行政事業(yè)單位“收支兩條線”制度完善對策淺析

葛銘

摘要：自上世紀(jì)90年代國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》以來，“收支兩條線”管理制度經(jīng)過三個階段的不斷完善、深化，在制止“三亂”行為，防止腐敗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)秩序好轉(zhuǎn)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化監(jiān)督制約等方面均取得明顯成效。本文回顧了“收支兩條線”制度的改革進(jìn)程，分析了目前執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位在執(zhí)行該制度過程中存在的問題，并提出了完善對策。

關(guān)健詞：行政事業(yè)單位；收支兩條線；完善對策

“收支兩條線”制度實施多年，從宏觀層面看，在執(zhí)行該制度后，各級財政可通過賬戶控制、資金控制、票據(jù)控制、稽查控制、核算控制、監(jiān)督控制的手段實行對執(zhí)收執(zhí)罰單位的全方位管理，成效顯著。但從微觀層面看，“收支兩條線”制度在某些執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位的貫徹落實仍存在一定問題。

一、“收支兩條線”在實踐中存在的問題

1.“非稅收入”與支出、績效考評相掛鉤

上世紀(jì)90年代，中央財政部門規(guī)定行政收費、罰沒收入不得與部門收支相掛購，也不得下達(dá)收入指標(biāo)，但目前仍有部分主管部門對行政執(zhí)法單位下達(dá)收入目標(biāo)任務(wù)，并以完成的收入數(shù)按比例返還可自由支配的金額，年終上級以完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考評來“以收定支”并與績效考核掛鉤，使部分行政事業(yè)單位為完成目標(biāo)任務(wù)本末倒置，在行政執(zhí)法中形成了錯誤的認(rèn)識，將完成收入目標(biāo)當(dāng)成首要任務(wù)，且單位往往把扣除政府統(tǒng)籌后的非稅收入視為己有，支出過程中，按照本部門的要求使用，隨意性較大，非稅收入使用不規(guī)范。而另一些執(zhí)法任務(wù)重，收費來源少的執(zhí)收執(zhí)罰單位則可能會因經(jīng)費緊張、無上級返還款導(dǎo)致工作積極性不高。

2.多頭設(shè)立銀行賬戶，資金轉(zhuǎn)移隨意

雖然地方政府對行政事業(yè)單位多頭開戶行為已進(jìn)行集中清理整頓，但這一現(xiàn)象并未得到完全遏制，某些單位出于自身利益或為隱匿資金在不同銀行私設(shè)賬戶。這種多頭開戶行為增加了行政事業(yè)單位逃避各方監(jiān)督、財務(wù)人員隨意轉(zhuǎn)移資金的風(fēng)險，增加了同級財政及上級主管部門監(jiān)管的困難。且部分事業(yè)單位未按《行政事業(yè)單位預(yù)算外資金銀行賬戶管理的規(guī)定》將預(yù)算外資金按收入與支出分開開設(shè)銀行賬戶，收入與支出混同核算；對取消了獨立核算資格的下屬行政分支機(jī)構(gòu)未核銷基本存款賬戶，收支仍通過不合規(guī)賬戶核算匯繳，與上級部門取消行政分支機(jī)構(gòu)獨立核算資格為強(qiáng)化管理的本意相去甚遠(yuǎn)。

3.票款分離、罰繳分離制度執(zhí)行錯亂

主要體現(xiàn)在過期票據(jù)未及時繳銷，又未納入收費信息管理系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控管理，在執(zhí)罰執(zhí)收過程中仍在使用，導(dǎo)致部分票據(jù)管理失控及財政資金流失?，F(xiàn)場執(zhí)法未實現(xiàn)票款分離、罰繳分離，現(xiàn)場執(zhí)法收繳費用未履行相應(yīng)批準(zhǔn)手續(xù)，“以收抵支”。部分現(xiàn)場執(zhí)法單位地處偏遠(yuǎn)，執(zhí)法收入不能及時入庫，在上級沒有撥付備用金的情況下，自然會坐收坐支，以支出發(fā)票抵消票據(jù)款。

4.人員財物多頭管理，同級財政缺乏監(jiān)督

部分地市級執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位實行的是條塊分割的管理模式，省級與地方事權(quán)財權(quán)劃分不清，財權(quán)歸省級財政，征收的非稅收入全部上繳省財政，經(jīng)費由省直單位核拔，同級財政無權(quán)監(jiān)管本地市級執(zhí)收執(zhí)罰單位，上級財政監(jiān)督通常只在政策層面，沒有進(jìn)行直接、常態(tài)督查，因而形成監(jiān)管盲區(qū)。雖然省直主管單位會委托同級政府審計，執(zhí)收執(zhí)罰單位為了規(guī)范也自請社會審計，但這種審計通常只是常規(guī)抽樣審計，僅限于賬目的合法合規(guī)性檢查，不涉及內(nèi)部控制制度、執(zhí)法流程、銀行賬戶的開設(shè)使用等的監(jiān)查，不會引發(fā)下屬基層執(zhí)收執(zhí)罰單位對執(zhí)法行為合法合規(guī)性的關(guān)注。

二、解決對策與建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，樹立執(zhí)法服務(wù)理念

首先應(yīng)取消收入與單位績效效益掛鉤的做法，在政府非稅收入管理政策和部門預(yù)算編制中建立激勵約束機(jī)制，足額撥付經(jīng)費，以調(diào)動執(zhí)收單位積極性，確保應(yīng)收盡收，出臺規(guī)范的工資和津貼制度，弱化狹隘的利益驅(qū)動；其次應(yīng)采取措施統(tǒng)一強(qiáng)化各執(zhí)法部門的思想認(rèn)識，進(jìn)一步明確行政事業(yè)收費的財政資金屬性，為相關(guān)部門執(zhí)法人員設(shè)立法規(guī)界限，使“收支兩條線”制度改革得到廣泛支持和理解并促進(jìn)規(guī)范實施。

2.統(tǒng)一管理口徑，防止政出多門

首先要擴(kuò)大“收支兩條線”制度的管理范疇，統(tǒng)一管理規(guī)則，集中對執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位的人員財物進(jìn)行管理，改變管理松散的局面。其次要依靠現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立信息共享平臺，實現(xiàn)非稅收入信息在財政部門、主管部門、執(zhí)收部門和交款人之間的互通，確保政府非稅收入及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現(xiàn)象發(fā)生。最后要建立財政預(yù)算資金績效評價制度，對非稅收入征管的全過程進(jìn)行評估監(jiān)督，提高財政資金的使用效益。

3.完善政府控制制度，強(qiáng)化同級財政監(jiān)督

（1）對以往未按規(guī)范管理制度設(shè)立的多頭銀行賬戶進(jìn)行徹底清理，依照合法程序履行審批手續(xù)設(shè)立銀行賬戶，開設(shè)統(tǒng)一的“預(yù)算外財政資金專戶”，通過國庫集中支付制度對資金的使用進(jìn)行集中控制和管理，實現(xiàn)真正的收支脫鉤。

（2）繳銷或?qū)⒁咽r效的票據(jù)納入執(zhí)收信息管理系統(tǒng)，把好以票控費關(guān)，加強(qiáng)對所屬單位的管理指導(dǎo)，及時糾正錯誤，增強(qiáng)法制觀念，提高遵守財政法紀(jì)的自覺性。

（3）開展“收支兩條線”制度的專項檢查，對執(zhí)收執(zhí)罰單位收費項目、資金及票據(jù)使用、執(zhí)行最新制度的規(guī)范性等環(huán)節(jié)保持及時跟蹤督查。審計監(jiān)督應(yīng)不僅限于會計賬目的檢查，還應(yīng)從法規(guī)約束、履行行政職能層面考察，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究制，為檢查中發(fā)現(xiàn)的問題提供解決途徑。

（4）進(jìn)一步完善信息控制系統(tǒng)。近年來國家通過推行國庫單一賬戶、實行國庫集中收付和政府采購制度等各項預(yù)算管理制度改革，建立了各種信息管理平臺，在規(guī)范財務(wù)、執(zhí)法行為方面成效顯著，為進(jìn)一步確保證非稅收入信息的真實性、及時性和有效性，提高政府非稅收入資金的管理效能和水平，有必要建立一套科學(xué)完整的信息監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、銀行、主管部門、執(zhí)收單位信息聯(lián)網(wǎng)，保持信息暢通，提高管理效率，減少監(jiān)管成本，增加執(zhí)收執(zhí)罰行為的公開透明度。

4.結(jié)合事業(yè)單位改革推動“收支兩條線”管理向縱深發(fā)展

應(yīng)健全機(jī)制，加快立法，將“收支兩條線”管理納入法制化軌道，確立“收支兩條線”制度的法律地位，增強(qiáng)“收支兩條線”制度的執(zhí)行剛性。加快行政事業(yè)單位的改革步伐，剝離事業(yè)單位的行政職能，將之轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮懿块T，使行政職能與事業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)真正分離，擴(kuò)大非稅收入收繳范圍，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)收執(zhí)罰行為。

三、結(jié)束語

本文總結(jié)了目前執(zhí)收執(zhí)罰行政事業(yè)單位在“收支兩條線”管理中存在的問題，并提出了解決對策。“收支兩條線”制度歷經(jīng)十多年的改革實踐，取得了一定成效，但要徹底實現(xiàn)“收支兩條線”管理，事業(yè)單位在思想上、法制化、配套改革方面還有待進(jìn)一步深化。應(yīng)加大宣傳統(tǒng)一思想提高認(rèn)識，逐步將政府性規(guī)費全部納入預(yù)算管理，實現(xiàn)全口徑預(yù)算，擴(kuò)大非稅收入收繳范圍，強(qiáng)化財政綜合預(yù)算管理，以達(dá)到建立完整統(tǒng)一的公共財政體系的目的。

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