論山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的法制協(xié)調(diào)機(jī)制

王景通

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 武漢 430073）

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)具有跨地區(qū)性和綜合性，使其法制保障需要不同行政區(qū)域、不同法律法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)，同時還要處理好涉海法律與一般法律之間的關(guān)系，需要多個政府部門和涉海企業(yè)共同協(xié)商完善。如何構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制成為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

1 國內(nèi)主要經(jīng)濟(jì)園區(qū)法制建設(shè)經(jīng)驗

縱觀我國已有的區(qū)域發(fā)展，珠三角和長三角經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展較為成熟，均以政策為依托，充分發(fā)揮立法和法律在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用，并取得了顯著成效。

1.1 珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)法制制度建設(shè)的管理模式

珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)主要依賴經(jīng)濟(jì)和法律手段實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，推進(jìn)有序競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能為規(guī)劃功能和協(xié)調(diào)功能。珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃功能與協(xié)調(diào)功能的實施手段是立法條例，對土地、資源、環(huán)境的保護(hù)和市場管理制定法規(guī)條例。資金信貸政策、利率、稅收政策等以大市場為導(dǎo)向，以綜合效益、質(zhì)和效率為導(dǎo)向，建立不同級別的項目論證和審批程序責(zé)任制，建立項目經(jīng)濟(jì)和社會效益的評估制度。經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬省級派出機(jī)構(gòu)，有省級權(quán)力和權(quán)威。機(jī)構(gòu)人員精簡，基本上由現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)干部、專家和企業(yè)家兼職。

珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實施系統(tǒng)為半實體模式，指設(shè)立常設(shè)的經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，屬省級派出機(jī)構(gòu)，由省委、省政府主要負(fù)責(zé)人、各市負(fù)責(zé)人、有關(guān)廳局負(fù)責(zé)人兼任經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)理事會成員，下設(shè)規(guī)劃辦公室，領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、監(jiān)測和咨詢3個小組。

1.2 長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)法制制度建設(shè)的管理模式

通過近幾年的實踐和探索，目前長三角的法制制度建設(shè)主要有以下兩種：行政契約制度和磋商溝通制度。行政契約制度的締結(jié)主體，是長三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議，包括長三角16個市的市長聯(lián)席會議、經(jīng)協(xié)委 （辦）主任聯(lián)席會議和職能部門行政首長聯(lián)席會議。長三角的行政契約包括兩個層次：長三角16個市人民政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及16個市有關(guān)職能部門之間的行政契約，具體形式表現(xiàn)為 “宣言”、意見 （向）書或 “協(xié)議”，如 《長江三角洲旅游城市合作宣言》、《關(guān)于以籌辦 “世博會”為契機(jī)，加快長江三角洲城市聯(lián)動發(fā)展的意見》等。長三角行政協(xié)議在內(nèi)容上充分體現(xiàn)了求同存異和互信互讓，只載明近期能夠?qū)崿F(xiàn)的一體化事項所達(dá)成的共識，往往是一種努力的方向和所需要采取的措施。行政契約制度以尊重各方意愿為前提而達(dá)成共識，對長三角經(jīng)濟(jì)的一體化和法制的協(xié)調(diào)起到了很好的作用，已成為其他區(qū)域法制協(xié)調(diào)的榜樣。

長三角地區(qū)的磋商溝通機(jī)制是指江、浙、滬兩省一市常務(wù)副省 （市）長之間直接進(jìn)行磋商和對話從而達(dá)成共識的法制協(xié)調(diào)機(jī)制。2001年5月，這一機(jī)制在杭州得到啟動，會議專門探討了在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作；2002年4月，第二次磋商會議又在江蘇揚州召開，江浙滬兩省一市的常務(wù)副省 （市）長之間的磋商溝通機(jī)制初步形成。這是長三角地區(qū)最高級別的法制協(xié)調(diào)機(jī)制。長三角地區(qū)的溝通制度是指各地區(qū)國家機(jī)關(guān)之間互通信息，各成員方基于經(jīng)濟(jì)一體化的共同目的，自覺、積極地實現(xiàn)聯(lián)動或采取一致措施的法律協(xié)調(diào)機(jī)制。

除了上述兩種模式以外，最近還出現(xiàn)了中央國家機(jī)關(guān)直接協(xié)調(diào)長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實例，即交通部牽頭制定了 《長江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化公路水路交通規(guī)劃綱要》。該綱要打破了區(qū)域、體制、行業(yè)界限，進(jìn)行跨省市的資源整合，強(qiáng)調(diào)與周邊地區(qū)的銜接；公路水路協(xié)調(diào)，同時綜合考慮航空、鐵路網(wǎng)絡(luò)體系；注重提升服務(wù)水平和現(xiàn)代化管理。

2 加強(qiáng)政府法制制度建設(shè)，充分發(fā)揮政府在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個跨行政的經(jīng)濟(jì)區(qū)，其主體區(qū)包括山東全部海域和青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市及濱州市的無棣、沾化兩個沿?？h所屬陸域，山東省其他地區(qū)作為規(guī)劃聯(lián)動區(qū)。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡仍是制約藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)健康持續(xù)發(fā)展的重要問題。尤其是青島、煙臺、威海沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與沂源、沂蒙山區(qū)等內(nèi)陸地區(qū)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平方面都存在一定的差距。為了保障山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府必須基于市場機(jī)制原則，在保證市場積極功能充分發(fā)揮的前提下，應(yīng)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動，力求在各方的利益互動中，實現(xiàn)平等、合作、共贏，堅決杜絕依靠行政能力侵占其他地區(qū)的利益來滿足本地區(qū)的需要；引導(dǎo)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各級政府通過座談、協(xié)商和討論，達(dá)成一致意見后，以區(qū)域協(xié)定的形式作為各利益主體共同遵守的行為準(zhǔn)則。

2.1 加強(qiáng)政府法制建設(shè)，用法制制度保障經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

首先，需要依法規(guī)范政府的決策。建立一個良好的法制機(jī)制，并賦予法律責(zé)任制度，保證政府決策和規(guī)劃的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，避免主觀性、隨意性。各級政府在各項工作中，要變?nèi)酥螢榉ㄖ?，改變過去行政長官意志色彩明顯的狀態(tài)，逐步將各項工作納入法制化軌道，做到依法行政。其次，主動接受監(jiān)督。加強(qiáng)對政府的監(jiān)督，真正做到主動、及時地將行政運行過程和結(jié)果公開透明，讓社會和公眾真正獲得知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評議權(quán)等權(quán)利。最后，加強(qiáng)政府運轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新。政府必須在法律規(guī)范的前提下，以轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率為重點，加快運轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，使政府的職能更加適應(yīng)于公眾的需求，及時回應(yīng)公眾的需求，真正做到依法辦公，為公眾服務(wù)。

2.2 充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)功能，實現(xiàn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)和共贏

建立山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制，但政府的宏觀調(diào)控至關(guān)重要。國外現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗，也充分證明政府的協(xié)調(diào)干預(yù)是非常重要的因素。例如，“二戰(zhàn)”后的日本，為了促進(jìn)北海道地區(qū)的發(fā)展，于1950年制定了 《北海道開發(fā)法》，并于1956年正式成立北海道開發(fā)金融公庫，翌年又制定了 《東北地區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》 《東北開發(fā)株式會社法》和《北海道東北開發(fā)公庫法》，以推進(jìn)東北地區(qū)的發(fā)展。美國為了促進(jìn)田納西河流域的發(fā)展，1933年通過了 《麻梭淺灘和田納西流域發(fā)展法》，并同時建立 “田納西流域管理局”，專職負(fù)責(zé)該區(qū)的綜合開發(fā)；為了解決經(jīng)濟(jì)區(qū)域各個利益主體相關(guān)者在合作過程中的利益沖突，各州政府之間還簽訂了具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或行政協(xié)定［1］。

此外，基于山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢和特點，政府還肩負(fù)著協(xié)調(diào)海陸關(guān)系的重任，尤其是要建立和完善海洋法制體系。要圍繞加快海洋開發(fā)，強(qiáng)化海洋管理，促進(jìn)海洋保護(hù)的目標(biāo)，推進(jìn)相關(guān)海洋管理立法工作，加大海洋執(zhí)法力度，構(gòu)建適合山東藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)需要的海洋法制環(huán)境，提高依法治海水平。尤其要重點推進(jìn)法規(guī)空白領(lǐng)域的地方性立法工作，加強(qiáng)配套制度、配套措施、實施細(xì)則和工作規(guī)程等制度的制定與檢查落實。完善海域管理和海洋保護(hù)、港口管理、漁業(yè)管理、海岸帶管理、海洋災(zāi)害防治、海島開發(fā)與保護(hù)等法規(guī)體系建設(shè)，形成更加完備的海洋綜合管理法律制度，實現(xiàn)依法治海，把海洋資源開發(fā)和管理活動真正納入法制化軌道。按照國家海洋相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，加快研究制訂或修訂完善 《山東省海岸帶管理辦法》《山東省岸線、灘涂開發(fā)利用管理規(guī)定》《山東省海域使用管理辦法》《山東省海洋環(huán)境保護(hù)辦法》《山東省無居民海島保護(hù)與利用規(guī)定》及 《山東省海洋預(yù)報和海洋災(zāi)害預(yù)警報管理辦法》等相關(guān)海洋管理法規(guī)，形成一套完善的地方涉海管理法律法規(guī)體系，以指導(dǎo)各級地方政府的海洋管理。

3 構(gòu)建藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制

國內(nèi)外實踐證明，任何經(jīng)濟(jì)區(qū)域的構(gòu)建都離不開法律法規(guī)及相關(guān)政策的導(dǎo)向和保障。就具體實施層面上講，包括立法、執(zhí)法和司法三者的互動協(xié)調(diào)，即在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的原則下，通過政府合作、統(tǒng)一規(guī)則實現(xiàn)法治協(xié)作。

3.1 立法協(xié)調(diào)機(jī)制

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)立法屬于區(qū)域立法，雖然本質(zhì)上屬于地方立法的范疇，與一般的地方立法不同的是，其立法主體具有復(fù)合性且更強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)調(diào)?；诤ｊ懡y(tǒng)籌原則進(jìn)行立法，充分調(diào)動各城市的積極性和主動性，為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的深入發(fā)展提供法制保障。立法保障應(yīng)該通過區(qū)域協(xié)調(diào)性立法實現(xiàn) “交通同網(wǎng)、市場同體、環(huán)境同治、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、信息共享”的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)新局面。

（1）重視地方立法合作中的公眾參與，調(diào)動區(qū)域內(nèi)各方主體的積極性?！耙话愣?，立法過程中公眾參與具有兩個基本特點：其一是自愿性，無論是以何種形式，公眾都是在自愿的基礎(chǔ)上積極主動參與的；其二是選擇性，公眾可以選擇不同的對象參與，也可以選擇不同的形式與途徑參與”［2］。建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)重視區(qū)域內(nèi)不同的社會主體，無論是國家機(jī)關(guān)、社會組織還是普通的民眾，只要藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展涉及其利益或興趣，那么都可以通過座談會、論證會、聽證會等形式表達(dá)自己的利益訴求，或者陳述自己的見解與建議。

（2）構(gòu)建和完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制。“這些協(xié)調(diào)機(jī)制既可以是有關(guān)立法主體設(shè)計或構(gòu)建的，也可以是在區(qū)域立法實踐過程中所形成的非正式的慣例或制度”。具體而言，可以通過以下形式：①針對區(qū)域立法活動本身，進(jìn)行的過程性協(xié)調(diào)機(jī)制。它又包括主體性的協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立常設(shè)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從體制上保證各自行政區(qū)的局部利益完全服從于經(jīng)濟(jì)區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)和法制利益；建立立法協(xié)調(diào)會議制度，定期召開聯(lián)席會議機(jī)制，溝通信息，經(jīng)過平等協(xié)商，表決形成協(xié)調(diào)立法的決議，再由各市的立法機(jī)關(guān)按照各自的立法權(quán)限、立法程序制定、修改、完善或廢止與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)相沖突的法律條款；通過區(qū)域立法論證機(jī)制進(jìn)行內(nèi)容性協(xié)調(diào)；建立共同委托起草機(jī)制進(jìn)行程序性協(xié)調(diào)等。② 通過立法信息交流制度，進(jìn)行體系性協(xié)調(diào)機(jī)制。具體而言，就是區(qū)域性法律文件同憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)。各市的立法機(jī)關(guān)應(yīng)向藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法委員會進(jìn)行備案，及時向其通報各自的立法信息，并允許其他各市立法機(jī)關(guān)進(jìn)行查閱、建議。③現(xiàn)實性協(xié)調(diào)機(jī)制，此類機(jī)制主要是協(xié)調(diào)區(qū)域立法同區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實需要。它又包括法律修改、立法解釋和法律評估等具體的機(jī)制。

3.2 執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制

執(zhí)法保障應(yīng)該建立核心區(qū)聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，包括建立行政執(zhí)法聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組、建立定期召開的行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度及建立行政執(zhí)法信息共享機(jī)制，尤其應(yīng)重點關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)、勞動、海洋科技和環(huán)境保護(hù)等方面的執(zhí)法。

（1）締結(jié)行政合同，確立執(zhí)法協(xié)調(diào)框架。執(zhí)法協(xié)調(diào)是由藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各行政市的人民政府或其職能部門，締結(jié)需要協(xié)調(diào)事項的法律行政合同。締結(jié)有關(guān)行政主體權(quán)限范圍內(nèi)需要協(xié)調(diào)的執(zhí)法事項等問題，不能違反所有法律，不能違背社會公共利益。公開并及時通報執(zhí)法信息，促進(jìn)執(zhí)法協(xié)調(diào)。執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中遇到涉及與藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)其他地域密切相關(guān)的事項時，在不泄露國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私的前提下，公開執(zhí)法信息、及時向外地有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通報執(zhí)法信息，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，規(guī)范行政行為，提高執(zhí)法水平［3］。

（2）建立和完善海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)體系，創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。按照統(tǒng)一部署，一體化管理的要求，將隸屬于沿海各級海洋與漁業(yè)行政主管部門的海洋監(jiān)察、漁政管理、漁港監(jiān)督等行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并，組建綜合的海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一的綜合執(zhí)法體制。明確海洋、港航、環(huán)保等涉海主管部門的權(quán)責(zé)范圍，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，理順各涉海管理部門間的職責(zé)關(guān)系，并建立有效的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，組建共同執(zhí)法隊伍，形成海洋執(zhí)法合力，定期組織開展海上聯(lián)合執(zhí)法，維護(hù)海上安全和海洋生產(chǎn)、海洋交通、海域使用管理的良好秩序。同時，還要加強(qiáng)軍地共建，維護(hù)海防安全。

3.3 司法協(xié)調(diào)機(jī)制

司法保障應(yīng)妥善審理經(jīng)濟(jì)、涉外海商事、海洋科技、環(huán)境保護(hù)和海洋旅游等案件，增強(qiáng)司法服務(wù)的主動性，建立審理服務(wù)新機(jī)制，為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。

（1）加強(qiáng)司法協(xié)作。由藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市的中級人民法院共同制定指導(dǎo)性的、在藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各法院相互間進(jìn)行司法協(xié)助的可操作的規(guī)則，下發(fā)給本轄區(qū)內(nèi)的各級法院參照執(zhí)行，并加強(qiáng)監(jiān)督。

（2）推進(jìn)司法改革。在改革和完善審判和執(zhí)行機(jī)制、審判組織與審判機(jī)構(gòu)、司法審判與司法政務(wù)管理、人事制度、法院監(jiān)督制度、法院體制等方面，應(yīng)研究和把握司法客觀規(guī)律，結(jié)合藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群法制協(xié)調(diào)的實際需要，積極探索可行的改革途徑，積累經(jīng)驗，推進(jìn)司法改革。同時建立海上執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、海上執(zhí)法信息通報和案件移交制度，開展海上聯(lián)合執(zhí)法行動，提高對海上綜合案件的處置能力。

［1］郭澤寶 .海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的政府協(xié)調(diào)機(jī)制［J］.廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2009（5）：3－8.

［2］陳光 .論建設(shè)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中的地方立法協(xié)作［J］.環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望，2010（5）：26－30.

［3］劉暢 .構(gòu)建沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)想［J］.法制與社會，2011（3）：202.