義務(wù)教育均衡發(fā)展與農(nóng)村教育難點(diǎn)問題的破解

范先佐

（華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，湖北 武漢430079）

當(dāng)前，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，已成為我國教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年）將推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展提升為義務(wù)教育戰(zhàn)略性任務(wù)的高度，而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本問題是農(nóng)村教育問題，農(nóng)村教育問題的關(guān)鍵是難點(diǎn)問題的破解，如農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)、留守兒童的教育、寄宿制學(xué)校和農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)建設(shè)等問題。這些問題如果得不到很好的解決，必然會影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展和農(nóng)村學(xué)生公平接受教育。那么，怎樣才能破解這些難點(diǎn)問題？本文在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我們的研究經(jīng)歷和調(diào)查①，就這些問題進(jìn)行分析，指出義務(wù)教育均衡發(fā)展決不能忽視上述農(nóng)村教育難點(diǎn)問題的破解，并就如何破解這些難點(diǎn)問題提出了若干對策建議。

一、農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)主要應(yīng)解決什么問題

農(nóng)村義務(wù)教育面臨的首要難點(diǎn)問題，是農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)問題。義務(wù)教育均衡發(fā)展的最基本要求是在教育機(jī)構(gòu)和教育群體之間，公平地配置教育資源，達(dá)到教育供給和教育需求的相對均衡。而在教育資源中師資又是最重要的資源。國內(nèi)外的經(jīng)驗反復(fù)證明，“教育的發(fā)展和質(zhì)量的提高，是和一支穩(wěn)定的、訓(xùn)練有素的、積極性高又可靠的教師隊伍分不開的。”②為此，近年來各級政府將農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)擺在了突出位置，進(jìn)行了大量的工作和采取了許多行之有效的措施。

但從現(xiàn)實(shí)和政策評估的角度看，我國農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要，其現(xiàn)狀堪憂。一是優(yōu)秀教師大量流失和減少。由于農(nóng)村地區(qū)教師待遇普遍偏低、生活環(huán)境艱苦，個人發(fā)展機(jī)會少，嚴(yán)重影響了農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定性與工作積極性，造成農(nóng)村優(yōu)秀教師大量減少和流失。據(jù)我們對一些艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校的抽樣調(diào)查表明，50%的校長反映近年來有教師流失的情況，并且認(rèn)為流失的主要是骨干教師和35歲以下的青年教師，甚至有的地方由于教師的大量流失，致使學(xué)校無法正常開課，有些村小只剩下一個“留守”教師。二是教師年齡老化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍嚴(yán)重老化是一種普遍現(xiàn)象，并且學(xué)段越低，學(xué)校越偏遠(yuǎn)，老化的程度越嚴(yán)重。從年齡結(jié)構(gòu)上看：50歲以上的老教師居多，30歲以下的年輕教師很少。在一些偏遠(yuǎn)、薄弱農(nóng)村學(xué)校，教師的平均年齡達(dá)到50歲以上。如江西省A 縣88個教學(xué)點(diǎn)中，絕大部分教師都在50歲以上。在我們走訪的3個教學(xué)點(diǎn)中，有兩個教學(xué)點(diǎn)都只有3 名教師，教師的平均年齡都在55歲以上。三是英、音、體、美等學(xué)科教師嚴(yán)重不足。英音體美課程的開設(shè)，對于學(xué)生全面發(fā)展來講具有重要的意義。但在一些農(nóng)村中小學(xué)由于教師資源匱乏，遠(yuǎn)不能滿足學(xué)校教學(xué)和學(xué)生發(fā)展的需求。如山西省A 縣現(xiàn)有57所農(nóng)村小學(xué)，其中48所學(xué)校沒有專職的音樂教師，52所學(xué)校沒有專職的體育教師，47所學(xué)校沒有專職的美術(shù)教師。很多學(xué)校的音體美課程形同虛設(shè)，名存實(shí)亡。在這57所農(nóng)村小學(xué)中，僅有28所學(xué)校配備專職的英語教師，很多學(xué)校的英語課大都是由一些非專業(yè)的教師兼任，教學(xué)質(zhì)量和效果可想而知。四是職稱偏低。據(jù)我們調(diào)查，很多農(nóng)村學(xué)校中級以上職稱的教師數(shù)量很少，大部分教師只是初級職稱，還有一部分不夠評職稱條件。評上了中級以上職稱的教師也都紛紛調(diào)往縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校，農(nóng)村中小學(xué)幾乎沒有高級職稱的教師。五是受過正規(guī)教師教育的教師少。盡管目前一些農(nóng)村中小學(xué)教師學(xué)歷已基本達(dá)標(biāo)，但大多是通過函授、自學(xué)考試、民師轉(zhuǎn)正等途徑獲得的，其所學(xué)專業(yè)與所教授學(xué)科往往不一致，所教非所學(xué)。不僅如此，在一些農(nóng)村中小學(xué)至今仍然存在著大量的代課教師。如，A 市作為山西省一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、財政收入遙遙領(lǐng)先的山區(qū)縣級市，其教師隊伍的素質(zhì)仍然較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止2009年底，該市90%的學(xué)校存在代課教師。一部分代課教師是政府認(rèn)可的，一部分是政府沒有備案，由學(xué)校自行聘請的代課教師。這些代課教師的收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在編教師，在同工不同酬的情況下，許多代課教師并沒有認(rèn)真教書，只是“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，其工作績效可想而知。

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍無論是從數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上都滿足不了農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情，在體制、機(jī)制等問題短時間內(nèi)尚不能得到根本解決的背景下，要加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍建設(shè)，主要應(yīng)解決好以下幾方面的問題：

1．加強(qiáng)和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工編制管理工作，促進(jìn)教師資源合理配置

眾所周知，農(nóng)村中小學(xué)教師緊缺，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)學(xué)校教師嚴(yán)重不足，這些學(xué)校的教師工作量特別大，任務(wù)繁重，每天工作時間很長。在一些村小或教學(xué)點(diǎn)有的教師要包一個班甚至兩個班的全部教學(xué)任務(wù)，每天在學(xué)校從早忙到晚，回家還要批改作業(yè)。目前學(xué)校教師編制是按照在校學(xué)生人數(shù)確定的，農(nóng)村中小學(xué)在校學(xué)生少，校點(diǎn)分散，這樣教師編制就少，而學(xué)校開的課程并不少。因此，在編制方面政府及教育主管部門應(yīng)制定特殊政策，對農(nóng)村中小學(xué)教師進(jìn)行傾斜，使農(nóng)村教師有比較充足的時間和精力進(jìn)行自我提升。具體來講：

第一，適當(dāng)增加農(nóng)村學(xué)校教師編制。在城鄉(xiāng)中小學(xué)教師統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)根據(jù)義務(wù)教育均衡發(fā)展的要求，充分考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，對農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族集中、教學(xué)點(diǎn)分散或成班率低的地區(qū)，在編制標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)傾斜，增加農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師編制。

第二，增加專業(yè)教師編制。農(nóng)村學(xué)校普遍缺少英語、音樂、美術(shù)、體育、科學(xué)、信息技術(shù)教育等學(xué)科的專業(yè)教師，應(yīng)該為農(nóng)村學(xué)校增設(shè)專業(yè)教師編制。但是，這樣的專業(yè)編制不是按學(xué)校平均分配的，而是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量科學(xué)配置，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用。如針對教學(xué)點(diǎn)教學(xué)需要，可施行專業(yè)教師巡回走教制或安排集中授課。

第三，教學(xué)和后勤編制分離。目前的中小學(xué)教師編制中包括教師、職員、教學(xué)輔助人員和工勤人員。從科學(xué)的角度來看，應(yīng)該根據(jù)學(xué)校規(guī)模，明確細(xì)分各類人員在總教師編制中的比例。在后勤逐步社會化的今天，學(xué)校工勤人員不應(yīng)該占用中小學(xué)教師的編制，學(xué)校的后勤職能可以由社會的專業(yè)公司承擔(dān)。

第四，建立教師退出機(jī)制。在農(nóng)村學(xué)校，存在部分年齡老化和知識結(jié)構(gòu)老化的教師，他們中的一些人，即使經(jīng)過培訓(xùn)也無法勝任教學(xué)工作。教育行政部門應(yīng)采取相關(guān)措施，對達(dá)到一定年齡而其教學(xué)效果被認(rèn)為比較差的教師，工資適當(dāng)上浮，實(shí)行強(qiáng)制性退休，將其空出的編制用于補(bǔ)充合格人員，如優(yōu)秀大學(xué)生。對于新進(jìn)教師一律實(shí)行聘任制。徹底打破教師職業(yè)的終身制，這種靈活的用人機(jī)制有利于教師隊伍的管理，同時也在一定程度上保障了教師隊伍的質(zhì)量，從根本上解決廣大農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師“有編難補(bǔ)”的問題。

2．創(chuàng)新教師招聘思路，培養(yǎng)留得住的本土名師

農(nóng)村中小學(xué)師資弱，是一個共性的問題，也是一個很難解決的問題。多數(shù)學(xué)校在走這樣的怪圈，新教師很難招聘到，對偶爾招聘到的一兩個新教師，學(xué)校十分注重對他們的培養(yǎng)，培養(yǎng)效果也不錯，一般到第三年這些教師已經(jīng)成為學(xué)校的教學(xué)骨干，而此時卻也到了年輕教師開始申請調(diào)動的最佳時機(jī)。如此年復(fù)一年，最終留在農(nóng)村薄弱學(xué)校的仍然是那一批老教師。所以，應(yīng)創(chuàng)新教師招聘思路，要培養(yǎng)留得住的本土名師，這才是農(nóng)村中小學(xué)，尤其是薄弱學(xué)校擺脫困境的根本保證。而要培養(yǎng)留得住的本土名師，實(shí)行“定向招聘”與“定向培養(yǎng)”是行之有效的好方法。

所謂“定向招聘”，就是面向本鄉(xiāng)本土的大學(xué)畢業(yè)生招聘農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)教師。與教育管理部門簽訂合同的大學(xué)畢業(yè)生必須至少在農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)服務(wù)五年，五年后可以續(xù)簽或到其他學(xué)校任教。如湖北省恩施市已經(jīng)進(jìn)行了兩年實(shí)踐，效果相當(dāng)不錯。兩年來該市已經(jīng)招聘了10多名大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)教學(xué)點(diǎn)任教，就目前了解的情況而言，這些教師都能在教學(xué)點(diǎn)安心工作。而以往在教學(xué)點(diǎn)工作的資教生是“上午高高興興而來，下午哭哭啼啼而去”，原因是他們不是本地人，教學(xué)點(diǎn)放學(xué)后，其他教師都回家了，這些大學(xué)畢業(yè)生沒有地方吃飯，晚上孤孤單單的，連說話的人都沒有，所以很難呆得下去。

“定向招聘”的另一做法是，對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校新錄用教師使用事業(yè)單位編制并實(shí)行年薪制。如從2012年起，湖北省農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校（不含縣城）新錄用教師實(shí)行“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的新機(jī)制，新錄用教師招錄對象為在崗未入編的符合條件的資教生（含特崗生）、應(yīng)屆或往屆大學(xué)本科及以上學(xué)歷畢業(yè)生。新錄用教師實(shí)行年薪制，在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)任教的，每人每年3．5萬元，在其他地區(qū)任教的每人每年3萬元，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適時調(diào)整，資金由省級財政負(fù)擔(dān)，使用事業(yè)單位編制。此舉旨在激勵優(yōu)者從教、保障教者從優(yōu)，使新錄用教師在農(nóng)村體面教書、有尊嚴(yán)地生活。

所謂“定向培養(yǎng)”，是指通過合同形式選招部分優(yōu)秀學(xué)生委托相關(guān)高校培養(yǎng)，畢業(yè)后分配到生源所在地的村小或教學(xué)點(diǎn)任教的教師培養(yǎng)模式。如江西省泰和縣從2006年開始，每年從初中畢業(yè)生中選招部分優(yōu)秀學(xué)生，通過“3＋2”的大專學(xué)習(xí)方式，與井岡山大學(xué)和吉安師范學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)語、數(shù)、外、音、體、美等學(xué)科的教師。這些學(xué)生畢業(yè)后分配到生源所在地的村小或教學(xué)點(diǎn)任教。為了保證該計劃的順利實(shí)施，縣財政加大投入，每生每年可以獲得1500元助學(xué)金。2011年，第一屆畢業(yè)生共計13人已經(jīng)分配到位，有效地解決了農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)師資短缺和師資結(jié)構(gòu)不合理的問題。

與此同時，要抓住我國中小學(xué)教師供求關(guān)系正在發(fā)生變化的契機(jī)，加大農(nóng)村中小學(xué)人事制度改革，優(yōu)化、調(diào)整農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)。按照“凡進(jìn)必考”原則，實(shí)行新進(jìn)教師公開招聘制度和教師資格認(rèn)定制度，嚴(yán)把新聘教師入口關(guān)，杜絕不具備教師資格的人員進(jìn)入教師隊伍。充分利用近些年高校畢業(yè)生充裕的有利時機(jī)，力爭經(jīng)過若干年的努力，使大多數(shù)農(nóng)村小學(xué)教師學(xué)歷達(dá)到大專及以上水平，初中教師本科學(xué)歷成為主體；同時可通過擴(kuò)大實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)教師教育碩士培養(yǎng)計劃等多種方式，為農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)充一批具有較高素質(zhì)、較高學(xué)歷的青年教師。

3．建立教師定期交流輪崗制度，組織城鎮(zhèn)重點(diǎn)中小學(xué)教師對農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行幫扶

教師定期交流輪崗制度的重點(diǎn)是教師由城市向農(nóng)村、由強(qiáng)校向弱校、由超編校向缺編校定期流動。在部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了探索的基礎(chǔ)上，盡快建立城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)制度，并以此作為教師職務(wù)晉升和評優(yōu)的重要條件；鼓勵城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校支教，鼓勵他們當(dāng)中的優(yōu)秀者去最艱苦的地區(qū)和學(xué)校工作；城鎮(zhèn)重點(diǎn)中小學(xué)要不定期地委派有關(guān)學(xué)科教師到被扶持的學(xué)校講課、聽課、指導(dǎo)備課和教學(xué)，形成“一幫一”、“一帶一”的態(tài)勢，盡快提高農(nóng)村學(xué)校教師的教學(xué)業(yè)務(wù)能力，并且這種扶持不應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?，而?yīng)把它看作是對廣大人民群眾長期關(guān)心、支持重點(diǎn)中小學(xué)發(fā)展的一種回報。如湖北省恩施市施州民族小學(xué)幫扶農(nóng)村薄弱學(xué)校的做法就取得了很好的效果。該校是一所州市共建的城區(qū)小學(xué)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中對農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行“一對一”的幫扶。該市新塘中心小學(xué)是一所離市區(qū)60公里左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)，為了幫助新塘中心小學(xué)規(guī)范管理，提高教學(xué)質(zhì)量，施州民族小學(xué)每年派5—7名優(yōu)秀年輕教師到新塘中心學(xué)校支教，該校副校長也是從施州民族小學(xué)派過來的中層干部，以這種“送下去”的方式向農(nóng)村小學(xué)提供先進(jìn)的教學(xué)經(jīng)驗和管理理念，帶動了農(nóng)村學(xué)校的課程改革和管理方式改革。同時，新塘鄉(xiāng)中心小學(xué)每年派5—7名教師到施州民族小學(xué)跟崗學(xué)習(xí)，教師和領(lǐng)導(dǎo)跟崗的時間一般在一周左右，還有一名教師跟崗一年時間。到目前為止，新塘中心小學(xué)已經(jīng)派教師140人次進(jìn)行跟崗學(xué)習(xí)，教師業(yè)務(wù)水平得到較大提高。

此外，還可根據(jù)需要推行政府購買教師崗位，讓新聘教師先到最需要的農(nóng)村學(xué)校工作；實(shí)施大學(xué)畢業(yè)生服務(wù)農(nóng)村教育和大學(xué)畢業(yè)生青年志愿者行動計劃，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到基層、到農(nóng)村任教、支教；推進(jìn)高等學(xué)校青年教師、各級黨政機(jī)關(guān)新進(jìn)公務(wù)員到農(nóng)村學(xué)校支教服務(wù)行動。

4．大力提高農(nóng)村，特別是邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)教師經(jīng)濟(jì)待遇，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍

農(nóng)村中小學(xué)由于辦學(xué)條件差，教師待遇差，很難留住人才，骨干教師少。要吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，調(diào)動農(nóng)村教師的工作積極性，關(guān)鍵是要提高教師的經(jīng)濟(jì)待遇，改善教師的物質(zhì)生活條件。國務(wù)院2012年9月7日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)的意見》再度強(qiáng)調(diào)，要“依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高，保障教師工資按時足額發(fā)放”；“對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，實(shí)行工資傾斜政策”。為此：

第一，明確各級政府的責(zé)任，逐步建立省級統(tǒng)籌的義務(wù)教育學(xué)校教師工資保障機(jī)制。根據(jù)我國的實(shí)際情況，借鑒其他國家的經(jīng)驗，要提高農(nóng)村，特別是邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)教師經(jīng)濟(jì)待遇，就必經(jīng)進(jìn)一步明確各級政府的教育財政責(zé)任。從我國財政收入分配的格局和多年的實(shí)踐看，義務(wù)教育學(xué)校教師工資不能由基層政府負(fù)擔(dān)。除發(fā)達(dá)地區(qū)外，義務(wù)教育學(xué)校教師工資應(yīng)實(shí)行省級統(tǒng)籌，讓省級政府成為教師工資最主要的負(fù)擔(dān)者，省級政府可以在全省范圍內(nèi)按國家統(tǒng)一規(guī)定的編制標(biāo)準(zhǔn)和工資標(biāo)準(zhǔn)將教師的工資福利支出采用?？畹男问浇挥摄y行按月足額發(fā)放給教師。這樣做，有利于防止基層政府或教育部門截留、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，拖欠教師工資，同時也有利于在全省范圍內(nèi)為中小學(xué)教師創(chuàng)造一個大體相近的工資福利條件，從而有利于貧困落后地區(qū)農(nóng)村教師隊伍的穩(wěn)定和義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

第二，建立農(nóng)村中小學(xué)教師激勵制度，鼓勵優(yōu)秀教師到艱苦邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校任教。按《教師法》規(guī)定，國家應(yīng)建立艱苦邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師特殊津貼制度，對在艱苦邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)初中、小學(xué)、村小和教學(xué)點(diǎn)工作教師實(shí)行待遇傾斜。從我們實(shí)際調(diào)查結(jié)果看，目前農(nóng)村教師津補(bǔ)貼尚無國家標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村教師津補(bǔ)貼政策的地方政府?dāng)?shù)量仍然較少，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。因此，要吸引和留住更多優(yōu)秀人才在艱苦邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)任教，就必須大幅度提高津貼標(biāo)準(zhǔn)，并且對那些越是在地理位置偏僻、自然條件艱苦的農(nóng)村學(xué)校工作的教師，享受的特殊津貼應(yīng)越高。為此，省級政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)村地理環(huán)境和條件惡劣程度對農(nóng)村教師津貼進(jìn)行適當(dāng)分類，形成合理的等差梯度，建立全省統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村教師補(bǔ)貼。這樣做一方面可以平衡統(tǒng)一省域內(nèi)義務(wù)教育階段教師收入，另一方面可以激勵更多的優(yōu)秀教師到農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)任教，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。此外，應(yīng)健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障制度，保證農(nóng)村中小學(xué)教師安居樂教。

第三，改善農(nóng)村學(xué)校教學(xué)與生活條件，提高農(nóng)村中小學(xué)教師教學(xué)積極性。要想讓教師在農(nóng)村學(xué)校任教，基本教學(xué)與生活條件的保障也很重要。一些農(nóng)村學(xué)校教師生活條件十分艱苦。如，很多農(nóng)村學(xué)校無宿舍、無食堂，外地教師均寄住在由學(xué)校教室改建成的集體宿舍中，生活配套設(shè)施缺乏，教師吃飯、洗澡等十分不便。要穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，政府和教育主管部門就必須為農(nóng)村教師提供基本的生活條件。如興建教工宿舍，完善用水、用電和娛樂等生活配套設(shè)施等。此外，還應(yīng)大力改善農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)條件，如添置計算機(jī)、建立多媒體教室和語音室等，縮小農(nóng)村中小學(xué)與城市中小學(xué)在教學(xué)條件方面的差距，這也將極大地提高教師的教學(xué)積極性并穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。

第四，正確面對農(nóng)村教育的現(xiàn)實(shí)，妥善解決農(nóng)村代課教師的工資待遇問題。代課教師是我國教師隊伍中的一個特殊群體，他們補(bǔ)充了農(nóng)村中小學(xué)師資力量的不足，特別是在一些邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)，主要由代課教師任教。近年來，盡管國家采取了很多措施，試圖逐步取消代課教師，但目前來看，代課教師在我國中西部農(nóng)村地區(qū)仍有相當(dāng)?shù)臄?shù)量，要在短時間內(nèi)取消代課教師，既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此，必須妥善解決農(nóng)村中小學(xué)代課教師工資待遇問題。（1）必須正視農(nóng)村代課教師在一定時期內(nèi)仍將存在的事實(shí)，盡快出臺相應(yīng)的政策和管理辦法，及早制定農(nóng)村代課教師的聘用標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和辭退制度；（2）因地制宜，每年安排一定的教師編制，將多年在教學(xué)中兢兢業(yè)業(yè)、已取得大專學(xué)歷和教師資格證的優(yōu)秀農(nóng)村代課教師轉(zhuǎn)為公辦教師；（3）將農(nóng)村代課教師工資全額納入政府財政預(yù)算，直接在農(nóng)村稅費(fèi)改革固定性轉(zhuǎn)移支付資金中列支，以解決農(nóng)村中小學(xué)的后顧之憂，消除農(nóng)村中小學(xué)教育亂收費(fèi)的隱患；（4）努力提高農(nóng)村代課教師的工資待遇，盡可能地與當(dāng)?shù)毓k教師同工同酬，至少要達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)；（5）應(yīng)逐步將農(nóng)村代課教師醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險等納入社會保障范圍，讓他們安心從教。

二、怎樣才能為農(nóng)村留守兒童撐起一片藍(lán)天

農(nóng)村義務(wù)教育面臨的第二大難點(diǎn)問題，是留守兒童的教育問題。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著中國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力流入城市，其中一部分孩子隨父母進(jìn)入城市，但更多的孩子沒有條件隨父母流動到城市，只好繼續(xù)留在農(nóng)村，由自己的祖父母、外祖父母或其他親戚朋友照料。根據(jù)我們對中部地區(qū)的湖北、河南等勞務(wù)輸出大省部分縣市的調(diào)查，大約80%進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的子女被留在老家，成為留守兒童。從全國來看，約有5800萬這樣的孩子，其中14歲以下的孩子有4000萬，大多分布在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。由于留守兒童的父母一方或雙方長期逗留在城市，使這些孩子無法享受到正常的親情關(guān)愛，成為社會不可忽視的弱勢群體。因此，如何保證農(nóng)村留守兒童公平接受教育，為他們健康成長創(chuàng)造良好的條件，已成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)程中必須高度重視的問題?？梢赃@樣說，留守兒童如果不能公平接受教育，就談不上義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

對于留守兒童公平接受教育問題，學(xué)校、家庭和社會已做了大量工作。但由于家庭教育的嚴(yán)重缺失，農(nóng)村教育環(huán)境的不理想以及社會的忽視，使得留守兒童在衛(wèi)生保健、安全、學(xué)習(xí)、品行、心理等方面的問題越來越突出，從而影響他們公平接受教育。

從衛(wèi)生保健方面來看，由于社會經(jīng)濟(jì)及自然環(huán)境等原因，農(nóng)村的衛(wèi)生保健工作歷來是一個難點(diǎn)，人口的流動更進(jìn)一步加大了農(nóng)村衛(wèi)生保健工作的難度，其薄弱環(huán)節(jié)在于留守兒童數(shù)量多、分布散，而且生活環(huán)境特殊，潛在流動性大。留守兒童的衛(wèi)生保健問題顯得尤為突出。

從人身安全方面來看，農(nóng)村留守兒童由于家庭方面的監(jiān)管不力，其人身安全也常常得不到保障。這主要表現(xiàn)在：一是由于得不到親人照顧而產(chǎn)生的安全問題；二是受到他人的人身侵害。

從學(xué)業(yè)方面來看，由于缺乏父母的督促，農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)習(xí)慣普遍不好，自覺性相對較差，作業(yè)不認(rèn)真，上課遲到的多，逃學(xué)和輟學(xué)等情況時有發(fā)生。據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，47%的留守兒童作業(yè)完成情況不好，39．6%的留守兒童經(jīng)常遲到或遲到過，分別比非留守兒童高出25和20個百分點(diǎn)，所以留守兒童的學(xué)習(xí)成績普遍較差。

從品行方面來看，由于父母長期不在身邊，留守兒童不能得到父母及時的親情、關(guān)照和教育，其品行發(fā)展往往缺乏正確引導(dǎo)和適時監(jiān)督。而處于身心迅速發(fā)展時期的兒童，缺乏對事物正確與否的判斷能力，加之從父母那里得不到及時教育，孩子就很容易受到不良信息和行為的壞影響。如有的孩子整天沉迷于武俠小說、網(wǎng)絡(luò)游戲或武打色情電影中；有的孩子流落街頭，整天呆在臺球室、理發(fā)店或村頭小商店里；有的孩子受到家庭和鄰里的冷落，便干脆和社會上的失足青年混在一起，成為他們的打手和幫兇；有的孩子干偷雞摸狗等一些令人不齒的事；有的孩子整天無所事事，漂流不定，或打架斗毆，動輒動刀行兇。不少學(xué)校老師也反映，在學(xué)校里不守紀(jì)律、調(diào)皮搗蛋的孩子中相當(dāng)數(shù)量的是來自打工家庭。一些無學(xué)上、無工打、未成年的留守青少年品行問題則更加嚴(yán)重，在一些地區(qū)這類青少年犯罪案件占到全部案件的40%以上。

從心理方面來看，農(nóng)村留守兒童由于缺少家庭的親情關(guān)懷，常年難與父母在一起生活，寄養(yǎng)在親戚家里或由他人代管，或同爺爺、奶奶等長輩生活在一起，有的孩子甚至由于托管的親戚又外出，出現(xiàn)被二次托管的現(xiàn)象，其心理健康和人格發(fā)展問題成為最突出的問題，往往表現(xiàn)為：（1）柔弱無助。如不愿與人交流，與人談話時易掉眼淚，性格內(nèi)向，不開朗，感到壓抑和苦悶。（2）孤單寂寞。在父母外出的日子里，留守兒童不僅失去了以前父母在家的關(guān)愛，也感受到了由于主要家庭成員的缺少所帶來的家庭氣氛的冷清。（3）有被遺棄的感覺。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在留守兒童的潛意識里，經(jīng)常會拿自己和村里那些父母都在家的非留守兒童對比，而這種對比往往更讓他們感覺到內(nèi)心的孤單和寂寞。他們所感受到的，不僅是日常生活照顧的不一樣，別的兒童所得到的父母關(guān)愛以及其完整的家庭，也往往成為他們羨慕的對象和自卑的緣由。特別是有的孩子長久沒與父母聯(lián)系，生活、學(xué)習(xí)沒有得到妥善安置時，往往有被父母遺棄的感覺。（4）對父母充滿怨恨。少數(shù)孩子認(rèn)為家里窮，父母無能耐，才會出去打工掙錢，對父母打工不理解，由此而產(chǎn)生怨恨情緒。有的孩子在父母回家后對父母疏遠(yuǎn)，產(chǎn)生情感隔膜。（5）盲目反抗或逆反心理。留守兒童易感到別人在欺負(fù)他，一點(diǎn)小事就計較當(dāng)真，與人交流時充滿警惕甚至敵意。對老師、監(jiān)護(hù)人、親友的管教和批評產(chǎn)生較強(qiáng)的逆反心理。

總之，農(nóng)村留守兒童教育問題是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)普遍存在的社會問題。這一問題產(chǎn)生的原因相當(dāng)復(fù)雜，涉及到家庭、學(xué)校和社會等各個方面。解決好農(nóng)村留守兒童公平接受教育問題，應(yīng)是義務(wù)教育均衡發(fā)展的題中應(yīng)有之義。而留守兒童的教育問題，不應(yīng)只是學(xué)校和家庭自身的事情，還應(yīng)該由學(xué)校、家庭、社會及政府各方面共同努力，協(xié)調(diào)合作，共同為留守兒童撐起一片藍(lán)天。

1．充分發(fā)揮學(xué)校教育的主體作用，全面承擔(dān)起留守兒童的教育與管理的責(zé)任

在家庭功能不健全的情況下，學(xué)校應(yīng)成為留守兒童社會化過程中一個極其重要的場所。農(nóng)村留守兒童由于父母雙方或一方已離開家庭外出打工，他們很難得到父母的關(guān)懷，而關(guān)懷與被關(guān)懷是孩子的基本情感需求。如果家庭不能滿足孩子對關(guān)懷的需求，就需要從其他途徑尋求有力的責(zé)任者來滿足孩子的情感需求。而學(xué)校就是這樣一種機(jī)構(gòu)和責(zé)任者，因為學(xué)校是負(fù)有培養(yǎng)人這一特殊使命的場所，當(dāng)然也是留守兒童的教養(yǎng)主體，理應(yīng)全面承擔(dān)起孩子的教育與管理的責(zé)任，使他們公平接受教育。要彌補(bǔ)留守兒童家庭教育上的缺失和保證他們公平接受教育，搞好農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)不失為一種好的選擇。寄宿制學(xué)?？梢越鉀Q留守兒童無人照看、學(xué)習(xí)和安全得不到保障的問題，解除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。因此，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，應(yīng)在有條件且必要的地方改擴(kuò)建一批農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校，同時加強(qiáng)對寄宿制學(xué)校教學(xué)、生活、安全方面的管理，特別是學(xué)校應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)和人員來承擔(dān)與留守兒童家庭的聯(lián)系，實(shí)施全天候跟蹤管理，并協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，如建立留守兒童的專門檔案，包括孩子的姓名、監(jiān)護(hù)人姓名、委托監(jiān)護(hù)人的聯(lián)系方式等，建立與留守兒童父母及監(jiān)護(hù)人的聯(lián)系卡；開通“親情熱線”，讓外出務(wù)工家長定期與子女通電話；開通“師長熱線”，讓外出務(wù)工家長隨時與班主任進(jìn)行溝通，以制度形式保障與留守兒童父母及監(jiān)護(hù)人經(jīng)常性的聯(lián)系，以充分發(fā)揮學(xué)校教育的主體作用，幫助留守兒童克服各種困難。

2．積極營造良好的家庭教育氛圍，讓留守兒童感受父母的關(guān)愛和家庭的溫暖

在孩子的成長過程中，父母的親情關(guān)愛和教育作用是其他人無法取代的。解決留守兒童問題的關(guān)鍵是要讓孩子和父母在一起，如果條件不允許，應(yīng)盡最大可能降低母親的“出行率”。在我們的調(diào)查中，當(dāng)留守兒童被問及“如果父母有一個要外出打工，你希望誰在身邊時”，有80%的留守兒童回答是母親。因為不管是照顧孩子飲食起居，還是教育孩子，母親更有優(yōu)勢。母親的陪伴使孩子有安全感，有傾訴對象。母親丟下孩子外出打工，對孩子的身心健康成長是弊大于利。如果父母都外出務(wù)工，家長應(yīng)該充分利用農(nóng)忙季節(jié)、春節(jié)返鄉(xiāng)等機(jī)會，多向老師和監(jiān)護(hù)人了解孩子在學(xué)校、家里的學(xué)習(xí)、生活情況，或借助電話多與孩子交流溝通，讓孩子感受到父母的關(guān)愛、家庭的溫暖。政府應(yīng)當(dāng)通過政策安排，更多地倡導(dǎo)家庭價值觀，盡可能為孩子和父母創(chuàng)造團(tuán)聚的機(jī)會和條件，如父母回家和孩子團(tuán)聚的費(fèi)用可以從企業(yè)的教育費(fèi)用附加中去沖抵；帶薪休假制度落實(shí)后，可先讓留守兒童家長享受等。

3．調(diào)動社會各方面的力量，為留守兒童公平接受教育創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

農(nóng)村留守兒童的整體生活環(huán)境主要可以分解為兩類：第一類是家庭生活、學(xué)校生活和同輩群體生活；第二類是社區(qū)及宏觀的社會文化生活環(huán)境。盡管學(xué)校生活是留守兒童最主要的生活方式之一，但是整個社會生活中的任何一類因素都會或主或次、或隱或現(xiàn)、或直接或間接地影響留守兒童的成長與發(fā)展。從所調(diào)查的情況看，絕大多數(shù)農(nóng)村留守兒童的心理障礙和失范行為，都可以從他們現(xiàn)實(shí)生活環(huán)境的差異、矛盾和沖突中找到原因。因此，要保證農(nóng)村留守兒童公平接受教育，整個社會都有不可推卸的責(zé)任，必須動員社會各方面的力量實(shí)行齊抓共管。具體講：（1）政府有責(zé)任為留守兒童創(chuàng)造健康成長的良好環(huán)境。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極采取措施，積極制定和實(shí)施關(guān)愛留守兒童的工作計劃與方案。要加快完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善小城鎮(zhèn)的投資環(huán)境，增加農(nóng)村剩余勞動力在家庭附近就業(yè)的機(jī)會，使他們能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)里打工，從而可以縮短農(nóng)民工回家的周期。另外，針對目前農(nóng)村學(xué)校普遍的經(jīng)費(fèi)不足、人員流失、教學(xué)設(shè)施差的現(xiàn)狀，政府要加大對農(nóng)村社區(qū)的教育投入，制訂和實(shí)施相應(yīng)的政策和措施，從根本上幫助農(nóng)村學(xué)校走出當(dāng)前所面臨的困境，只有這樣，學(xué)校才有能力和條件真正重視留守兒童問題。（2）在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民較集中的地方，應(yīng)積極鼓勵社會力量開辦各種各樣的看護(hù)中心、寄宿公寓，給有不同需求的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女提供不同的學(xué)習(xí)、看護(hù)和寄宿條件；對目前一些地方出現(xiàn)的“代理家長”、“撫養(yǎng)中心”之類的民間托管形式，國家應(yīng)制定相應(yīng)的政策，明確其職責(zé)，規(guī)范其行為。（3）政府的公安、文化、新聞、出版等職能部門應(yīng)切實(shí)履行自己的職責(zé)，與學(xué)校共同承擔(dān)起留守兒童教育和保護(hù)的責(zé)任。當(dāng)前尤其要加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)，大力整治校園周邊環(huán)境，打擊違法經(jīng)營的網(wǎng)吧，根治各種精神污染對孩子的毒害，讓農(nóng)村中小學(xué)生在良好的環(huán)境中接受教育。（4）積極組織“青年志愿者”和大中專學(xué)生參與農(nóng)村留守兒童的教育工作，以多種形式為留守兒童提供教育和生活支持；同時，強(qiáng)化社會關(guān)愛，充分發(fā)揮各地“關(guān)工委”和“五老”的作用，組織機(jī)關(guān)干部、社會熱心人士與留守兒童結(jié)對子，讓富有愛心、責(zé)任心的成年人在一定程度上扮演父母的角色，引導(dǎo)留守兒童的成長。（5）地方各級黨委和政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村黨支部和村民委員會，要把關(guān)心留守兒童作為維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益、加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的一件大事來抓。此外，政府有關(guān)部門應(yīng)對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村家長進(jìn)行引導(dǎo)和教育，強(qiáng)化他們的家庭教育觀念，讓他們學(xué)會與孩子溝通、交流及教育孩子的正確方式，發(fā)揮家長對孩子獨(dú)特的教育功能，幫助孩子健康成長。

4．積極鼓勵城市公辦中小學(xué)降低入學(xué)門檻，盡可能地接納進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)

城市公辦中小學(xué)，均是由政府財政舉辦的，屬于政府提供的公共服務(wù)，理應(yīng)一視同仁地對待所有公民。如果說城市居民的子女可以享受公共教育資源，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女也有權(quán)享受這一資源。因此，積極鼓勵城市公辦中小學(xué)盡可能接納進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女入學(xué)，一方面可以減少農(nóng)村留守兒童的比重，另一方面，更為重要的是，可以使農(nóng)村的孩子接受到較為優(yōu)質(zhì)的教育。因為從某種意義上說，在當(dāng)前城鄉(xiāng)教育非均衡發(fā)展的情況下，即使是城市里的薄弱學(xué)校，在農(nóng)村一些地方也可稱得上是優(yōu)質(zhì)學(xué)校。因此，城市政府應(yīng)切實(shí)貫徹“兩為主”的精神，允許進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市公辦中小學(xué)就讀，并一律免收學(xué)雜費(fèi)。這些孩子進(jìn)入公辦中小學(xué)后，應(yīng)有正式學(xué)籍，并在評優(yōu)獎勵、競賽活動、升學(xué)等方面和城里學(xué)生享有統(tǒng)一的權(quán)利和標(biāo)準(zhǔn)，以消除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市接受教育時所遭受到的歧視，為他們提供公平接受教育的機(jī)會。此外，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民所在的用人單位也可以積極為他們解決子女上學(xué)問題創(chuàng)造一些條件，甚至可以發(fā)動民間社區(qū)一起解決其子女上學(xué)問題。

三、如何解決農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)面臨的各種問題

農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的第三大難點(diǎn)問題，是寄宿制學(xué)校建設(shè)問題。20 世紀(jì)90年代中后期開始，為了解決布局調(diào)整后農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)上學(xué)難的問題和農(nóng)村留守兒童教育問題，農(nóng)村寄宿制學(xué)校得到了迅速發(fā)展。截止2010年，我國農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)寄宿生人數(shù)已經(jīng)達(dá)到30010047人，占中小學(xué)在校生總數(shù)123404902人的24．32%。其中，小學(xué)寄宿生總數(shù)達(dá)到9800572人，占小學(xué)在校生總數(shù)81202368人的12．07%，初中階段寄宿率達(dá)47．89%。③據(jù)我們對中西部地區(qū)的實(shí)地調(diào)研，在一些山區(qū)，農(nóng)村小學(xué)寄宿生人數(shù)甚至達(dá)到50%，初中寄宿生人數(shù)達(dá)到80%。的確，從目前來看，在一些山區(qū)、交通不便地區(qū)建立寄宿制學(xué)校，將離校遠(yuǎn)的孩子統(tǒng)一安排在學(xué)校住讀，由學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一管理，不僅能解決學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)的問題，而且學(xué)生通過學(xué)校寄宿的集體生活，可以增強(qiáng)師生、同伴之間的交往，提高他們生活自理能力和與人合作的能力，對于他們的成長無疑具有積極的作用。

但與此同時，我們也發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村寄宿制學(xué)校由于經(jīng)費(fèi)投入不足，辦學(xué)條件一般較差，辦學(xué)質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)村學(xué)生，特別是留守兒童住宿的需求，更難以承擔(dān)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重任。從我們對中西部幾十所農(nóng)村寄宿制學(xué)校所調(diào)查的情況來看，學(xué)生宿舍十分擁擠，幾個學(xué)生睡一個鋪位情況很常見。調(diào)查顯示，一人一鋪的學(xué)生約占43%，有20%的學(xué)生是睡通鋪，另有35%的學(xué)生是兩人一鋪或三人一鋪。在基本的生活設(shè)施都難以提供的情況下，學(xué)校的教學(xué)、文體和娛樂設(shè)施就更落后了。從我們調(diào)查的幾十所農(nóng)村寄宿制學(xué)校發(fā)現(xiàn)，體育設(shè)施只有簡單的乒乓球臺和籃球架，文化設(shè)施只有一臺電視和一臺遠(yuǎn)程教育的電腦（上課用）。小學(xué)寄宿生一般每周可以看一次電視，因為只能輪班看，晚上七點(diǎn)學(xué)生就被要求到宿舍洗漱休息。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整后，新布點(diǎn)的學(xué)校多設(shè)在交通比較便利的道路旁。為了方便管理和保障學(xué)生的安全，學(xué)校實(shí)行全封閉式管理，學(xué)生到了周末才可以出校。中小學(xué)生正處于開拓視野和培養(yǎng)興趣的時期，這種封閉和枯燥的生活學(xué)習(xí)環(huán)境不利于他們的身心發(fā)展。此外，由于編制的限制，農(nóng)村寄宿制學(xué)校一般都沒有配備專門的生活教師，住校生的管理基本上是由任課教師和班主任負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致農(nóng)村寄宿制學(xué)校教師除了教學(xué)任務(wù)之外，還要承擔(dān)學(xué)生的生活管理、學(xué)校的治安工作。有的學(xué)校，男教師兼職當(dāng)保安，負(fù)責(zé)巡邏護(hù)校；女教師兼職當(dāng)保姆，照顧學(xué)生起居。有的教師每天從早上5 點(diǎn)鐘一直要工作到晚上10 點(diǎn)多鐘，直到孩子入睡才能休息，他們普遍感到工作壓力過大，而一旦寄宿生生病，學(xué)校教師承擔(dān)的責(zé)任就更大了。而這些任課教師和班主任“兼職”工作往往是義務(wù)的，沒有得到額外的津貼補(bǔ)助。

由于學(xué)校的寄宿條件較差，管理不到位等，一些孩子，特別是低年級學(xué)生生活不能自理，因而上學(xué)難的問題無法得到根本解決。因此，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中，必須高度重視農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，加強(qiáng)對寄宿制學(xué)校教學(xué)、生活、安全方面的管理，充分發(fā)揮學(xué)校教育的主體作用，幫助農(nóng)村孩子克服中小學(xué)布局調(diào)整后面臨的各種困難。為此：

1．加大對農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)的投入力度

農(nóng)村寄宿制學(xué)校大多分散在我國中西部地區(qū)。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村縣市政府財政困難，難以承擔(dān)寄宿學(xué)校的財政投入。因此，各級政府應(yīng)制定農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大對寄宿制學(xué)校建設(shè)投入的力度，按比例為農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持，在用地及收費(fèi)等各方面對寄宿制學(xué)校實(shí)行減免等優(yōu)惠政策，為寄宿制學(xué)校建設(shè)創(chuàng)造條件，使確需寄宿的農(nóng)村學(xué)生能進(jìn)入具備基本辦學(xué)條件的寄宿制學(xué)校學(xué)習(xí)。

2．適當(dāng)放寬農(nóng)村寄宿制學(xué)校教師的編制

根據(jù)中小學(xué)生（主要是小學(xué)低年級學(xué)生）年齡小、生活自理能力差的特點(diǎn)，應(yīng)按一定比例給寄宿制學(xué)校配備專門的生活教師和適當(dāng)數(shù)量的后勤人員，并對生活教師和其他相關(guān)后勤人員的素質(zhì)提出相應(yīng)要求。生活教師的職責(zé)不僅僅是照顧孩子的飲食起居，還應(yīng)樹立“保教結(jié)合”意識，身體力行、言傳身教，擔(dān)負(fù)起對孩子的教養(yǎng)責(zé)任。學(xué)校其他相關(guān)后勤人員也應(yīng)從“服務(wù)育人”的宗旨出發(fā)，注重自身品德修養(yǎng)，克服自身不良生活、衛(wèi)生習(xí)慣，給孩子們樹立一個好的行為榜樣。

3．千方百計改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)條件

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，寄宿制學(xué)校良好舒適的生活環(huán)境在一定程度上可以減輕學(xué)生離家之后的不適和想家的情緒。因此，各地應(yīng)千方百計改善農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)條件，優(yōu)化教育環(huán)境，具體來講：一是要改善學(xué)生住宿條件，使床鋪結(jié)實(shí)，有安全保障，住得舒心。二是辦好食堂，注意營養(yǎng)搭配，保證學(xué)生的飲食營養(yǎng)，促進(jìn)他們的健康成長。同時，要配備相應(yīng)數(shù)量的浴室、洗衣池，保證學(xué)生有水喝，有熱水洗澡。三是要配置一定數(shù)量的課桌椅、圖書、實(shí)驗設(shè)備和體育器械等，滿足學(xué)生學(xué)習(xí)、生活和運(yùn)動的需要，讓學(xué)生學(xué)得開心，玩得開心，得到全面發(fā)展。四是辦好校園第三產(chǎn)業(yè)，蔬菜種植、飼養(yǎng)家禽等，改善學(xué)生伙食提供條件，降低學(xué)生生活費(fèi)用，提高學(xué)生生活水平，使學(xué)生進(jìn)得來，留得住，學(xué)得好，讓學(xué)生安心，家長和社會放心。

4．加強(qiáng)寄宿制學(xué)校的日常管理

學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定各種規(guī)章制度，作為學(xué)校日常管理的重要依據(jù)。在學(xué)生日常管理上，一是要安排教師全天值班。寄宿生全天都在學(xué)校里生活，課余時間多，學(xué)生一起玩耍，容易發(fā)生安全事故，必須安排教師值班。二是要建立陪護(hù)制度。生活指導(dǎo)教師應(yīng)與寄宿生同睡，并負(fù)責(zé)處理突發(fā)事件、與家長電話聯(lián)系等，保證學(xué)生夜間住宿安全。尤其應(yīng)對寄宿的女生加強(qiáng)監(jiān)護(hù)管理，防止和杜絕她們遭受人身侵害。三是強(qiáng)化衛(wèi)生管理。要嚴(yán)格衛(wèi)生制度，防止流行性疾病發(fā)生，要配好學(xué)校醫(yī)務(wù)人員。四是加強(qiáng)收費(fèi)管理。寄宿制學(xué)校對許多貧困家庭來說，無疑增加了上學(xué)成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此，學(xué)校絕不能通過不合理收取寄宿費(fèi)、伙食費(fèi)等，去彌補(bǔ)學(xué)校經(jīng)費(fèi)的困難，更不允許將學(xué)生的寄宿費(fèi)挪作他用，從而降低寄宿生的生活標(biāo)準(zhǔn)。五是要定期排查安全隱患。對校內(nèi)外環(huán)境定時檢查，及時排除隱患。同時還要對學(xué)生進(jìn)行安全知識教育，提高他們的安全意識。

5．開展豐富多彩的有益身心的活動

學(xué)校應(yīng)從寄宿的特點(diǎn)出發(fā)，開展豐富多彩的活動來滿足寄宿生的需要：一是晚自習(xí)除了安排學(xué)生完成當(dāng)天的作業(yè)外，可組織學(xué)生看電視、讀書看報、下棋，進(jìn)行各種體育比賽等。二是可以根據(jù)學(xué)生的愛好特長，由專門的教師對學(xué)生進(jìn)行特長培養(yǎng)，如組織藝術(shù)團(tuán)、科普活動小組、各種興趣小組等。三是開展主題班會、聯(lián)誼會、道德法制講座等活動，讓寄宿生充分感受到來自學(xué)校大家庭的溫暖。四是建立寄宿生心理發(fā)展檔案，設(shè)立“心理健康咨詢室”，安排有經(jīng)驗的教師擔(dān)任心理醫(yī)生，及時發(fā)現(xiàn)和診治寄宿生出現(xiàn)的心理健康問題，幫助解決他們心理上的困惑。

四、加強(qiáng)農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)建設(shè)關(guān)鍵要做好哪些工作

農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的第四大難點(diǎn)問題，是教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)問題。農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)是適應(yīng)我國農(nóng)村地區(qū)，特別是人口稀少、居住分散的邊遠(yuǎn)地區(qū)教育發(fā)展而設(shè)置的以復(fù)式教學(xué)為主的小規(guī)模不完全學(xué)校。據(jù)統(tǒng)計，2008年，全國小學(xué)學(xué)?？倲?shù)為300854所，其中教學(xué)點(diǎn)數(shù)量達(dá)79088個，約占全國小學(xué)學(xué)校總數(shù)的26．29%；全國農(nóng)村小學(xué)數(shù)量為253041所，教學(xué)點(diǎn)數(shù)量為77519個，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)數(shù)量占全部農(nóng)村小學(xué)的比例為30．63%。④我們對中西部地區(qū)的湖北、河南、廣西、云南、陜西、內(nèi)蒙等6省（自治區(qū)）調(diào)研了解到的情況同樣印證了這一點(diǎn)，特別是西部地區(qū)的云南、廣西、內(nèi)蒙古等省區(qū)教學(xué)點(diǎn)數(shù)量龐大，占農(nóng)村學(xué)校比例分別為96．54%、103．24%和52．93%。

可見，無論從絕對數(shù)量還是從相對數(shù)量來看，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的數(shù)量都是很大的，是我國義務(wù)教育學(xué)校的重要組成部分。但是，由于多方面的原因，特別是隨著農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整，不少地方大量“撤點(diǎn)并?！?，在縣城和主要集鎮(zhèn)周邊大搞“教育園區(qū)”建設(shè)，一些縣市甚至明確提出農(nóng)村中小學(xué)不予重點(diǎn)建設(shè)，將資金幾乎全部投放到了縣城和主要集鎮(zhèn)，使縣域教育過度“城鎮(zhèn)化”，而農(nóng)村學(xué)校，特別是教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)被嚴(yán)重忽視，致使教學(xué)點(diǎn)存在著諸多問題。一是辦學(xué)條件差。近年來，在農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件整體得到逐步改善的情況下，教學(xué)點(diǎn)的辦學(xué)條件卻沒有得到任何改善，甚至還在不斷惡化。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，大部分教學(xué)點(diǎn)都是由20世紀(jì)50年代至70年代間建的校舍或者由寺廟、祠堂改建而成，如今大部分校舍已經(jīng)成了危房。二是經(jīng)費(fèi)短缺。按現(xiàn)行教育財政和管理體制，教學(xué)點(diǎn)是隸屬本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校管理。據(jù)我們調(diào)查，中心學(xué)校向所屬教學(xué)點(diǎn)劃撥經(jīng)費(fèi)的程序是，各個教學(xué)點(diǎn)根據(jù)學(xué)生數(shù)和自身需求向中心校提出經(jīng)費(fèi)申請，中心學(xué)校再考慮實(shí)際情況予以回復(fù)。而中心學(xué)校對教學(xué)點(diǎn)提出的經(jīng)費(fèi)申請往往審核條件苛刻，批復(fù)時間較長，并且難以得到滿足。這樣一來，教學(xué)點(diǎn)連日?；具\(yùn)轉(zhuǎn)都難以維持，根本談不上改善辦學(xué)條件。其實(shí)，中心學(xué)校也有自己的難處，目前大多數(shù)中心學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)困難、負(fù)債運(yùn)行，且還要負(fù)擔(dān)教學(xué)點(diǎn)代課教師的工資，因此很難滿足教學(xué)點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)需求，導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)普遍存在經(jīng)費(fèi)短缺的問題。三是教師整體素質(zhì)低。在我國農(nóng)村，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)校，由于辦學(xué)條件差，往往吸引不到優(yōu)秀教師，在教學(xué)點(diǎn)任教的老師一般年齡老化。此外，教學(xué)點(diǎn)教師大多來源于本鄉(xiāng)、本村，他們多為民辦教師轉(zhuǎn)正或是代課教師，沒有接受過系統(tǒng)的教師教育，學(xué)歷低，基礎(chǔ)差，加之常年在邊遠(yuǎn)地區(qū)工作，信息閉塞，教學(xué)任務(wù)繁重，知識陳舊又難以更新，導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)教師整體素質(zhì)偏低。

總之，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)，既是涉及邊遠(yuǎn)落后地區(qū)農(nóng)村孩子能否上學(xué)的問題，又是關(guān)涉義務(wù)教育能否均衡發(fā)展的問題，如果不采取有效措施予以解決，就難以保證邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的孩子都能享受到較好的教育。針對當(dāng)前教學(xué)點(diǎn)存在的問題，我們認(rèn)為，關(guān)鍵是要做好以下幾方面的工作：

1．正確認(rèn)識教學(xué)點(diǎn)的作用，慎重對待教學(xué)點(diǎn)的撤留問題

從當(dāng)前及今后一段時間來看，在邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，教學(xué)點(diǎn)仍然是一種有效的教學(xué)組織形式。從教育教學(xué)方面看，教學(xué)點(diǎn)班級規(guī)模小，教師容易根據(jù)學(xué)生的特點(diǎn)因材施教，對學(xué)生的輔導(dǎo)時間會相應(yīng)增多，有利于教學(xué)活動的順利開展。從學(xué)生生活方面講，教學(xué)點(diǎn)有助于解決學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)上學(xué)難的問題。邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)生大多來自家庭貧困，他們最關(guān)心的是自己的上學(xué)成本問題，就近入學(xué)能節(jié)省相當(dāng)數(shù)量的交通費(fèi)和食宿費(fèi)。所以，在那些交通十分不便的邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)保留一些教學(xué)點(diǎn)或初小是十分必要的，它對于保證九年制義務(wù)教育的全面實(shí)施，保證邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村孩子能夠接受基本的教育發(fā)揮著不可替代的作用。在調(diào)查中我們還觀察到，教學(xué)點(diǎn)和初小也不完全是低質(zhì)教育的代名詞，不少教學(xué)點(diǎn)和初小的教育質(zhì)量還是比較高的。只要有關(guān)部門切實(shí)重視和加以扶植，教學(xué)點(diǎn)或初小的教育質(zhì)量是能夠得到保障的。因此，在對待教學(xué)點(diǎn)的撤留問題上，不能根據(jù)單一的標(biāo)準(zhǔn)來判定其去留，如很多地方根據(jù)教學(xué)點(diǎn)服務(wù)半徑、人口、學(xué)校規(guī)模等數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來決定什么樣的教學(xué)點(diǎn)要撤銷，這是不合理的，判定教學(xué)點(diǎn)的撤留不能搞模式化、標(biāo)準(zhǔn)化，主要應(yīng)考慮這樣幾個因素：位于邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)學(xué)生轉(zhuǎn)到其他學(xué)校上學(xué)確實(shí)不方便的不能撤；中心?；蛲晷∪绻荒芙鉀Q學(xué)生的寄宿問題，其所轄的教學(xué)點(diǎn)不能撤；對于村民和家長都不同意撤銷的教學(xué)點(diǎn)，應(yīng)該遵從群眾的意愿不能強(qiáng)行撤并。

2．理順關(guān)系，對保留下來的教學(xué)點(diǎn)給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)支持

在現(xiàn)行義務(wù)教育財政體制下，農(nóng)村學(xué)校維持運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠上級政府下?lián)艿墓媒?jīng)費(fèi)和免除學(xué)生雜費(fèi)資金。這部分資金下?lián)艿降胤接煽h財政和教育局計財科管理，地方行政部門根據(jù)縣城內(nèi)各個中心學(xué)校的規(guī)模、學(xué)生數(shù)等進(jìn)行再分配，把資金劃撥給各中心學(xué)校統(tǒng)一管理，其下屬的完小、初小和教學(xué)點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)還要由中心校進(jìn)行分配?，F(xiàn)在的問題在于，教學(xué)點(diǎn)所需經(jīng)費(fèi)由中心校掌握，而中心校自身運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)短缺，雙方在爭取經(jīng)費(fèi)方面形成博弈。中心學(xué)校在經(jīng)費(fèi)方面具有支配權(quán)，為了本校的建設(shè)和發(fā)展勢必忽視教學(xué)點(diǎn)的建設(shè)甚至起阻礙作用，所以，有必要在此基礎(chǔ)上對當(dāng)前的投入和管理機(jī)制進(jìn)行改革，比如，制定投入標(biāo)準(zhǔn)要求中心校對保留下來的教學(xué)點(diǎn)予以支持，建立強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制或問責(zé)制保證中心校對教學(xué)點(diǎn)的投入；如有可能，可以考慮在縣市教育局設(shè)立“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中心”，取消學(xué)校銀行賬戶，縣市內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)財務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，所有的農(nóng)村中小學(xué)（包括村小、教學(xué)點(diǎn)等）都單獨(dú)進(jìn)行部門預(yù)算，中心學(xué)校只是負(fù)責(zé)收集、匯總轄區(qū)內(nèi)各學(xué)校的預(yù)算建議，然后上報縣農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中心。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中心將各中心學(xué)校匯總后上報的預(yù)算建議上交教育局審核審批，然后由財政部門采用“綜合定額＋專項補(bǔ)助”的撥款方式，直接將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥到各個學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)。同時，全縣農(nóng)村中小學(xué)建立財務(wù)核算和國庫支付網(wǎng)絡(luò)，各學(xué)校利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行日常財務(wù)處理，申報資金用款計劃，財政和教育主管部門可以通過網(wǎng)絡(luò)對學(xué)校用款計劃進(jìn)行適時監(jiān)控。這樣不僅能保證邊遠(yuǎn)地區(qū)包括教學(xué)點(diǎn)在內(nèi)的所有農(nóng)村學(xué)校都有獨(dú)立的教育經(jīng)費(fèi)，還能對全縣中小學(xué)財務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)管。

3．加強(qiáng)師資隊伍建設(shè)，提高教學(xué)點(diǎn)的教育質(zhì)量

由于農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺，師生比的限制以及缺乏有效的教師流動機(jī)制，農(nóng)村教師整體上結(jié)構(gòu)性短缺，老齡化問題嚴(yán)重，這些問題不可避免地波及到教學(xué)點(diǎn)。因此，要改善教學(xué)點(diǎn)的師資狀況，首先，要適當(dāng)放寬農(nóng)村中小學(xué)教師編制，幾個或十幾個學(xué)生需要2—3位教師是合理的也是必須的。其次，對進(jìn)入村小和教學(xué)點(diǎn)工作的優(yōu)秀年輕教師實(shí)施特惠政策，如崗位津貼、評聘調(diào)配優(yōu)先等，且必須及時兌現(xiàn)以形成長效機(jī)制。再次，實(shí)行教師走教，解決部分學(xué)科師資不足問題。在我國很多邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校，英語、音樂、美術(shù)、信息技術(shù)等課程的老師都非常缺乏。但是，這些課程在我國當(dāng)前中小學(xué)（尤其是小學(xué)）的課程體系中所占的比重并不大，如果每所學(xué)校都配備專業(yè)的英語、音樂和美術(shù)老師，對于大部分邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校而言是不必要的。教師走教能有效解決邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)短缺科目教師數(shù)量不足問題。當(dāng)然，對于走教的教師，要對其提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，使其待遇與付出相吻合。

總之，農(nóng)村義務(wù)教育是我國義務(wù)教育的重要組成部分，如果沒有農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，就談不上義務(wù)教育的均衡發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展，關(guān)鍵是難點(diǎn)問題的破解。而這些難點(diǎn)問題的破解，又是一個系統(tǒng)工程，涉及到社會的方方面面。但只要社會各方面共同努力，采取切實(shí)可行的措施，問題就不難解決。

注釋

①這些調(diào)研主要包括：2005年7月至2008年10月，對中西部地區(qū)的湖北、河南、廣西、云南、陜西和內(nèi)蒙古等6個?。ㄗ灾螀^(qū)）38個縣市農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的調(diào)研；2009年5月對廣東省韶關(guān)市清豐縣農(nóng)村教育的調(diào)研；2010年4月至今，對湖北、河南、江西、湖南、廣東、廣西、四川、重慶等8個省（市）35個縣義務(wù)教育均衡發(fā)展改革情況的調(diào)研。文中未注明出處的數(shù)據(jù)和資料均來自上述調(diào)研和調(diào)研訪談。

②雅克·哈拉克：《投資于未來——確定發(fā)展中國家教育重點(diǎn)》，尤莉莉、徐貴平譯，北京：教育科學(xué)出版社，第118頁。

③教育部發(fā)展規(guī)劃司編：《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》，內(nèi)部發(fā)行資料，2011年4月。

④中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司編：《中國教育統(tǒng)計年鑒：2008》，北京：人民教育出版社，2009年，第155、525頁。