海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法研究＊

黃 沛，豐愛(ài)平，趙錦霞，王 晶

（國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061）

海洋功能區(qū)劃是海域使用管理的一項(xiàng)基本制度，目的是為海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)工作提供科學(xué)依據(jù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供用海保障［1］。海洋功能區(qū)劃制度實(shí)施以來(lái)，在協(xié)調(diào)行業(yè)用海矛盾、規(guī)范海域使用秩序、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境以及保障海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著沿海開(kāi)發(fā)需求的增多，海洋功能區(qū)劃修改、修編頻率較高，隨意性較大。

為了提高海洋功能區(qū)劃的科學(xué)性，規(guī)范修改、修編工作，2007年8月，國(guó)家海洋局出臺(tái)了 《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，明確提出 “海洋功能區(qū)劃批準(zhǔn)實(shí)施兩年后，縣級(jí)以上海洋行政主管部門對(duì)本級(jí)海洋功能區(qū)劃可以開(kāi)展一次區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)估，對(duì)海洋功能區(qū)劃提出一般修改或重大修改的建議”、 “各級(jí)海洋行政主管部門提出編制海洋功能區(qū)劃前，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃及各涉海規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)和評(píng)價(jià)，認(rèn)真分析存在的問(wèn)題和出現(xiàn)的新情況”等，從此修改、修編各級(jí)海洋功能區(qū)劃都需通過(guò)評(píng)價(jià)。海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)既有利于保持海洋功能區(qū)劃的穩(wěn)定性，又能保證海洋功能區(qū)劃適應(yīng)變化的需要。

現(xiàn)階段我國(guó)尚未建立起一套系統(tǒng)的海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法體系，已有的評(píng)價(jià)以定性分析為主，缺乏足夠的定量分析，也缺乏社會(huì)公眾的有效參與。本研究通過(guò)借鑒較成熟的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)方法，針對(duì)海洋功能區(qū)劃編制和實(shí)施的特點(diǎn)，構(gòu)建了海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并建立了海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)層次分析法結(jié)合專家咨詢法給指標(biāo)因子賦予權(quán)重系數(shù)，并采用多因素綜合評(píng)價(jià)模型獲得海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果，形成了一套較完善的定量化海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法體系，為以后進(jìn)行該方面的相關(guān)研究提供一定的理論依據(jù)和借鑒。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的主要任務(wù)是確定評(píng)價(jià)內(nèi)容并選取適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，目前我國(guó)在海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方面已有一定的研究。

2005年，我國(guó)近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)專項(xiàng) （簡(jiǎn)稱 “908”專項(xiàng)）啟動(dòng)了海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)與優(yōu)化項(xiàng)目，此項(xiàng)目主要采用定性方法分析海洋功能區(qū)的開(kāi)發(fā)形勢(shì)和存在的主要問(wèn)題，掌握全國(guó)海洋功能區(qū)的功能質(zhì)量和運(yùn)行狀況，評(píng)價(jià)和優(yōu)化海洋功能區(qū)劃。2008年，浙江省臺(tái)州市對(duì)現(xiàn)行市、縣兩級(jí)海洋功能區(qū)劃的實(shí)施情況進(jìn)行了定性評(píng)價(jià)［2］，主要對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、與自然資源條件的適宜性、與環(huán)境狀況的適宜性、與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性以及與海洋開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和用海項(xiàng)目符合性等情況進(jìn)行全面分析。根據(jù)分析結(jié)果，對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況作出全面評(píng)估，通過(guò)進(jìn)一步分析和預(yù)測(cè)現(xiàn)在至未來(lái)幾年內(nèi)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)需求的發(fā)展變化，對(duì)海洋功能區(qū)劃提出修改及補(bǔ)充完善的建議。2008年，廣東省江門市選取社會(huì)定位、自然資源環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和海洋產(chǎn)業(yè)用海需求等方面的指標(biāo)，綜合分析了海洋功能區(qū)劃執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和海洋功能區(qū)劃編制依賴條件變化等方面的因素，重新審視了海洋功能區(qū)劃在規(guī)范海域使用秩序、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用，對(duì)海洋功能區(qū)劃的修編工作具有指導(dǎo)作用［3］。2009年，劉洋等［4］闡述了海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的類型，綜述了區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的方法，并以廣西壯族自治區(qū)為例，運(yùn)用模型方法進(jìn)行了評(píng)價(jià)研究。

在國(guó)外，以功能區(qū)劃方式管理海洋并進(jìn)行實(shí)施評(píng)價(jià)的國(guó)家有澳大利亞和美國(guó)等。澳大利亞建立了大堡礁海洋公園區(qū)劃，同時(shí)也制定了與該區(qū)劃相對(duì)應(yīng)的大堡礁海洋公園區(qū)劃調(diào)整效果說(shuō)明，該說(shuō)明中采用風(fēng)險(xiǎn)管理等多種方法對(duì)大堡礁海洋公園區(qū)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并提出了相應(yīng)的修改方案［4］。美國(guó)夏威夷州實(shí)施了海岸帶管理計(jì)劃［4］，夏威夷州政府還對(duì)該計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行了年度評(píng)估，采用了運(yùn)用邏輯模型對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估、選定每個(gè)重點(diǎn)區(qū)域的主要適用人群通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查形式對(duì)敏感問(wèn)題進(jìn)行提問(wèn)等方法對(duì)計(jì)劃進(jìn)行完善。

區(qū)劃或規(guī)劃所應(yīng)用的領(lǐng)域很多，實(shí)施的評(píng)價(jià)內(nèi)容不一樣，但實(shí)施評(píng)價(jià)方法的原理是相通的。目前實(shí)施評(píng)價(jià)方法在海洋功能區(qū)劃領(lǐng)域研究較少，但在土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中研究較多，方法體系也比較成熟。

在土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方面，周慧杰等［5］基于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和目標(biāo)，遵循科學(xué)性、綜合性、主導(dǎo)性、層次性、動(dòng)態(tài)性和可操作性原則，遵照層次分析法，首先建立一般性的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)體系；其次確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重；再次對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱化處理；最后選取綜合評(píng)價(jià)模型，完成土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)。代磊等［6］通過(guò)選取土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立指標(biāo)量化模型，并運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，用定性和定量結(jié)合的方法對(duì)四川省內(nèi)江市土地利用總體規(guī)劃開(kāi)展實(shí)施評(píng)價(jià)，最后得出內(nèi)江市上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)分值及結(jié)論。

在城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方面，李王鳴［7］指出考慮到現(xiàn)有城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)難以開(kāi)展的狀況，在城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建過(guò)程中，試圖提出一系列容易量化的指標(biāo)來(lái)表征紛繁多變的城市總體規(guī)劃實(shí)施效果。以城市規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)施情況作為切入點(diǎn)，將城市物質(zhì)形態(tài)空間發(fā)展作為城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的重要組成部分，結(jié)合其他空間及公眾因素來(lái)共同構(gòu)建城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系，并選擇浙江余姚市城市總體規(guī)劃進(jìn)行實(shí)證研究，研究證明建立的評(píng)價(jià)體系與方法框架具有一定的可操作性和實(shí)用性。

2 海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法研究

2.1 構(gòu)建海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)所涉及的指標(biāo)因子數(shù)量比較多，有的可以量化，有的難以量化，所選取的指標(biāo)因子要能夠體現(xiàn)海洋功能區(qū)劃編制和實(shí)施的特點(diǎn)。因本研究主要側(cè)重于區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的方法研究，所以選取的指標(biāo)因子對(duì)于各級(jí)和各地的海洋功能區(qū)劃具有通用性，主要由海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)施情況、海域空間布局情況、公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃的滿意程度3個(gè)領(lǐng)域，共5項(xiàng)指標(biāo)13個(gè)評(píng)價(jià)因子組成本研究的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 （表1）。海洋功能區(qū)劃目標(biāo)實(shí)施情況主要通過(guò)海洋環(huán)境質(zhì)量控制性指標(biāo)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)；海域空間布局情況主要通過(guò)海域使用情況和行業(yè)用海秩序來(lái)衡量；公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃的滿意程度主要通過(guò)公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃編制的滿意程度、公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施的滿意程度、涉海單位和個(gè)人對(duì)用海收益的滿意程度等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。考慮到每個(gè)指標(biāo)因子對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果的影響程度不同，采用定性與定量相結(jié)合，即層次分析法結(jié)合專家咨詢的方法來(lái)確定各指標(biāo)因子權(quán)重系數(shù)，在此不再贅述。

表1 海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2 建立海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

2.2.1 指標(biāo)因子的等級(jí)評(píng)定

在海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各指標(biāo)因子選自不同領(lǐng)域，數(shù)據(jù)格式和量綱不統(tǒng)一，為了最后統(tǒng)一進(jìn)行計(jì)算，應(yīng)對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和量化處理，制定各指標(biāo)的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。本研究采用分級(jí)賦分法對(duì)各指標(biāo)因子進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，即對(duì)各指標(biāo)因子分別制定不同的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)一定的標(biāo)準(zhǔn)分值。

（1）海洋環(huán)境質(zhì)量控制性指標(biāo)。在編制海洋功能區(qū)劃時(shí)，各海洋基本功能區(qū)都提出了海水水質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)海洋功能區(qū)劃圖可形成海水水質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)圖。依據(jù) 《海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，一般可獲得現(xiàn)狀海水水質(zhì)質(zhì)量分區(qū)圖。將現(xiàn)狀海水水質(zhì)質(zhì)量分區(qū)圖與標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)圖疊加，通過(guò)面積達(dá)標(biāo)率給海水水質(zhì)質(zhì)量指標(biāo)因子分級(jí)賦分 （表2）。

表2 海水水質(zhì)質(zhì)量指標(biāo)因子評(píng)價(jià)等級(jí)

因現(xiàn)狀海洋沉積物質(zhì)量和海洋生物質(zhì)量分區(qū)圖較難獲得，這兩項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)較難量化。所以，在評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)海洋沉積物質(zhì)量和海洋生物質(zhì)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)因子的評(píng)價(jià)采取優(yōu)、良、一般、差、很差的五級(jí)分類賦分法 （表3）。

表3 海洋沉積物質(zhì)量和海洋生物質(zhì)量指標(biāo)因子評(píng)價(jià)等級(jí)

（2）海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)性指標(biāo)。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展是海洋功能區(qū)劃作用的重要體現(xiàn)，但在海洋功能區(qū)劃編制目標(biāo)中并未提出海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)值，因此根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀值與《海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》的目標(biāo)值的偏差范圍對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)性指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)賦分 （表4）。建議當(dāng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)性指標(biāo)現(xiàn)狀值超過(guò)目標(biāo)值時(shí)均以滿分計(jì)算，小于目標(biāo)值時(shí)以不同偏差范圍決定最終得分。

表4 海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)性指標(biāo)評(píng)價(jià)等級(jí)

（3）海域使用情況。將依據(jù)用海類型制作的海域使用現(xiàn)狀圖及海域使用確權(quán)圖與海洋功能區(qū)劃圖疊加，通過(guò)面積達(dá)標(biāo)率給海域使用現(xiàn)狀與海洋功能區(qū)劃空間符合度和海域使用確權(quán)與海洋功能區(qū)劃空間符合度兩個(gè)指標(biāo)因子分級(jí)賦分，評(píng)價(jià)等級(jí)同表2。

（4）行業(yè)用海秩序。因涉海規(guī)劃與海洋功能區(qū)劃符合度指標(biāo)因子較難量化評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)等級(jí)采用表3的五級(jí)分類賦分法。

新上用海項(xiàng)目與海洋功能區(qū)劃符合度指標(biāo)因子通過(guò)新上用海項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率分級(jí)賦分（表5）。

表5 新上用海項(xiàng)目與海洋功能區(qū)劃符合度指標(biāo)因子評(píng)價(jià)等級(jí)

（5）公眾滿意程度。通過(guò)設(shè)計(jì)合理有效的問(wèn)卷及確定問(wèn)卷采訪對(duì)象完成公眾滿意程度指標(biāo)的評(píng)價(jià)，以賦分形式反映公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃編制的滿意程度、公眾對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施的滿意程度、涉海單位和個(gè)人對(duì)用海收益的滿意程度。

2.2.2 評(píng)價(jià)結(jié)果判定

采用多因素綜合評(píng)價(jià)數(shù)學(xué)模型對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果是一個(gè)百分制的數(shù)值，為了判定評(píng)價(jià)結(jié)果，也應(yīng)制定評(píng)價(jià)結(jié)果的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，在每一個(gè)等級(jí)中，明確區(qū)劃的實(shí)施效果。

實(shí)施評(píng)價(jià)分值在80分以上，表明海洋功能區(qū)劃實(shí)施效果較好，海洋開(kāi)發(fā)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，區(qū)劃作用明顯；分值為60～80分，表明海洋功能區(qū)劃在實(shí)施中各方面比較協(xié)調(diào)，起到了一定效果；分值為40～60分，表明海洋功能區(qū)劃實(shí)施作用不大，各方面不太協(xié)調(diào)；分值為20～40分，表明海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況比較差，多數(shù)目標(biāo)難以完成，各方面協(xié)調(diào)機(jī)制較差；分值低于20分，表明海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況很差，海洋功能區(qū)劃形同虛設(shè)，作用無(wú)法體現(xiàn)。

3 結(jié)論與討論

目前，我國(guó)正全面開(kāi)展全國(guó)海洋功能區(qū)劃和省級(jí)海洋功能區(qū)劃的修編工作，區(qū)劃期是2011—2020年。按照 《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》，關(guān)于全國(guó)海洋功能區(qū)劃和省級(jí)海洋功能區(qū)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)將很快開(kāi)展，本研究構(gòu)建的定量化海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法體系具有一定的應(yīng)用前景，并可在實(shí)例驗(yàn)證中不斷完善和優(yōu)化。

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局，中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì).GB/T 17108—2006.海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則［S］.2006.

［2］臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局 .臺(tái)州市、縣兩級(jí)海洋功能區(qū)劃實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告［R］.臺(tái)州：臺(tái)州市海洋與漁業(yè)局，2008.

［3］林寧，王倩，徐文斌，等 .海洋功能區(qū)劃評(píng)估研究與實(shí)踐［C］∥海洋功能區(qū)劃研討會(huì)論文集 .北京：海洋出版社，2008：75—83.

［4］劉洋，豐愛(ài)平，吳桑云 .海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)方法與實(shí)證研究［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2009，26（2）：12—17.

［5］周慧杰，周興，胡寶清，等 .廣西貴港市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)［J］.生態(tài)環(huán)境，2005，14（5）：752—756.

［6］代磊，王成，肖興山 .基于模型法的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：以四川省內(nèi)江市為例［J］.國(guó)土資源科技管理，2005，22：78—81.

［7］李王鳴 .城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2007.