公共政策執(zhí)行中的委托代理問題及其對策分析

朱海香

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南 250100)

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則［1］10。公共政策經(jīng)合法化過程后，一經(jīng)采納即進入政策執(zhí)行階段。政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實、政策目標轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑。政策執(zhí)行的效益事關(guān)政策的成敗。然而，往往政策的內(nèi)容和它對有關(guān)人士的影響會在政策實施階段發(fā)生重大的修改和發(fā)展，甚至?xí)耆В?］114。這在政策執(zhí)行實踐中通常表現(xiàn)為象征式執(zhí)行、選擇式執(zhí)行、尋租式執(zhí)行等諸多阻礙政策目標實現(xiàn)的不良行為。這些行為影響政策的有效執(zhí)行，造成目標群體對政策制定者的不信任，導(dǎo)致他們的權(quán)威性和合法性受到挑戰(zhàn)。為此，本文透過委托代理理論分析公共政策執(zhí)行中存在的問題及其成因，試圖找出防止政策執(zhí)行異變的有效對策。

一、公共政策執(zhí)行中的委托代理問題

委托代理理論的杰出代表邁克爾·詹森和威廉·梅克林把委托代理關(guān)系定義為一種契約關(guān)系。在這種契約下，委托人聘用代理人代表他們來履行某些服務(wù)，包括把若干決策權(quán)托付給代理人。一般而言，只要存在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的地方就存在委托代理關(guān)系。民眾把管理公共事務(wù)的權(quán)力委托給國家，國家將他們的利益上升為國家意志，制定公共政策解決社會發(fā)展中的公共問題，由各級行政機構(gòu)及其成員負責(zé)具體實施?？梢?，公共政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)也是分離的，這使得委托代理問題在政策執(zhí)行中必然存在，并且隨著執(zhí)行權(quán)由各級行政機構(gòu)及其成員向非營利組織、企業(yè)、個人等其他社會主體的轉(zhuǎn)移而變得更加復(fù)雜多變。委托代理問題主要表現(xiàn)為道德風(fēng)險和逆向選擇兩種，在公共政策執(zhí)行中亦是如此。

(一)道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是指代理人在確保自身效用極大化的前提下，損害委托人或其他代理人效用的行為。這主要表現(xiàn)為代理人在達成有效合約，自身利益得到保障的前提下，不采取措施維護委托人的合法利益，而是無視甚至縱容損害委托人利益行為的發(fā)生［3］。由此，公共政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險可理解為執(zhí)行者為了追求自身利益和確保自身利益最大化而違背與制定者之間的“契約”，做出損害制定者與目標群體合法利益的行為。在公共政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的情況下，一方面，執(zhí)行者一般很少或根本沒有參與政策制定，他們很難把握制定者的初衷和政策的要義;另一方面，政策執(zhí)行的效用可能對他們產(chǎn)生的正面影響不大，他們的某些利益甚至?xí)蛘叩呢撏獠啃?yīng)受到損害，從而缺乏積極執(zhí)行政策的內(nèi)生動力。因此，在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者一遇到困難就以政策本身模糊不清等為由推卸責(zé)任;或是不考慮實際情況機械、盲目地執(zhí)行政策;更有甚者直接歪曲或抵制政策等等。諸如此類的政策執(zhí)行失敗行為都將嚴重阻礙政策目標的實現(xiàn)，最終導(dǎo)致制定者和目標群體的利益受到損害。

(二)逆向選擇

逆向選擇是指委托人在不了解可能對自己產(chǎn)生不利影響信息的情況下與代理人簽訂合同所面臨對己不利的困境。在政策執(zhí)行中，逆向選擇主要表現(xiàn)為由于信息不完全對稱，制定者無法真實全面地了解和掌握執(zhí)行者執(zhí)行政策的情況，難以對執(zhí)行過程進行有效監(jiān)督及對政策執(zhí)行效果進行科學(xué)評估。但是，制定者又必須依靠執(zhí)行者來實現(xiàn)政策目標，于是達成協(xié)議后的執(zhí)行者就難免利用信息不對稱這一客觀事實機會主義行事。譬如夸大對自己有利的信息，隱瞞對自己不利的信息，或是把信息反饋作為向制定者討價還價的工具。如果執(zhí)行者不及時全面地向制定者反饋政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題、政策對象的意見與建議以及政策目標實現(xiàn)的情況等信息，制定者就無法對政策進行評估和完善，最終很可能導(dǎo)致政策失敗。

政策執(zhí)行中的道德風(fēng)險和逆向選擇問題導(dǎo)致制定者與執(zhí)行者之間的不信任與不合作，從而加大政策執(zhí)行的成本和政策失敗的風(fēng)險。但是這兩種問題又伴隨著委托代理關(guān)系的存在而存在，是無法徹底避免或消除的。所以，有必要深入分析它們產(chǎn)生的原因，然后針對性地探索解決辦法，以提高政策執(zhí)行的有效性，保障公共政策預(yù)期目標的順利達成。

二、公共政策執(zhí)行中委托代理問題的成因分析

(一)制定者與執(zhí)行者之間的信息不對稱

信息不對稱理論是由詹姆斯·莫里斯和威廉·維柯瑞兩位教授共同提出的。它是指市場活動的參與者所擁有的市場特定交易信號是不相等的，有些參與者比另一些參與者擁有更多的信息，而且交易雙方對各自在信息占有上的相對地位都是清楚的。信息不對稱產(chǎn)生的主要原因有:有限理性、信息成本和機會主義。在公共政策執(zhí)行中，政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離導(dǎo)致政策執(zhí)行信息在制定者與執(zhí)行者之間的不對稱分布。實踐中，執(zhí)行者比制定者更了解目標群體對政策的反應(yīng)，更了解貫徹落實政策所需要的各種資源，更了解政策執(zhí)行的效果以及從中暴露出的種種問題。換句話說，執(zhí)行者是制定者獲取有價值的政策執(zhí)行信息的關(guān)鍵途徑甚至是唯一途徑。但是，執(zhí)行者在很大程度上掌控著政策執(zhí)行信息的傳遞渠道，他們擁有較大的自主權(quán)來決定用什么樣的方式向制定者反饋以及反饋多少、什么樣的信息。也就是說，執(zhí)行者在傳遞政策執(zhí)行信息層面具有一定的迷惑或者欺騙制定者的自由活動空間。相反，制定者對于政策執(zhí)行情況的了解則處于被動甚至是“無知”的狀況。這種信息不對稱現(xiàn)象的存在，嚴重影響了制定者對執(zhí)行者的監(jiān)督與控制以及對政策執(zhí)行效果的掌握與改善。

(二)制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則。這意味著公共政策的執(zhí)行必然會打破原有的社會利益格局，使一些人獲得好處，而另一些人的利益受損。另外，公共選擇理論將“經(jīng)濟人”假說應(yīng)用到公共政策領(lǐng)域，假定政治行動者個人(不管是決策者還是投票者)都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。從這個意義上說，政府在維護公共利益的過程中，也會謀取本部門或地區(qū)的利益和效用最大化。如此，政府和社會公眾之間、各級政府之間、各部門之間以及政府官員之間就難免存在利益不一致。如果制定者的利益和執(zhí)行者的利益一致，那么執(zhí)行者就很可能不會做出有損制定者及目標群體利益的行為，相反，要是制定者的利益和執(zhí)行者的利益不一致，那么執(zhí)行者就會根據(jù)自己的偏好執(zhí)行政策，最終因追求自身利益最大化而導(dǎo)致政策執(zhí)行失效。如此看來，利益是研究公共政策的基本原則，制定者與執(zhí)行者之間存在的利益沖突是政策執(zhí)行過程中委托代理問題產(chǎn)生的根源所在。

(三)公共政策本身的不完備性

公共政策的背后通常存在特殊的時代背景，龐大的目標群體和復(fù)雜的政策目標，因此，一項公共政策的出臺往往是從原則性和方向性等方面考慮。這使得執(zhí)行者因需要根據(jù)本地的實際情況制定出具體的執(zhí)行措施而獲得政策的“再決定權(quán)”。正如詹姆斯·E·安德森所說，“行政管理機構(gòu)常常在內(nèi)容廣泛，但含糊不清的法令下進行活動，這就給它們應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么留下了很大的余地?！保?］116首先，由于政策問題的關(guān)聯(lián)性、主觀性、人為性和動態(tài)性等特征，制定者不可能把政策問題界定得完全清楚明確。其次，根據(jù)有限理性決策模型可知，制定者無法在全部可行方案中選擇出最滿意的方案，只能在部分方案中選擇出“滿意”或者“次優(yōu)”的方案。再者，政策執(zhí)行的環(huán)境復(fù)雜多變，制定者不可能考慮到政策執(zhí)行中將會出現(xiàn)的所有問題并制定出相應(yīng)的解決措施。最后，執(zhí)行者的偏好不是制定者所能全面控制的，他們無法預(yù)測出執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中所采取的一切異變行為，因此很難對執(zhí)行者的責(zé)任做出具體規(guī)定。這些既是公共政策本身不完備性的表現(xiàn)也是其原因所在，為執(zhí)行者的自利行為提供了可乘之機。

(四)復(fù)雜的委托代理鏈條

在公共政策執(zhí)行的過程中，從政策的指令，到政策效果的最終顯現(xiàn)之間通常貫穿著一條復(fù)雜的委托代理鏈條，在政府官僚機構(gòu)中，職位高低不同的成員相應(yīng)地構(gòu)成了這條委托代理鏈條中的委托人和代理人［4］。以我國公立高校為例，若是把全體公民作為初始委托人的話，全體人民作為股東把他們的權(quán)力委托給中央政府，中央政府委托給地方政府，地方政府委托給地方教育部門，地方教育部門再委托給地方高教管理部門，地方高教管理部門再委托給高校經(jīng)營者。反過來，公立高校的代理過程同樣冗長。在初始委托人和最終代理人(高校經(jīng)營者)之間，有組織(或個人)都同時扮演著委托人和代理人的雙重角色，他是上一級委托人的代理人，也就是下一級代理人的委托人［5］。復(fù)雜的委托代理鏈條一方面使得政策執(zhí)行過程中因充斥著利益、價值觀和能力各不相同的主體而要冒政策執(zhí)行失效的風(fēng)險，另一方面使得信息在傳遞中發(fā)生失真現(xiàn)象，導(dǎo)致委托人無法對代理人進行有效監(jiān)督。這樣，政策執(zhí)行中的委托代理問題就更加錯綜復(fù)雜。

三、公共政策執(zhí)行中委托代理問題的對策建議

基于道德風(fēng)險和逆向選擇這兩大委托代理問題，西方學(xué)者從健全和完善激勵監(jiān)督機制以及重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)等方面提出了解決辦法。例如創(chuàng)立分權(quán)型的組織形式;建立風(fēng)險分擔(dān)的激勵機制;設(shè)計有效地信息系統(tǒng)，增加代理人的行為透明度等。其實質(zhì)就是最大程度地誘使代理人與委托人利益一致，減少兩者之間的信息不對稱。這對治理政策執(zhí)行中的委托代理問題極具借鑒意義。結(jié)合上述政策執(zhí)行中委托代理問題的成因分析，本文提出四點對策建議。

(一)建立制定者與執(zhí)行者之間的利益平衡機制

制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突是政策執(zhí)行過程中委托代理問題產(chǎn)生的根源。因此，要使政策得到有效執(zhí)行，就必須充分考慮制定者、執(zhí)行者、目標群體等相關(guān)主體的利益訴求，構(gòu)建利益平衡機制。就制定者與執(zhí)行者而言，要在承認他們不同利益的基礎(chǔ)上，對其進行合理的整合與規(guī)范，以尋求二者利益的均衡點。具體而言，制定者要將執(zhí)行者等相關(guān)利益主體吸納到公共政策的制定過程中來，并且對政策進行有效宣傳，詮釋清楚公共政策的實質(zhì)，使各方認識到公共政策實施的公益性，以便在政策執(zhí)行的過程中堅持將大多數(shù)人的利益放在首位。另外，制定者要積極主動地與執(zhí)行者進行有效的溝通與協(xié)調(diào)，對政策執(zhí)行給部分地區(qū)或部門造成的利益損失，及時給予相應(yīng)的補償。這樣才能使制定者與執(zhí)行者之間的利益達到最大程度上的一致而減小委托代理困境給政策執(zhí)行帶來的阻力。

(二)加強對執(zhí)行者的監(jiān)控與激勵

根據(jù)“胡蘿卜加大棒”理論，獎勵和懲罰這兩種手段在誘發(fā)人們所要求的行為時缺一不可。所以，要想執(zhí)行者按照制定者的意愿行事，就必須對他們進行有力的監(jiān)控和有效的激勵。

首先，在監(jiān)控方面可將“自上而下”的監(jiān)控與“自下而上”的監(jiān)控結(jié)合起來。所謂“自上而下”的監(jiān)控是指制定者對執(zhí)行者的監(jiān)督與控制，是一種來自系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)控。這種監(jiān)控是以對政策執(zhí)行中的實際情況的掌握為前提的，但是由于存在信息不對稱現(xiàn)象，它的效力十分有限。所以，一方面要提高政策執(zhí)行過程的透明度，建立有效的信息反饋機制，以求發(fā)揮“自上而下”監(jiān)控的最大作用，另一方面要輔之以“自下而上”的監(jiān)控。所謂“自下而上”的監(jiān)控就是來自于社會大眾力量的監(jiān)控。如丁煌教授所說的“火警”監(jiān)督，即通過選民、政策對象或利益團體的舉報、電話以及上訪等方式將政策執(zhí)行者的不良行為反映給政策制定者，使其在第一時間采取措施來糾正執(zhí)行者的不良行為，從而實現(xiàn)監(jiān)督成本的有效轉(zhuǎn)移［4］。這需要對公眾進行充權(quán)，并且建立有效地監(jiān)督途徑，讓更多的公眾尤其是目標群體參與到政策執(zhí)行的監(jiān)督系統(tǒng)中來。兩種監(jiān)控方式的結(jié)合，是充分發(fā)揮監(jiān)督與控制效用的最佳選擇。

其次，在激勵方面，一方面通過績效合同制度，將執(zhí)行者的薪酬、升職等與政策執(zhí)行效果的評估緊密聯(lián)系起來，激發(fā)他們執(zhí)行政策的能動性;另一方面打破各級行政機構(gòu)及其成員對政策執(zhí)行的壟斷，制定者可以根據(jù)政策目標選擇不同的政策執(zhí)行主體，將部分執(zhí)行權(quán)委托給私人組織、非營利組織等其他社會主體，讓不同的執(zhí)行者建立起正常的競爭關(guān)系。這樣既可以提高政策執(zhí)行信息的透明度，增加制定者掌握政策執(zhí)行情況的主動權(quán)，又能減少執(zhí)行者的“偷懶”行為，提高政策執(zhí)行的效率。

(三)提高政策質(zhì)量，加大政策宣傳

塔洛克認為，向下級官員傳達清晰準確的政策內(nèi)容對于政策執(zhí)行而言顯得十分重要，若上級官員沒有認識到這一點或者在這方面的表現(xiàn)不盡如人意，那么，毫無疑問，下級官員執(zhí)行政策的結(jié)果將很少會符合上級官員的期待［4］?？梢?，公共政策的模糊性為執(zhí)行者的敗德行為創(chuàng)造了條件，因此必須在政策本身和政策的宣傳上下真功夫。第一，制定者要盡可能將政策內(nèi)容表達得清楚準確。第二，制定者要將執(zhí)行者邀請到政策內(nèi)容的討論與制定中來，并努力達成共識。第三，制定者要不定期地在各種場合對政策內(nèi)容和精神加以宣傳，促使執(zhí)行者時刻保持頭腦清醒，傳遞準確的信息。第四，制定者要選擇合適的執(zhí)行者并對其加以培訓(xùn)，提高他們對政策的詮釋能力和執(zhí)行能力。第五，制定者要加大對政策執(zhí)行信息系統(tǒng)的技術(shù)支持，建立有效的信息傳播渠道，減少政策執(zhí)行中的信息成本，保證政策執(zhí)行信息的有效傳遞。

(四)削減委托代理鏈條

冗長復(fù)雜的委托代理鏈條會導(dǎo)致政策執(zhí)行信息的傳遞受阻，不僅降低了制定者對執(zhí)行者的監(jiān)控效力，而且使其無法及時解決政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題并采取相應(yīng)措施對政策加以完善。削減委托代理鏈條即減少政策執(zhí)行過程中的委托人和代理人，使委托代理關(guān)系變得簡單明了。就我國目前的政府體制而言，最主要的就是要精簡政府的層級數(shù)量，如將當前的五級或四級政府精簡為四級或三級政府。這不僅有利于中央政府更好地了解地方政府的政策執(zhí)行行為，而且有助于地方政府更好地領(lǐng)會和傳遞中央政府的政策精神。中央與地方的良性互動是公共政策得以有效落實的重要保障。

［1］陳慶云.公共政策分析［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2011.

［2］詹姆斯·E·安德森.公共決策［M］.北京:華夏出版社，1990.

［3］定明捷，劉玉蓉.政策執(zhí)行的委托代理理論分析［J］.蘭州學(xué)刊，2003(05).

［4］丁煌，定明捷.基于信息不對稱的政策執(zhí)行分析［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2008(03).

［5］趙霖平，焦愛梅.公立高校的委托代理鏈［J］.職業(yè)技術(shù)教育:科教版，2004(04).