重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系研究

任世丹

（西南政法大學應用法學院，重慶401120）

黨的“十八大”報告將“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局”作為生態(tài)文明建設的重要途徑。依據(jù)主體功能區(qū)劃的原則，以提供主體產(chǎn)品的類型為基準，可將我國國土空間劃分為以提供工業(yè)品和服務品為主體功能的城市化地區(qū)、以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)和以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的重點生態(tài)功能區(qū)[1]?！皡^(qū)域分工”的運作理念以及各有側(cè)重的產(chǎn)業(yè)、投資、土地等區(qū)域政策將導致不同主體功能區(qū)間環(huán)境與經(jīng)濟利益的失衡，而重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償制度的建構(gòu)有助于實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

盡管我國學術界對生態(tài)補償機制的研究始于20世紀80年代，然而迄今為止，森林、草原等單一生態(tài)要素生態(tài)補償?shù)恼撝H豐，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制研究才剛剛起步。除了以丁四保教授為代表的學者們從區(qū)域經(jīng)濟學的視角對“區(qū)域生態(tài)補償”的概念進行了界定以外，“重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償”的定義鮮見。本文從法學的視角將“重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償”界定為：為實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品及服務的持續(xù)供給和社會公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過財政轉(zhuǎn)移支付或達成協(xié)議等方式，由政府或其他社會主體對恢復、建設和增進重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務供給能力的提供者、特別犧牲者的經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的回報和彌補的法律行為。鑒于區(qū)域生態(tài)補償關系的復雜性及利益主體的不明晰，該法律制度的構(gòu)建應從理順相應法律關系著手。

一、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系的成立

法律關系是法所構(gòu)建或調(diào)整的、以權利與義務為內(nèi)容的社會關系，其形成、變更和消滅，需要具備一定的條件，其中最主要的條件有兩個：一是法律規(guī)范，二是法律事實[2]159～165。

法律規(guī)范是法律關系存在的前提條件。從應然層面觀之，我國生態(tài)補償法律法規(guī)體系尚未建立：環(huán)境保護基本法中沒有生態(tài)補償?shù)闹贫劝才?、生態(tài)補償專門性法律缺位以及僅有少數(shù)環(huán)境保護單行法中有關于生態(tài)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定。然而，卻不能因此斷定重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系不成立。“有時在有些社會關系領域，雖然沒有正式的法律規(guī)定，但是卻得到國家事實上的確認和保護，或得到習慣法的調(diào)整。在這種情況下，法律關系的產(chǎn)生有法律規(guī)定存在，只不過法律規(guī)范不是以國家正式頒布的規(guī)范性文件而是以其他形式的法律淵源表現(xiàn)出來”[3]467～468。目前我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系建立的依據(jù)主要是一些行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，例如，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、財政部出臺的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付（試點）辦法》和《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》、環(huán)境保護部頒布的《關于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》，以及青海省、海南省等地方出臺的相關法規(guī)、規(guī)章。

法律事實是指能夠引起法律關系產(chǎn)生、變更或者消滅的具有法律意義的事件或行為。提供生態(tài)產(chǎn)品是重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能定位。為了實現(xiàn)這一功能，這些區(qū)域不但要喪失一定的發(fā)展機會，還要為生態(tài)恢復和建設承擔相應的支出[4]557～567。而生態(tài)產(chǎn)品具有“公共物品”的屬性，即其消費具有非排他性和非競爭性。所有社會成員都能從重點生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務中受益，由此產(chǎn)生了“搭便車”問題，需要通過創(chuàng)設一種新的法律關系來平衡各方的利益以確保生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。可見，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系賴以成立的法律事實包括：（1）重點生態(tài)功能區(qū)作為一個整體為維持并增進生態(tài)產(chǎn)品和服務供給能力所采取的行為（包括附隨產(chǎn)生的成本及發(fā)展機會成本的損失）；（2）區(qū)域以外不特定主體因從生態(tài)產(chǎn)品和服務中獲益，或以合意為基礎的區(qū)域外相對特定主體從重點生態(tài)功能區(qū)額外增進的生態(tài)服務價值中獲得額外利益；（3）上述行為以及由此產(chǎn)生的損失與區(qū)域外不特定或相對特定主體的獲益（或額外利益）之間存在因果關系。

二、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系主體

生態(tài)補償法律關系主體是指在生態(tài)補償法律關系中權利的享有者和義務的承擔者，分為補償給付主體和接受主體。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與單一生態(tài)要素生態(tài)補償之間最顯著的差異在于：從對微觀主體的關注上升到區(qū)域?qū)用?。由此，以“區(qū)域”為尺度的重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系主體的確定需要回答以下問題：其一，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與區(qū)域內(nèi)單一生態(tài)要素的生態(tài)補償之間的關系是否應將后者納入前者的補償法律關系中？其二，“區(qū)域”是重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w和行為主體，而“區(qū)域”是“地表空間的一個差別化部分”[5]597，它是一個地理學概念不能成為法律關系主體，誰才是該法律關系的適格主體？

區(qū)域生態(tài)補償與單一生態(tài)要素生態(tài)補償?shù)臎_突主要發(fā)生在限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)①依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的規(guī)定，重點生態(tài)功能區(qū)包括限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，兩者的功能定位、產(chǎn)業(yè)政策和管理政策存在差異。。限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品和服務，與此同時它還肩負有經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源、允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當?shù)刭Y源環(huán)境可承受的產(chǎn)業(yè)以及允許進行必要的城鎮(zhèn)建設等。開發(fā)建設活動對其作用的生態(tài)環(huán)境可能同時產(chǎn)生兩種影響情勢：（1）行為人的活動導致其直接作用的生態(tài)要素受損，從而導致限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)人群的環(huán)境利益受損；（2）行為人的活動同時導致限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務供給能力受損，使得享受該生態(tài)產(chǎn)品和服務并因此支付了特定對價（包括通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式）的區(qū)域以外的群體的利益受到損害。兩類生態(tài)補償法律關系的成立條件（包括上文論述的法律規(guī)范和法律事實，尤其是法律事實）不同。鑒于此，本文認為重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與區(qū)域內(nèi)單一生態(tài)要素的生態(tài)補償屬于并列關系。在前一種情勢下，行為人，也是受益方，應該依據(jù)其獲利，自己采取措施或通過支付費用由他人代執(zhí)行的方式對受到損害的生態(tài)要素加以恢復，并通過由此帶來的生態(tài)系統(tǒng)服務功能的恢復彌補受損方的環(huán)境利益損失，構(gòu)成單一生態(tài)要素生態(tài)補償法律關系；在后一種情勢下，行為人需要向區(qū)域繳納相應的補償金，由限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)統(tǒng)籌安排、通過投入人力、物力、資金等方式恢復生態(tài)產(chǎn)品和服務供給能力，以此彌補區(qū)域外受損群體的利益，構(gòu)成重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償。

任何一個區(qū)域都是由自然環(huán)境、資源、個人、組織（包括企業(yè)）和政府構(gòu)成的。個人、組織（包括企業(yè)）都可能成為生態(tài)補償?shù)闹苯訉嵤┲黧w或受益主體，也都是生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P方，但是作為以“區(qū)域”為尺度的生態(tài)補償制度，他們都不適宜作為“區(qū)域”的代表成為區(qū)域生態(tài)補償法律關系的主體。本文認為以行政區(qū)域為基礎的政府才是重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系的適格主體，原因在于：與其他類型的區(qū)域相比較，行政經(jīng)濟區(qū)域具有清晰的邊界——行政界線，同時也是區(qū)域利益的邊界，存在區(qū)域利益的代言人——政府利益邊界與區(qū)域邊界相一致，而政府所掌控的各類資源使其能夠成為區(qū)域行為的主體[6]77。同時，我國基于主體功能區(qū)劃的國土開發(fā)政策以及在此基礎上構(gòu)建的區(qū)域生態(tài)補償制度是一種與私人選擇相對的公共選擇，系“集體行動”，這樣的行動經(jīng)常要依靠自上而下的命令和合法強制[7]348～349，而來自公民―委托人的授權和按照某種憲法規(guī)則的選舉制度安排賦予了政府發(fā)布命令和實施強制的合法性。此外，政府的公共服務職能也決定了其區(qū)域利益“代理人”的地位，為其主體地位提供了正當性依據(jù)。

將我國整體作為一個系統(tǒng)論之，重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償可以采用國家補償和社會補償兩種模式。在國家補償模式下，中央政府是生態(tài)補償?shù)慕o付主體、重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是生態(tài)補償?shù)慕邮苤黧w；在社會補償模式（主要是地區(qū)間補償模式）下，購買重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務的區(qū)域政府是生態(tài)補償?shù)慕o付主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是生態(tài)補償?shù)慕邮苤黧w。將重點生態(tài)功能區(qū)作為一個系統(tǒng)觀之，分為“抑損性”補償和“增益性”補償兩類①“抑損性”補償主要針對行為者對調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的破壞而設計的生態(tài)效益補償制度；“增益性”補償，即補償那些對調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的恢復、增強的貢獻者和權益受損者。參見：李愛年《生態(tài)效益補償法律制度研究》，中國法制出版社2008年版，第30～31頁。。就前者而言，在限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)從事生產(chǎn)建設活動的個人或組織（包括企業(yè)）是生態(tài)補償關系的給付主體，地方政府是生態(tài)補償關系的接受主體；在禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)從事旅游②禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)的范圍和主體功能定位較明確，是指依法設立的各類自然保護區(qū)，其產(chǎn)業(yè)政策導向是要嚴格禁止發(fā)展工業(yè)，尤其是資源消耗和污染型企業(yè)，對破壞生態(tài)修復的農(nóng)業(yè)進行改良或停止耕作，實施核心保護區(qū)內(nèi)的人口搬遷等。參見：清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究中心課題組《中國主體功能區(qū)政策研究》，經(jīng)濟科學出版社2007年版，第146～147頁。、觀光等行為的個人或組織（包括企業(yè)）是生態(tài)補償關系的給付主體，禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)所在的政府是生態(tài)補償關系的接受主體。就后者而言，在環(huán)境移民而產(chǎn)生的生態(tài)補償法律關系中，因生態(tài)保護的需要而遷移者（不包括因不符合區(qū)域環(huán)境保護標準而需要遷出的污染性企業(yè)）是生態(tài)補償關系的接受主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是生態(tài)補償關系的給付主體；在因生態(tài)建設和保護活動而產(chǎn)生的生態(tài)補償法律關系中，區(qū)域生態(tài)功能的恢復、增進的貢獻者和權益受損者是生態(tài)補償關系的接受主體，重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是生態(tài)補償關系的給付主體。

三、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系客體

法律關系的客體是法律關系主體發(fā)生權利義務聯(lián)系的中介，是法律關系主體的權利和義務所指向、影響和作用的對象，具有客觀性、有用性和可控性[2]163～164。重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系客體是重點生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務，前者是從靜態(tài)的“物”的角度對客體的描述，后者是從動態(tài)的“行為”的角度對客體的描述。

“生態(tài)產(chǎn)品”作為一個全新的概念，近年來頻繁地出現(xiàn)在黨和國家重要的規(guī)范性文件中，比如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、國家“十二五”規(guī)劃、黨的“十八大”報告等。依據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的闡釋，生態(tài)產(chǎn)品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等[1]。生態(tài)產(chǎn)品作為重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系客體的正當性在于它的有用性及法律的規(guī)定。首先，生態(tài)產(chǎn)品的有用性。生態(tài)產(chǎn)品能夠為人類帶來生態(tài)效益。生態(tài)效益是一個生態(tài)學上的概念，指的是“生態(tài)系統(tǒng)及其影響所及范圍內(nèi)對人類社會有益的全部效用”[8]36～37。生態(tài)效益能夠滿足人的需求，具有多方面的價值。美國哲學教授霍爾姆斯·羅爾斯頓就提出并肯定了“自然中的價值”，并將其劃分為“經(jīng)濟價值、生命支撐價值、科學價值、審美價值、生命價值、多樣性和統(tǒng)一性價值、穩(wěn)定性和自發(fā)性價值、辯證的（矛盾斗爭的）價值，以及宗教象征價值等等”[9]68。需要指出的是，這些價值并非僅僅停留在哲學探討的領域，它還是可以量化的“有形”價值源。早在1995年Co stanza等美國學者們就開始測算生態(tài)系統(tǒng)服務價值，他們的計算結(jié)果是：全球生態(tài)系統(tǒng)服務每年的總價值為16～54萬億美元[10]253～260。我國生態(tài)經(jīng)濟學學者們從20世紀90年代中期開始也致力于我國生態(tài)系統(tǒng)服務功能及其價值評價的研究工作，計算出流域、森林等對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻額。

其次，生態(tài)產(chǎn)品是一種非常特殊的勞動產(chǎn)品，其流向具有開放性，生產(chǎn)者對其不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社會共享性十分明顯[11]66。那么也就意味著，盡管生態(tài)產(chǎn)品具有有用性，但是它屬于“純共享品”，其成本和效益不能被內(nèi)部化，不可能靠私人競爭者在自愿的雙邊契約中來配置[7]349。因此，需要通過法律強制性規(guī)定將其作為一種“財產(chǎn)”，賦予生產(chǎn)者相應的“產(chǎn)權”，方能促使其持續(xù)供給。

重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)服務包括：持續(xù)增進生態(tài)產(chǎn)品供給能力、實現(xiàn)主體功能的生態(tài)系統(tǒng)重建、修復行為與生態(tài)建設、保護行為，以及為履行協(xié)議所約定的生態(tài)產(chǎn)品供給義務而采取的生態(tài)保護行為。在重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系中，主體之間的權利和義務正是圍繞以上生態(tài)服務行為建立的，否則“理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動”[12]7～8。

四、重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系內(nèi)容

重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償法律關系的內(nèi)容指的是補償關系主體依據(jù)相關法律法規(guī)或按照協(xié)議的約定所享有的權利和承擔的義務。

在國家補償模式下，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、實物補償?shù)戎苯友a償形式以及優(yōu)惠政策、智力支持等間接補償形式對重點生態(tài)功能區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品和服務的成本及由此帶來的損失予以彌補。作為補償給付主體的中央政府享有的權利如下：獲得符合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核標準的生態(tài)產(chǎn)品和服務的權利；對補償資金、實物的用途及優(yōu)惠政策的落實情況的知情權以及獎懲權等。與此對應，作為補償接受主體的重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府應履行的義務包括：提供符合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核標準的生態(tài)產(chǎn)品和服務的義務；接受中央政府對補償資金、實物利用情況以及優(yōu)惠政策落實情況監(jiān)督的義務以及重大事項的告知義務等。同時，補償接受主體享有相應的獎勵申報和請求權①例如，《2012年中央對地方國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》第四條規(guī)定：“財政部會同環(huán)境保護部門對限制開發(fā)等國家重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評估，并根據(jù)評估結(jié)果采取相應的獎懲措施。對生態(tài)環(huán)境明顯改善的縣，適當增加轉(zhuǎn)移支付。對非因不可控因素而導致生態(tài)惡化的縣，適當扣減轉(zhuǎn)移支付。其中，生態(tài)環(huán)境明顯惡化的縣全額扣減轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量輕微下降的縣扣減其當年的轉(zhuǎn)移支付增量。”。

在社會補償模式下，地區(qū)間的生態(tài)補償主要采取市場購買的形式，即通過簽訂協(xié)議的方式購買重點生態(tài)功能區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務，雙方的權利義務主要依據(jù)協(xié)議的約定確定。一般而言，作為補償給付主體的地方政府享有的權利包括：獲得符合協(xié)議約定的生態(tài)產(chǎn)品和服務的權利、對影響生態(tài)產(chǎn)品和服務品質(zhì)的突發(fā)事件的知悉權、違反協(xié)議約定的退費要求權及賠償請求權等；其應履行的義務主要是補償金的支付義務、生態(tài)保護協(xié)助義務等。

就重點生態(tài)功能區(qū)系統(tǒng)內(nèi)的“抑損性”補償法律關系而言，補償給付主體應因其合法開發(fā)利用或經(jīng)營行為給重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能所造成損害繳納補償費用；而補償接受主體享有的權利包括：繳費額的核定權、生態(tài)補償費的受領權以及拒繳時的強制執(zhí)行權等，同時需要強調(diào)的是，作為補償接受主體重點生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府需要履行生態(tài)功能修復的義務。就“增益性”補償法律關系而言，補償接受主體享有的權利如下：補償方案制定的參與權、補償方案的知情權、補償請求權和受領權、對補償異議的申訴和訴訟權等。

[1]國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知（國發(fā)[2010]46號）[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2011－06/08/content_1879180.htm.

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