建設(shè)服務(wù)型政府的社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估研究

梁 卡，徐赤紫，王 宇

(浙江財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院，杭州310018)

一、研究背景

黨的十八大提出了“深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、機構(gòu)合理、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的改革目標。從信息化的角度講，服務(wù)型政府是信息化條件下以服務(wù)為中心的政府職能模式，即電子政府。在我國，電子政務(wù)為推動服務(wù)型政府建設(shè)提供了新手段。發(fā)展和推進電子政務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的必要條件，也是政府職能轉(zhuǎn)變的客觀要求［1］70－74。

據(jù)CNNIC(中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心)統(tǒng)計，截至2009年1月，全國.gov和.cn域名已開通45555個，較十年前，增長迅猛［2］。但賽迪咨詢公司2008年公布的中國電子政務(wù)門戶網(wǎng)站績效評價調(diào)查認為，多數(shù)政府部門的綜合指數(shù)都不理想。據(jù)統(tǒng)計，我國電子政務(wù)投入從2002年的約300億已增至2007年的約600億，每年的投入增長率均在10%以上［3］1－2。在大規(guī)模投入和建設(shè)后，電子政務(wù)能否真正取得預(yù)期成效已成為政府關(guān)注的問題。從西方發(fā)達國家的實踐來看，在政府責任和績效日趨公開的情況下，電子政務(wù)項目由于財政約束硬化和公民知情權(quán)的伸張，其失敗不僅會導(dǎo)致項目的終止，還會帶來公眾對政府信任度與支持力的下降［4］36－40。在我國電子政務(wù)建設(shè)中，投入與實際成效存在顯著差距，表現(xiàn)在:(1)辦公項目實現(xiàn)在線辦理的比例低。據(jù)北京計世資訊2008年底的調(diào)查，即使在電子政務(wù)水平較高的廣東省，地市級行政許可項目也僅有47.4%可在線辦理，其他省市比例更低。這與《國家電子政務(wù)總體框架》要求2010年實現(xiàn)50%以上行政許可項目在線處理的要求還較遠。(2)電子政務(wù)系統(tǒng)的實際使用率偏低。據(jù)2007年12月CNNIC調(diào)查顯示，僅25.4%的人訪問過政府網(wǎng)站，而且在訪問的民眾中，信息獲取是其主要目的，業(yè)務(wù)辦理的訪問者比例很低。(3)低使用率導(dǎo)致了低滿意度，一些網(wǎng)站陷入“低使用率—低重視—低后續(xù)投入—低使用率”的惡性循環(huán)，陷入沒人去、沒人管的局面［3］2－3。這些問題嚴重影響著政府電子政務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

作為發(fā)展和改善民生的重要舉措，推進社會保障電子政務(wù)建設(shè)既是時代的要求，也是社會保障自身發(fā)展的必然。但是我國社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的績效體制尚未建立，不利于社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。因此，開展社會保障網(wǎng)站績效評估作為破解我國社會保障電子政務(wù)建設(shè)管理的體制機制難題的有效手段，是社會保障電子政務(wù)科學(xué)發(fā)展、促進服務(wù)型政府建設(shè)的必由之路，對于推動“金保工程”(1)二期建設(shè)意義重大。

二、開展社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估的原因和作用

(一)開展社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估的原因

作為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要舉措，政府每年投入巨大資金用于電子政務(wù)網(wǎng)站的運行和維護。自2002年開始實施的金保工程，對提高和改善社會保障服務(wù)水平、經(jīng)辦效率發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。政府網(wǎng)站作為其中一項核心業(yè)務(wù)建設(shè)，已成為發(fā)布權(quán)威政府信息的第一平臺，溝通政民、匯集民智民意的重要渠道，為方便人民群眾利益關(guān)切，政府陸續(xù)投入了大量資金?！渡鐣Ｕ稀笆濉币?guī)劃綱要》提出，要提升社會保障管理服務(wù)水平，加快信息化建設(shè)，實施“金保工程”二期建設(shè)項目，建立全國統(tǒng)一的社會化服務(wù)體系，加強基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，設(shè)立電腦查詢、電話查詢和個性化咨詢服務(wù)，積極探索網(wǎng)上申報、繳費、結(jié)算。但是電子政務(wù)實際建設(shè)效果與巨大資金投入反差強烈，且在提高政府行政效能和公眾服務(wù)能力方面收效不明顯。

從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，投入和產(chǎn)出、成本和效益是經(jīng)濟學(xué)所考慮的重點［5］72，也是社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)所必須考慮的要素，沒有效率、效益的投入是無益的、浪費的。電子政務(wù)績效評估可以有效量化這種投入、產(chǎn)出和成效，得出成本效益比，合理規(guī)范電子政務(wù)的實施運行。

從實踐效果來看，聯(lián)合國對全球電子政務(wù)的調(diào)研表明，經(jīng)濟處于發(fā)展中的國家，電子政務(wù)項目失敗率高達60%—80%［5］73;廣州時代財富科技公司發(fā)布的中國電子政務(wù)研究報告中指出，中國的電子政務(wù)成熟度為22.6%。較低的成功率不符合電子政務(wù)建設(shè)的初衷。

從評估結(jié)果來看，開展社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的績效評估，可以掌握社會保障電子政務(wù)的建設(shè)、運行情況，確定是否符合建設(shè)目標，是否有效解決公眾關(guān)注的焦點問題，公眾和政府之間的網(wǎng)絡(luò)對話機制是否暢通，信息的透明度、公開化和共享程度如何，等等。

(二)社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估的作用

1.績效評估有助于摸清現(xiàn)狀

開展社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估，對將要考察的社保網(wǎng)站進行歸納(如部、省、市的人社系統(tǒng)網(wǎng)站，各社保領(lǐng)域的社會團體、協(xié)會等非政府組織網(wǎng)站)，對其建設(shè)、應(yīng)用和運行過程中的基本情況和實際效果進行全面、客觀的認識，進行橫向比較和縱向銜接，獲得發(fā)展階段的基本判斷。

2.績效評估有助于指導(dǎo)政府行為方向

有了績效評估結(jié)果，社會保障電子政務(wù)建設(shè)和主管部門，可以據(jù)此改進電子政務(wù)，查漏補缺，消除電子政務(wù)建設(shè)過程中的錯誤理念，破除攀比思想和盲目投資，從而規(guī)范和引導(dǎo)社會保障電子政務(wù)合理建設(shè)和發(fā)展。

3.績效評估有助于更好地服務(wù)公眾

政府政務(wù)建設(shè)部門拿到評估結(jié)果，結(jié)合橫向比較，可以有效地改善其工作方式，提高執(zhí)行力度，將重心轉(zhuǎn)移到實質(zhì)的任務(wù)上來，提高政務(wù)服務(wù)水平，既實現(xiàn)了便民的信息化服務(wù)，又有效維護了政府的形象。

三、國內(nèi)外開展電子政務(wù)績效評估的實踐

國內(nèi)外以社會保障電子政務(wù)建設(shè)為題的研究較少。作為政府信息化建設(shè)實踐，本文以電子政務(wù)的績效評估為例來獲得國內(nèi)外的發(fā)展認識。全世界范圍內(nèi)，開展電子政務(wù)績效評估研究的機構(gòu)大致分為三類:政府職能部門、大學(xué)或研究院、專業(yè)的咨詢公司［6］131－134。

1.國內(nèi)專業(yè)機構(gòu)開展的評估實踐

國內(nèi)開展研究比較有代表性的機構(gòu)有:中國國家信息中心、工信部信息化司、北京大學(xué)、廣州時代財富科技公司、北京計世資訊公司等。中國國家信息中心的電子政務(wù)績效評估推出了系列模型，包括發(fā)展環(huán)境模型、投資評估模型、發(fā)展狀態(tài)評估模型、發(fā)展過程評估模型、綜合集成評估模型，涵蓋了電子政務(wù)的全方面和全過程。北京大學(xué)開展的電子政務(wù)績效評估選取有代表性的政府網(wǎng)站，細化評估指標，包括網(wǎng)上信息公開、網(wǎng)上辦事指南、網(wǎng)上互動、鏈接及時效性、安全性等各方面。作為專業(yè)的商業(yè)咨詢公司，廣州時代財富科技公司的評估指標體系涵蓋政府機關(guān)的基本信息、政府網(wǎng)站的信息內(nèi)容和用戶服務(wù)項目、網(wǎng)上政務(wù)的主要功能，以及電子政務(wù)的推廣應(yīng)用四個方面共計30項評價指標。

2.國外電子政務(wù)評估實踐

國外開展電子政務(wù)績效評估的研究較早，比較有影響力和代表性的機構(gòu)有:聯(lián)合國、Accenture咨詢公司、美國Brown大學(xué)、Gartner咨詢公司、Jersey－Newark州立大學(xué)和IBM、INSEAD等。聯(lián)合國從2002年開始每年發(fā)布全球電子政務(wù)發(fā)展狀況研究報告，其主要評估指標包括政府網(wǎng)站建設(shè)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施實施狀況和人力資源狀況;Accenture咨詢公司的電子政務(wù)評估集中于電子化服務(wù)方面，關(guān)注與公眾的交互服務(wù)，其評估體系包括服務(wù)績效和客戶關(guān)系管理兩大指標;美國Brown大學(xué)的電子政務(wù)評估模型涵蓋較多領(lǐng)域特征，從互聯(lián)網(wǎng)上直接獲取考察數(shù)據(jù)，其評價體系先分類測評內(nèi)容，再結(jié)合具體考察特征，如信息的發(fā)布、資源的公開、與用戶建立的互動聯(lián)系等。

3.國內(nèi)外電子政務(wù)評估模型分析

不論國外的還是國內(nèi)的電子政務(wù)評估模型，都反映了電子政務(wù)建設(shè)以公民為中心和以結(jié)果為導(dǎo)向的基本原則。堅持“公民導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”是各國電子政務(wù)發(fā)展和評估必須堅持的基本方向。但是不同的機構(gòu)做出績效評估的指標、角度不同，國外的評估更注重公民的滿意度，側(cè)重服務(wù)質(zhì)量;國內(nèi)的評估側(cè)重使用率和網(wǎng)站排名，對電子政務(wù)運行中存在問題的針對性不強。

四、當前我國社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站存在的問題

首先，社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)不同步、不平衡。一是社會保障電子政務(wù)與其他政府部門電子政務(wù)網(wǎng)站相比發(fā)展不平衡，有些社會保障網(wǎng)站內(nèi)容簡單，僅局限于政策的發(fā)布、新聞的傳遞、文件的解讀和信息的查詢，網(wǎng)站缺乏特色、形式單調(diào)，吸引力不強。二是不同省市的社會保障電子政務(wù)建設(shè)不平衡，社會保障制度實施較好、較快的地方，其網(wǎng)站建設(shè)得也更好。以上海市人力資源和社會保障局官網(wǎng)為例，由于上海市社會保障制度推行較好，其網(wǎng)站建設(shè)也豐富具體，分類明確，呈板塊布局;信息發(fā)布及時而且廣泛;專題布置，查詢便捷;注重服務(wù)質(zhì)量和便民效果，增設(shè)互動評議、微博傳遞、網(wǎng)上辦事快速通道等，很好地滿足了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

其次，信息資源的利用有限。在社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站上，原始信息多，加工整理的信息少;孤立分散的信息多，交流共享的信息少;靜止狀態(tài)的信息多，動態(tài)反饋的信息少。網(wǎng)站信息更新較慢，滿足公眾需要的有實用價值的資料不足。網(wǎng)頁之間的連接渠道不暢，互聯(lián)互通尚未有效顯現(xiàn)，電子政務(wù)難以形成網(wǎng)絡(luò)。

再者，社會保障信息化建設(shè)的產(chǎn)出效益難以衡量?！敖鸨９こ獭弊鳛樯鐣Ｕ项I(lǐng)域的一項重要的電子政務(wù)工程，國家將在“十二五”時期加快推進二期工程建設(shè)，進一步提升公共服務(wù)能力，但在投入巨大資金情況下，社會保障電子政務(wù)的效益卻未能很好地評估。國外強調(diào)社會保障績效，如在美國形成了社會保障績效年度國會報告制度［7］72－75，而我國社會保障績效指標體系還未能真正建立起來。

五、服務(wù)型政府視角下社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估體系的構(gòu)建

開展社會保障電子政務(wù)的績效評估日益重要，本文從社會保障電子政務(wù)績效評估體系的構(gòu)建原則、體系主要內(nèi)容和評估流程來展開論述。

(一)評估體系構(gòu)建的原則

社會保障電子政務(wù)績效評估體系應(yīng)該遵從以下原則:

科學(xué)性原則:以科學(xué)的理念作指導(dǎo)，評估方法要科學(xué)，評估過程要科學(xué)，評估結(jié)果也要科學(xué)，要能實現(xiàn)體系的自我完善和良性循環(huán)。

適用性原則:評估體系針對社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站，要能充分反映社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)情況，為相關(guān)部門所能接受，并以此來評估網(wǎng)站績效，進一步提升電子政務(wù)網(wǎng)站的服務(wù)功能。

(二)評估體系的主要內(nèi)容

評估體系是一套綜合的框架體系，結(jié)合我國電子政務(wù)績效評估體系的研究成果，社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的績效評估應(yīng)有以下內(nèi)容。

1.確立評估主體和評估客體

評估主體即誰來評估，是指主要接受委托從事評估的組織、個人或研究工作組［8］79，應(yīng)對社會保障制度和電子政務(wù)有較深刻的認識。評估客體指的就是評估的對象，就是指政府的社會保障網(wǎng)站，還應(yīng)包括網(wǎng)站的具體內(nèi)容。評估主體的理念、采用的方法、工作能力等都會對評估結(jié)果產(chǎn)生重要影響，因此合理選擇評估主體對社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的評估至關(guān)重要。

2.選擇評估的指標

科學(xué)界定和選擇評估指標是決定評估工作的成功與否的關(guān)鍵。如果評估指標選擇不當或者漏掉關(guān)鍵指標，評估結(jié)果將會對社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的績效出現(xiàn)偏頗，不利于社會保障電子政務(wù)的健康發(fā)展。就社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站而言，政策信息的公開化和透明度，服務(wù)的便捷性和真實性，公眾的參與度和滿意度等都是其關(guān)鍵指標。

3.衡量評估的基準

基準是正在進行的系統(tǒng)化的方法論，用于識別、度量、比較自身在某一時期內(nèi)的工作過程或職能，或與一個或其他多個組織進行比較，以實現(xiàn)其內(nèi)部的改善［8］78－80?；鶞适请娮诱?wù)績效評估的參考點，但基準不是一成不變的，橫向和縱向的比較才能確定一個合適的參考點。社會保障電子政務(wù)的評估基準要注重國家出臺的目標規(guī)劃，并結(jié)合相關(guān)行業(yè)標準。

4.選擇評估的方法

基于電子政務(wù)的評估方法，包括各項指標的權(quán)重確定方法和指標數(shù)據(jù)的獲取方法。

權(quán)重也稱加權(quán)系數(shù)，體現(xiàn)各項指標在評估中的相對重要程度。在指標體系和評估基準確定的前提下，綜合評價結(jié)果就依賴于各項指標的權(quán)重了，因此指標權(quán)重設(shè)置的合理與否關(guān)系到評估結(jié)果的可信賴程度。常用的權(quán)重方法有德爾菲法和層次分析法。

指標數(shù)據(jù)的獲取方法因評估主體的選擇而異，獲取評估數(shù)據(jù)的方法有問卷調(diào)查法、專家測評法、在線調(diào)查法和公眾評議法等，從而獲取網(wǎng)站定量和定性評價指標數(shù)據(jù)。

5.評估數(shù)據(jù)

評估數(shù)據(jù)是進行電子政務(wù)評價的依據(jù)，評估主體基于評估指標采用合適的評估方法，按照確定的評估基準對評估對象進行數(shù)據(jù)收集，將收集到的數(shù)據(jù)按定性和定量指標進行分類和處理。

6.評估結(jié)果與評估報告

評估結(jié)果應(yīng)客觀公正反映社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站的實際績效，應(yīng)及時反饋給政府決策部門和被評估網(wǎng)站，作為電子政務(wù)投資決策、管理改善和績效監(jiān)管的參考依據(jù)，以此來提升管理水平和服務(wù)水平。

評估報告由評估主體完成，包括正文和附錄兩部分，報告正文的主要內(nèi)容應(yīng)包括基本情況描述、各項主要績效指標對比分析、評估結(jié)論、發(fā)展趨勢預(yù)測、評估依據(jù)和評估方法等，報告附錄應(yīng)包括有關(guān)評估工作的基礎(chǔ)文件和數(shù)據(jù)資料。評估報告應(yīng)該由獨立的第三方專業(yè)人員進行符合性審核，即評估工作程序是否完整、評估方法是否正確、選用評估標準是否適當、評估報告是否符合規(guī)范等。

(三)社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估體系流程

基于流程管理的思想，評估體系實施流程可以概括為:評估主體根據(jù)評估目標要求，基于一定的理念和思路，選擇評估客體(評估對象，即社會保障網(wǎng)站)，根據(jù)評估對象的情況來擬定評估指標，根據(jù)評估指標確定各指標的評估基準，根據(jù)各評估基準確定各指標的評估方法(包括指標權(quán)重設(shè)定和評估數(shù)據(jù)收集方法)，進而收集到各指標的評估數(shù)據(jù)，形成評估結(jié)果;最后根據(jù)評估結(jié)果，撰寫評估報告［5］78。服務(wù)型政府視角下社會保障電子政務(wù)網(wǎng)站績效評估體系框架如下圖［9］33－37:

注釋:

(1)金保工程是利用先進的信息技術(shù)，以集中管理的數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，以中央、省、市三級網(wǎng)絡(luò)為依托，支持人力資源和社會保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦、公共服務(wù)、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心應(yīng)用，覆蓋我國統(tǒng)一的人力資源和社會保障電子政務(wù)工程。金保工程是政府電子政務(wù)工程建設(shè)的重要組成部分，是全國人力資源社會保障信息化工作的總稱。

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