(一)主要做法。

甘孜州爐霍縣在壽靈寺開(kāi)展寺廟管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)，通過(guò)調(diào)查摸底，全面掌握寺廟規(guī)模、佛事活動(dòng)、僧人構(gòu)成等情況，采集僧人基本信息資料，全部錄入電腦進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；改組寺管會(huì)，探索建立新的寺廟管理模式；寺管會(huì)下設(shè)“五科一室”，明確工作職責(zé)，完善管理制度，規(guī)范寺廟場(chǎng)所、僧人、佛事活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理；推進(jìn)寺廟社會(huì)化管理，落實(shí)“五項(xiàng)關(guān)懷行動(dòng)”，使農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋寺廟僧人，走訪慰問(wèn)殘疾、貧困僧侶，幫助其解決實(shí)際困難；實(shí)施寺廟“五通工程”，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

阿壩州推進(jìn)寺廟依法管理制度創(chuàng)新，堅(jiān)持“依法治寺、以戒管僧”，深入開(kāi)展“愛(ài)國(guó)愛(ài)教、持戒守法、助民為樂(lè)”主題活動(dòng)和法制宣傳教育，健全完善州級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和黨員干部定點(diǎn)聯(lián)系重點(diǎn)寺廟和宗教人士制度，有序穩(wěn)妥管理佛事活動(dòng)，切實(shí)提高寺廟管理水平；加大民生改善力度，借力“牧民定居行動(dòng)計(jì)劃”等民生工程，將寺廟全面納入社會(huì)管理，實(shí)施“五通”、“三有”、“三覆蓋”等寺廟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)寺廟管理社區(qū)化、僧人管理居民化，構(gòu)建寺廟管理長(zhǎng)效機(jī)制。

涼山州木里縣以深化寺廟法制宣傳教育為載體，堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理，按照直管、共管、監(jiān)管三種方式分類治理，積極穩(wěn)妥地將藏傳佛教寺廟納入依法管理軌道，確保了寺廟安全穩(wěn)定。深入推進(jìn)和諧寺廟創(chuàng)建活動(dòng)，堅(jiān)持“兩真兩嚴(yán)”原則，強(qiáng)化服務(wù)管理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)寺廟僧人的依法管理和人文關(guān)愛(ài)，構(gòu)建了與寺廟僧人的良好互信關(guān)系，確保寺廟僧人愛(ài)國(guó)愛(ài)教、守法持戒。

（二）成效與問(wèn)題。

藏區(qū)兩州一縣通過(guò)創(chuàng)新寺廟管理，加強(qiáng)了對(duì)僧人及宗教事務(wù)的依法管理力度，提高了寺廟社會(huì)化管理水平；通過(guò)法制宣傳教育與關(guān)愛(ài)服務(wù)活動(dòng)，增強(qiáng)了僧人的法制意識(shí)及對(duì)黨和政府的感恩心和認(rèn)同感，密切了干僧關(guān)系，促進(jìn)了藏區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

存在的問(wèn)題主要有四個(gè)方面：第一仍是覆蓋面的問(wèn)題，加強(qiáng)和創(chuàng)新寺廟管理工作尚未在四川藏區(qū)全面鋪開(kāi)，仍有不少地區(qū)未能充分發(fā)揮政府在寺廟管理中的主導(dǎo)作用和寺管會(huì)的自主管理職能，導(dǎo)致寺管會(huì)形同虛設(shè)，僧人思想教育與日常管理存在較大漏洞。二是寺廟法制化管理亟待加強(qiáng)。寺廟設(shè)立審批過(guò)寬、用地審批不嚴(yán)，建設(shè)投資缺乏監(jiān)管，寺廟經(jīng)商辦企業(yè)不斷擴(kuò)張，吸收未成年人入寺等現(xiàn)象在部分地區(qū)依然嚴(yán)重。三是政府行政管理與寺廟自主管理之間的關(guān)系有待進(jìn)一步理順。四是部分愛(ài)國(guó)愛(ài)教的寺廟缺乏資金來(lái)源，生存和發(fā)展困難。例如甘孜縣某寺，一直以來(lái)是愛(ài)國(guó)愛(ài)教寺廟的典范，但因缺乏資金來(lái)源，僧人生活非常困難，寺廟也得不到發(fā)展，寺廟的規(guī)模和影響力都在減小，不能有效發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

（三）對(duì)策建議。

未來(lái)工作中，一是擴(kuò)大寺廟管理創(chuàng)新工作的覆蓋面，將試點(diǎn)地區(qū)（寺廟）典型經(jīng)驗(yàn)做法向更多的地區(qū)（寺廟）推廣；同時(shí)注重因地、因寺制宜，在寺廟管理形式上采取“一寺一策”，不搞“一刀切”。有學(xué)者提出，可在民主管理基礎(chǔ)條件較好、規(guī)模較大、僧人較多的寺廟選配僧人組成強(qiáng)有力的寺管會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)行僧人主管；在問(wèn)題較多、管理難度較大的寺廟選配干部與僧人一并進(jìn)入寺管會(huì)，實(shí)行政府干部參管；在寺廟規(guī)模小、僧人少且互相缺乏監(jiān)督的寺廟，確定村委會(huì)班子成員兼任寺管會(huì)主任，實(shí)行村干部兼管[6]。這三種模式可在試點(diǎn)基礎(chǔ)上逐步推廣。二是完善寺廟依法管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)寺廟用地、寺廟資產(chǎn)和僧人編制的管理，嚴(yán)格控制寺廟違規(guī)擴(kuò)張和經(jīng)商辦企業(yè)，嚴(yán)禁未成年人入寺為僧，對(duì)參與違法犯罪行為的僧人要依法懲處。三是厘清政府行政管理與寺廟自主管理的權(quán)限，對(duì)宗教事務(wù)治理的權(quán)力進(jìn)行合理分配，謀求政府與寺廟合作關(guān)系的良性互動(dòng)；通過(guò)對(duì)寺廟自主管理權(quán)的認(rèn)可與尊重，通過(guò)吸納寺廟和廣大僧人參與宗教事務(wù)管理，使他們減少與政府和社會(huì)的距離感[7]。四是加大對(duì)愛(ài)國(guó)愛(ài)教寺廟的資金和政策支持力度，促進(jìn)其建設(shè)和發(fā)展，更好地發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。

三、流動(dòng)人口與特殊群體服務(wù)管理

流動(dòng)人口與特殊群體服務(wù)管理歷來(lái)是公安工作和社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)。就四川藏區(qū)而言，流入人口主要包括內(nèi)地支援藏區(qū)的建設(shè)者、來(lái)藏區(qū)從事各類服務(wù)行業(yè)的個(gè)體工商戶、寺廟外來(lái)學(xué)經(jīng)人員等；流出人口主要是從藏區(qū)前往成都及北上廣等城市的務(wù)工經(jīng)商人員；特殊群體則包括農(nóng)村“五保戶”、城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員、殘疾人、孤兒、地方病患者、流浪乞討人員、服刑勞教吸毒人員未成年子女、刑釋解教與社區(qū)矯正人員等。加強(qiáng)藏區(qū)流動(dòng)人口與特殊群體服務(wù)管理，開(kāi)展特殊群體幫扶工作，是藏區(qū)政法工作和社會(huì)管理工作的重要內(nèi)容，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民理念的必然要求，這對(duì)于維護(hù)藏區(qū)和諧穩(wěn)定具有重大意義。

（一）主要做法。

1.流動(dòng)人口服務(wù)管理：四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)以出租房屋、旅館業(yè)、用工單位、建筑工地等流動(dòng)人口聚集地為重點(diǎn)，采取以證管人、以房管人、以業(yè)管人的方式，按照“誰(shuí)出租誰(shuí)登記、誰(shuí)留宿誰(shuí)登記、誰(shuí)用工誰(shuí)登記”的原則，督促相關(guān)負(fù)責(zé)人做好流動(dòng)人口信息采集和辦證，及時(shí)完成信息變動(dòng)登記，切實(shí)抓好藏區(qū)公安基礎(chǔ)工作[8]。阿壩州針對(duì)流動(dòng)人口關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，著力解決流動(dòng)人口的就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女入學(xué)等問(wèn)題，提高非戶籍人員的融入感和辦證登記積極性[9]。阿壩縣成立流動(dòng)人口服務(wù)管理中心，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流動(dòng)人口服務(wù)管理站，實(shí)行分片定人管理，每月收集上報(bào)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)，做到情況清、底數(shù)明；為常住流動(dòng)人口提供就業(yè)介紹、子女入學(xué)、就醫(yī)等服務(wù)，不斷拓展服務(wù)功能、提高服務(wù)質(zhì)量[10]。黑水縣針對(duì)外出務(wù)工經(jīng)商人員較多的實(shí)際，在北京、成都等地建立外出人員教育管理服務(wù)站，開(kāi)展經(jīng)常性的教育管理和服務(wù)工作，與當(dāng)?shù)卣⒘夹曰?dòng)機(jī)制，有效破解外出人員管理難題。藏區(qū)人口清理整頓專項(xiàng)行動(dòng)中，對(duì)寺廟僧人基本情況進(jìn)行清理造冊(cè)，交由戶籍地公安機(jī)關(guān)逐一核查；及時(shí)掌握寺廟人員變動(dòng)情況，對(duì)滯留、暫住寺廟的外來(lái)學(xué)經(jīng)人員逐一登記，全部納入公安機(jī)關(guān)管理。

2.特殊群體幫扶與服務(wù)管理：四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)及對(duì)口援建單位深入基層村寨、牧場(chǎng)、定居點(diǎn)和寺廟，開(kāi)展入戶走訪，對(duì)各類特殊群體進(jìn)行全面摸底調(diào)查，采取生活救助、醫(yī)療救助、職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)、子女入學(xué)救助、法律援助等措施，分類開(kāi)展幫扶活動(dòng)。阿壩州堅(jiān)持教育、穩(wěn)控、幫扶等多措并舉的工作方式，突出加強(qiáng)對(duì)特殊、重點(diǎn)人群的管理，促使其回歸社會(huì)。通過(guò)全面排查清理，建立詳實(shí)的個(gè)人檔案，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明；堅(jiān)持“一幫一”、“多幫一”回訪幫教、定期走訪等幫教活動(dòng)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)攸h委、政府與村兩委、派出所、重點(diǎn)人員家屬等方面的積極作用，促進(jìn)重點(diǎn)人員及其家屬的安置就業(yè)，幫助解決其實(shí)際困難，逐步從根本上消除對(duì)立情緒，最大限度防止發(fā)生新的社會(huì)危害[9]。

（二）成效與問(wèn)題。

通過(guò)多年扎實(shí)細(xì)致的工作，四川藏區(qū)公安機(jī)關(guān)已建立了一套行之有效的流動(dòng)人口與特殊人群服務(wù)管理工作機(jī)制，對(duì)社會(huì)治安防控和應(yīng)急維穩(wěn)工作發(fā)揮了極其重要的作用。藏區(qū)特殊群體幫扶工作增強(qiáng)了群眾對(duì)黨和政府的感恩心和認(rèn)同感，夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，為藏區(qū)和諧穩(wěn)定營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

但是，四川藏區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理仍存在不少問(wèn)題：一是在人口信息采集和清查工作中，由于現(xiàn)在群眾安全防范意識(shí)提高，對(duì)入戶調(diào)查通常持懷疑、不信任態(tài)度，故意瞞報(bào)甚至拒報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有些單位負(fù)責(zé)人對(duì)該項(xiàng)工作不予重視和配合，導(dǎo)致收集到的數(shù)據(jù)難免有偏差。二是由于固有思維的影響，對(duì)待流動(dòng)人口“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象仍然存在，為流動(dòng)人口提供均等化服務(wù)的地區(qū)尚不普及，服務(wù)范圍也有待拓展。三是外出人員教育管理始終是一大難題，特別是在重大節(jié)慶活動(dòng)和敏感時(shí)期，各地信訪維穩(wěn)工作壓力巨大。四是部分地區(qū)僧人隨意流動(dòng)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，寺廟缺乏有效的流動(dòng)僧人管理措施，容易誘發(fā)穩(wěn)定隱患。

藏區(qū)特殊群體幫扶與服務(wù)管理也存在以下問(wèn)題：一是幫扶活動(dòng)給錢給物，難以根本上解決群眾困難。有些群眾長(zhǎng)年領(lǐng)取低?；蜓a(bǔ)助，但基本生活并沒(méi)有得到明顯改善，增收致富能力未見(jiàn)提高。二是幫扶資金平均分配，難以體現(xiàn)公平公正。由于幫扶資金有限，有些地方采取平均分配的方式，結(jié)果導(dǎo)致最困難、最需要幫扶的群體得不到應(yīng)有的照顧，造成了新的不公平。三是刑釋解教人員出于面子考慮，大多不愿回到原籍地工作而長(zhǎng)年在外務(wù)工，給安置幫教工作帶來(lái)難題。四是新的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》將社區(qū)矯正執(zhí)行主體從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為司法行政機(jī)關(guān)，個(gè)別地區(qū)司法局還不熟悉業(yè)務(wù)，未按規(guī)定接收矯正對(duì)象及辦理相關(guān)手續(xù)。

（三）對(duì)策建議。

1.流動(dòng)人口服務(wù)管理：一是加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口信息采集和清查工作的宣傳動(dòng)員，使廣大群眾真正認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的重要意義，消除懷疑和顧慮，予以積極支持和配合；二是擴(kuò)大流動(dòng)人口公共服務(wù)的覆蓋面，讓更多的外來(lái)人口感受到優(yōu)質(zhì)均等的服務(wù)，增強(qiáng)其歸屬感，減少違法犯罪的可能性；三是建立外出人員流入地與流出地之間的聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)兩地民族、公安、信訪、工商、人社等部門的信息溝通與協(xié)作，共同抓好外出人員的教育管理和就業(yè)服務(wù)，幫助其盡快落實(shí)就業(yè)崗位，融入城市生活。四是加大對(duì)寺廟流動(dòng)僧人的清查和管理力度，將外來(lái)學(xué)經(jīng)人員全部納入治安管理，減少管理盲區(qū)和穩(wěn)定隱患。

2.特殊群體幫扶與服務(wù)管理：一是幫扶方式從“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)藏區(qū)基礎(chǔ)教育，逐步提高群眾文化水平和增收致富能力；做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)提高群眾收入。二是幫扶資金分配從平均主義向真正公平轉(zhuǎn)變，注重向最困難的群眾傾斜，真正做到為群眾“雪中送炭”而不是“錦上添花”。三是對(duì)在外務(wù)工的刑釋解教人員，平時(shí)通過(guò)其家屬開(kāi)展親情幫教，并隨時(shí)掌握其動(dòng)向；利用其節(jié)假日回家的時(shí)間進(jìn)行上門幫教，讓他們打消顧慮，感受到黨和政府的關(guān)懷。四是組織司法行政機(jī)關(guān)及社區(qū)工作人員開(kāi)展培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，盡快熟悉業(yè)務(wù)，適應(yīng)社區(qū)矯正工作新形勢(shì)的需要[11]。

四、境外非政府組織和民間組織管理

隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快，來(lái)華活動(dòng)的境外非政府組織日益增多。上世紀(jì)90年代以來(lái)，這些組織陸續(xù)進(jìn)入四川藏區(qū)，在扶貧開(kāi)發(fā)、教育、醫(yī)療、環(huán)保、文化保護(hù)、救災(zāi)賑災(zāi)等領(lǐng)域開(kāi)展了一系列項(xiàng)目活動(dòng)，為藏區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展及“5.12地震”災(zāi)后重建作出了積極貢獻(xiàn)。此外，藏區(qū)自發(fā)的民間組織，在組織集體生產(chǎn)、處理公共事務(wù)、規(guī)范社會(huì)道德、維護(hù)社會(huì)秩序、傳承民族文化等方面，也承擔(dān)著重要的社會(huì)功能。但是必須清醒地看到，當(dāng)前四川藏區(qū)一些境外非政府組織和民間組織，與達(dá)賴集團(tuán)和西方反華勢(shì)力有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，嚴(yán)重危害了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)藏區(qū)境外非政府組織和民間組織管理勢(shì)在必行、刻不容緩。

（一）主要做法。

為進(jìn)一步加強(qiáng)境外非政府組織在川活動(dòng)管理，規(guī)范我省國(guó)際交流合作活動(dòng)，2011年省政府出臺(tái)了《四川省有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織合作事項(xiàng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”），它既是我省加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要舉措，也是省政府出臺(tái)的第一個(gè)全省社會(huì)管理創(chuàng)新的配套性文件，對(duì)我省依法依規(guī)加強(qiáng)境外非政府組織管理具有重要的指導(dǎo)意義。甘孜、阿壩州按照省委部署，深入開(kāi)展民間組織專項(xiàng)清理整頓，依法依規(guī)嚴(yán)格管理；建立公安、民政、外事、國(guó)安等部門內(nèi)部會(huì)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源共享；督促相關(guān)部門認(rèn)真履行對(duì)境內(nèi)外社會(huì)組織的管理責(zé)任，及時(shí)掌握其活動(dòng)情況，依法加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理[9]。

（二）成效與問(wèn)題。

近年來(lái)，藏區(qū)各地認(rèn)真貫徹落實(shí)《暫行辦法》，積極推進(jìn)境外非政府組織在川活動(dòng)管理工作。一方面開(kāi)展正常的國(guó)際合作交流，借助國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、專業(yè)人才和援助資金，努力推動(dòng)藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；另一方面開(kāi)展涉藏民間組織清理整頓行動(dòng)，對(duì)非法組織和違法行為進(jìn)行了依法查處，并與一些別有圖謀的境外非政府組織終止了合作關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范了對(duì)藏區(qū)社會(huì)組織的管理，有力維護(hù)了藏區(qū)社會(huì)政治穩(wěn)定。但是，境外非政府組織和民間組織管理不可能一蹴而就，目前，未經(jīng)報(bào)告和備案就在藏區(qū)開(kāi)展活動(dòng)和項(xiàng)目的境外非政府組織仍不在少數(shù)，藏區(qū)民間組織被不法分子操縱利用，從事違法犯罪活動(dòng)的情況也時(shí)有發(fā)生，暴露出相關(guān)監(jiān)管機(jī)制尚不完善。此外，熟悉漢、藏、英等多門語(yǔ)言，擅長(zhǎng)外事交流的高素質(zhì)管理人才的欠缺，也是制約藏區(qū)境外非政府組織和民間組織管理服務(wù)的一大瓶頸。

（三）對(duì)策建議。

未來(lái)工作中，一要強(qiáng)化《暫行辦法》和相關(guān)政策法規(guī)的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步落實(shí)我省組織和個(gè)人與境外非政府組織合作事項(xiàng)的報(bào)告、備案制度，加強(qiáng)和規(guī)范民間組織的登記注冊(cè)和歸口管理；二要進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)部門聯(lián)席會(huì)議協(xié)商制度，建立健全長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，對(duì)從事非法活動(dòng)的組織予以堅(jiān)決打擊和取締；三要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，夯實(shí)基層政權(quán)基礎(chǔ)，筑牢人民防線；四要高度重視隊(duì)伍建設(shè)，借力我省“7+20”對(duì)口援藏工作的干部人才“雙向選派”，加快培養(yǎng)一批高素質(zhì)的外事、民政管理人才，提高境外非政府組織和民間組織的管理服務(wù)水平，更好地發(fā)揮其積極功能，避免其消極影響。此外，有學(xué)者提出創(chuàng)新境外非政府組織管理的組織載體的建議，即在政府扶持和指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)由社會(huì)自治性組織來(lái)承擔(dān)境外非政府組織的管理服務(wù)職能，以減輕政府負(fù)擔(dān)、提升服務(wù)質(zhì)量[12]。這一建議可在部分前期基礎(chǔ)好、社會(huì)組織管理有序的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索出成功經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，四川藏區(qū)認(rèn)真貫徹黨中央和省委、省政府關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決策部署，以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定為首要任務(wù)，結(jié)合藏區(qū)社會(huì)管理時(shí)空的獨(dú)特性，在部分試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展了一系列社會(huì)管理創(chuàng)新工作，在牧民定居點(diǎn)、寺廟及僧人、流動(dòng)人口與特殊群體、境外非政府組織和民間組織的服務(wù)管理方面，探索出了一條具有四川藏區(qū)特色的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理路子，取得了顯著成效。同時(shí)也要看到，這些工作中依然存在不少問(wèn)題，未來(lái)需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

囿于篇幅，本文對(duì)四川藏區(qū)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的述評(píng)尚不全面，分析深度也多有不足。未來(lái)，可進(jìn)一步研究藏區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐與藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制、和諧社會(huì)心態(tài)與警務(wù)模式的深層次聯(lián)系，綜合運(yùn)用社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、公安學(xué)等學(xué)科視角，進(jìn)行學(xué)理層面的探討與理論模式的建構(gòu)，將藏區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新研究不斷引向深入。

[注釋]：

①藏區(qū)“三大民生工程”包括：牧民定居行動(dòng)計(jì)劃暨帳篷新生活行動(dòng)、“9＋3”免費(fèi)教育計(jì)劃、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展計(jì)劃。

[1]省藏區(qū)民生辦.2012年度四川藏區(qū)三大民生工程推進(jìn)情況[EB/OL].http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2012/12/7/10238964.shtml,2012-01-07.

[2]敬全林.公共服務(wù)及社會(huì)管理,牧民定居點(diǎn)新課題新應(yīng)對(duì)[N].四川日?qǐng)?bào),2011-10-12.

[3]張舒婷.四川游牧民定居點(diǎn)社會(huì)管理組織模式創(chuàng)新探究[J].成都電子機(jī)械高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2011,(4):43.

[4]杜 蕾,周前進(jìn).讓定居牧民住得更方便更舒心——我省出臺(tái)牧民定居點(diǎn)公共服務(wù)與社會(huì)管理辦法[N].四川日?qǐng)?bào),2012-3-28

[5]向 秋.維護(hù)藏區(qū)穩(wěn)定要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[N].四川日?qǐng)?bào),2012-05-30.

[6]米廣弘.藏傳佛教寺廟民主管理中的幾大關(guān)系[EB/OL].http://fo.ifeng.com/guandian/detail_2012_06/20/15437596_0.shtml,2012-06-20.

[7]李 濤.西部開(kāi)發(fā)中西藏及其他藏區(qū)特殊性研究[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社,2003:327

[8]侯雄飛.規(guī)范秩序 構(gòu)建和諧：四川省創(chuàng)新社會(huì)管理紀(jì)實(shí)[M].成都:四川人民出版社,2012:86-87

[9]尼瑪木.創(chuàng)新服務(wù)抓管理促進(jìn)長(zhǎng)治久安[N/OL].http://legal.scol.com.cn/2012/12/04/201212042217284232539.htm,2012-12-04.

[10]李俊嫦.阿壩縣流動(dòng)人口服務(wù)管理中心工作紀(jì)實(shí)[EB/OL].http://www.abaxian.gov.cn/jryw/zwywjryw/201208/t20120802_490983.html,2012-08-02.

[11]阿壩州司法局.關(guān)于加強(qiáng)特殊群體管理的調(diào)研報(bào)告 [EB/OL].http://www.abpf.gov.cn/fazdt/fazxw/201211/t20121101_859770.html,2012-11-01

[12]曹陽(yáng)飛.淺談對(duì)境外非政府組織管理的組織載體創(chuàng)新[J].新西部(理論版),2012,(10):6-7