我國義務(wù)教育財政體制變遷的回顧與反思

郭雅嫻

（吉林財經(jīng)大學(xué) 稅務(wù)學(xué)院，吉林 長春 130117）

一 義務(wù)教育財政體制的變遷過程

我國的義務(wù)教育財政體制是公共財政體制的組成部分，同時又與教育管理體制密切相關(guān)。新中國建立之后，尤其是改革開放以來，我國無論是財政經(jīng)濟(jì)形勢還是管理體制都發(fā)生了巨大的變化，在這期間義務(wù)教育財政體制也是幾經(jīng)變革。

（一）中央負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理（1949-1980）

1949年新中國成立之初，與統(tǒng)收統(tǒng)支的體制相適應(yīng)，教育經(jīng)費(fèi)的管理也采取了集中統(tǒng)一管理的體制。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村小學(xué)，中央撥款的經(jīng)費(fèi)以及來自地方的教育經(jīng)費(fèi)，都由各級政府統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一支出。后來隨著對私立學(xué)校的接管、改造，全國絕大部分學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理都納入了這一體系。

（二）地方負(fù)責(zé)、以鄉(xiāng)為主（1980-1993）

我國始于20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)體制改革是以“放權(quán)讓利”主要思路的，隨著改革的深入，中央政府開始通過放權(quán)的方式增強(qiáng)地方政府辦學(xué)的積極性，同事也減輕自身的財政壓力。1986年中國第一部《義務(wù)教育法》明確制定了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的義務(wù)教育投資體制。

在這一階段，我國義務(wù)教育財政體制的最大的特點(diǎn)是“以鄉(xiāng)為主”。這種體制令鄉(xiāng)村在義務(wù)教育中擔(dān)負(fù)責(zé)任更重，在剛開始的時候各地發(fā)展義務(wù)教育的熱潮上揚(yáng)，地方義務(wù)教育財源得到了充分的開發(fā)。

（三）分權(quán)分稅、以鄉(xiāng)為主（1994-2000）

從1985年開始，鄉(xiāng)村政府就已經(jīng)成為了義務(wù)教育的主要承辦方，鄉(xiāng)村政府的財力薄弱，以至于教育經(jīng)費(fèi)無法持續(xù)投入，1994年分稅制改革使得這些問題便更加突出。為了解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，《教育法》將多元籌集教育經(jīng)費(fèi)列為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌集的法制化途徑，從此，學(xué)雜費(fèi)、教育集資等預(yù)算外教育經(jīng)費(fèi)在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源中所占的比重越來越大，不僅違背了“義務(wù)教育”的法律精神，而且引發(fā)了諸如“亂收費(fèi)”等等一系列問題。

（四）分級管理、以縣為主（2001-2005）

在2000年3月開始進(jìn)行的稅費(fèi)改革中，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資被取消，這在減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，卻造成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的緊張，義務(wù)教育財政體制的改革勢在必行。為了緩解義務(wù)教育財政困境，中央政府于2001年6月6日，頒布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確規(guī)定“義務(wù)教育實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的財政體制”。

雖然農(nóng)村義務(wù)教育投入“以縣為主”要比“以鄉(xiāng)為主”更有利于教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)與保障，但不少貧困縣本身財力緊張，不能充分提供村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，義務(wù)教育財政仍然呈現(xiàn)出“吃飯財政”的特點(diǎn)，并沒有走出教育經(jīng)費(fèi)緊缺的困境。

（五）免費(fèi)教育、省級統(tǒng)籌（2006至今）

2005年12月，國務(wù)院設(shè)計了“明確各級責(zé)任，中央地方共擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，明確了各級政府在義務(wù)教育中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并制定了具有可操作性的改革步驟。2006年，義務(wù)教育法進(jìn)行修訂，規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”。到2009年，我國義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了真正“免費(fèi)”。

新機(jī)制完善了“以縣為主”的義務(wù)教育財政體制，不僅在很大程度上解決了義務(wù)教育中經(jīng)費(fèi)不足的問題，而且使得各級政府在義務(wù)教育供給方面的支出責(zé)任更加明確，為以后的進(jìn)一步改革做好了鋪墊。

二 我國義務(wù)教育財政體制變遷的特點(diǎn)

通過前文對新中國建立以來我國義務(wù)教育財政體制變遷的回顧，發(fā)現(xiàn)我國的義務(wù)教育財政體制的演變具有以下特點(diǎn)。

（一）制度安排從集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán)

建國初期到改革開放之前，我國的義務(wù)教育財政體制是以中央集權(quán)為特征的，這也是與高度集中的計劃體制相適應(yīng)的。從1949年到1980年之前的這段時間里，我國的義務(wù)教育財政體制雖然也發(fā)生了一些變化，但這些變化都不曾脫離高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制框架，從而使得高度統(tǒng)一和中央負(fù)責(zé)成為這一階段義務(wù)教育財政體制最鮮明的特點(diǎn)。

自從改革開放以后，“放權(quán)讓利”成為我國各個領(lǐng)域改革的指導(dǎo)思路，義務(wù)教育財政體制也經(jīng)歷了分權(quán)化的變革。這種“分權(quán)”在義務(wù)教育領(lǐng)域主要表現(xiàn)為義務(wù)教育支出責(zé)任的層層下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為義務(wù)教育供給的主力。當(dāng)義務(wù)教育的責(zé)任被下壓倒鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村的時候，事實(shí)上也就意味著政府將該責(zé)任推給農(nóng)民自己承擔(dān)了，這已經(jīng)是極端的分權(quán)了。過度的分權(quán)不可避免地帶來了一系列的問題，首當(dāng)其沖的就是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足及其導(dǎo)致的義務(wù)教育供給水平下降。

2001年以來，我國義務(wù)教育確立了“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的管理體制；2006年以后，中央和省級政府也逐漸加大了對義務(wù)教育的支持力度，確立了“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的新機(jī)制。中央和省級政府在義務(wù)教育中扮演著月在越重要的角色，義務(wù)教育責(zé)任開始逐漸上移，顯示出集權(quán)化的趨勢。

（二）各級政府責(zé)任逐漸明晰

各級政府在義務(wù)教育供給中的責(zé)任劃分是義務(wù)教育財政體制中最核心的內(nèi)容，我國關(guān)于這種事權(quán)的規(guī)定經(jīng)歷了一個從模糊到逐漸明晰的過程。

1950年，國務(wù)院關(guān)于各級政府對義務(wù)教育的責(zé)任是這樣規(guī)定的：“中央直接管理教育經(jīng)費(fèi)列入中央人民政府預(yù)算，由財政部掌管；各大行政區(qū)、省、市管理的教育事業(yè)費(fèi)，分別列入其預(yù)算內(nèi)。鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)可以通過征收地方附加公糧分擔(dān)，各城市的小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，可征收城市附加教育事業(yè)費(fèi)?！盵1]79

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“實(shí)行九年制義務(wù)教育，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)，分級管理的原則，基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方”，“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，鄉(xiāng)財政收入應(yīng)主要用于教育”，“允許地方在自愿的基礎(chǔ)上鼓勵單位、集體和個人捐資助學(xué)”?！读x務(wù)教育法》也規(guī)定各級政府可以征收教育費(fèi)附加用于義務(wù)教育，但沒有規(guī)定征收標(biāo)準(zhǔn)。直到1994年的分稅制改革，各級政府在義務(wù)教育中的事權(quán)仍然沒有得到明確的劃分。這種模糊的規(guī)定在拓寬了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源渠道的同時，也隱含著極大的弊端，不僅使各級政府便于推卸責(zé)任，并且最終導(dǎo)致了屢禁不止亂收費(fèi)之風(fēng)，及大地加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國針對義務(wù)教育財政體制頒布了一系列的法律法規(guī)和規(guī)定。不但新修訂的《義務(wù)教育法》明文規(guī)定了義務(wù)教育的“免費(fèi)”性質(zhì)，從法律的高度杜絕了亂收費(fèi)。而且在2005年12月下發(fā)的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》中，國務(wù)院對各級政府在義務(wù)教育中的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，分地區(qū)、分類別地進(jìn)行了可操作性較強(qiáng)的規(guī)定。如《通知》中明確規(guī)定：免除的學(xué)雜費(fèi)和提高公用經(jīng)費(fèi)所需資金，中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8:2，中部地區(qū)為6:4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定；等等。

（三）體制變遷模式的轉(zhuǎn)變

改革開放之前，我國義務(wù)教育財政體制的變遷主要體現(xiàn)為“自上而下”的強(qiáng)制性變革，這主要是由于在當(dāng)時高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，包括教育在內(nèi)的一切制度都是由中央政府統(tǒng)一制定、統(tǒng)一實(shí)施的。這種體制變遷模式具有實(shí)施迅速的優(yōu)點(diǎn)，同時也具有僵化、有限理性等局限性。我國從1949年到1980年的義務(wù)教育財政體制變遷都是這種模式。

改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善以及社會轉(zhuǎn)型，促使社會對義務(wù)教育財政體制提出了新的要求，而這種要求就成為體制變遷的誘致性型因素，政府正是在這些因素的推動下，才進(jìn)行了該領(lǐng)域的改革。由此，1980年以后的義務(wù)教育財政體制改革則成為“自下而上”的誘致性變遷和“自上而下”的強(qiáng)制性變遷相結(jié)合的方式。在這種體制變遷模式中，基層政府和教育部門成為體制變遷最活躍的因素，某種新型的財政支出或經(jīng)費(fèi)籌集模式往往是基層政府首先自發(fā)嘗試，后被較高級政府總結(jié)、推廣，最終經(jīng)過幾次修正，成為全國普遍推行的新體制。在這種模式的制度變遷中，體制創(chuàng)新往往是伴隨著舊體制的弊端出現(xiàn)的，在新體制出現(xiàn)的初期基層政府的某些創(chuàng)新行為也許是不被現(xiàn)行規(guī)定所認(rèn)可的，因此體制變遷存在一個較長的滯后期。但是這種模式的制度變遷一旦得以實(shí)施，新體制一般會具有比較強(qiáng)的可操作性。

（四）體制變遷很難脫離城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的路徑依賴

新中國建立伊始，為了在短期內(nèi)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，我國采取了犧牲農(nóng)業(yè)、犧牲農(nóng)村，促進(jìn)工業(yè)、促進(jìn)城市發(fā)展的“二元”發(fā)展模式。這種“二元結(jié)構(gòu)”體現(xiàn)在義務(wù)教育領(lǐng)域，就表現(xiàn)為政府的教育資源偏向城市，忽略農(nóng)村。從1950年政務(wù)院關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的規(guī)定就可以看出，政府的義務(wù)教育支出對城市和農(nóng)村分別采取兩種制度；這種歧視在上世紀(jì)80、90年代達(dá)到極致，當(dāng)時農(nóng)村的義務(wù)教育基本已經(jīng)處于農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)的狀態(tài)。盡管2001年稅費(fèi)改革之后，義務(wù)教育開始實(shí)行“以縣為主”的財政體制，但是由于“二元結(jié)構(gòu)”的思維慣性，很多縣級政府在財力緊張的情況下，首先想到的還是控制甚至克扣農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，甚至通過控制農(nóng)村教師的編制以逃避支出責(zé)任。

不過，自從2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制建立以后，中央政府開始逐漸走出這種路徑依賴。從進(jìn)入21世紀(jì)以來國務(wù)院關(guān)于義務(wù)教育財政體制的各種規(guī)定可以看出，中央政府在義務(wù)教育的制度安排中開始優(yōu)先考慮農(nóng)村，如教科書免費(fèi)等政策就是從農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)施的。

三 義務(wù)教育財政體制的進(jìn)一步完善

幾經(jīng)變革的義務(wù)教育財政體制仍存在有待完善之處，該體制應(yīng)從以下方面進(jìn)行進(jìn)一步的完善。

（一）進(jìn)一步上移義務(wù)教育支出責(zé)任

從產(chǎn)品屬性來看，義務(wù)教育是一種具有較強(qiáng)空間外溢性的地方性公共產(chǎn)品。從服務(wù)供給的便利性來看，義務(wù)教育適合由地方政府提供；而從產(chǎn)品受益范圍來看，義務(wù)教育應(yīng)該由更高一級的政府承擔(dān)。因此，義務(wù)教育的支出責(zé)任應(yīng)由中央、省和市縣級政府共同承擔(dān)，其中中央和省級政府應(yīng)該承擔(dān)50%以上的責(zé)任。從我國目前“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的責(zé)任劃分和支出模式來看，義務(wù)教育80%以上的支出由縣級政府承擔(dān)，而中央政府只承擔(dān)了2%。我國義務(wù)教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)不足、城鄉(xiāng)差距等問題大都是由此引發(fā)。政府應(yīng)該在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升義務(wù)教育支出責(zé)任的政府層級，改成“以省為主”的義務(wù)教育財政體制。

（二）規(guī)范義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度

科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度是一個完善的財政體制中的重要組成部分。在義務(wù)教育財政體制中，中央和省級政府對義務(wù)教育支出責(zé)任的履行除了承擔(dān)相應(yīng)的支出比例之外，還應(yīng)采取轉(zhuǎn)移支付的方式，均衡各地方的義務(wù)教育供給水平。這就要求首先在確定各地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求的基礎(chǔ)上，建立一個合適的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；然后在核定各縣級政府義務(wù)教育支出能力的基礎(chǔ)上，確定中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立義務(wù)教育財政支出績效評價體系

義務(wù)教育財政支出最終是否能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檩^高水平的義務(wù)教育供給，財政支出的效率至關(guān)重要。財政支出績效評價是提高財政支出效率和公共服務(wù)供給水平的有效方式之一，也是評價體制有效性的重要手段。教育財政學(xué)家本森認(rèn)為，一種義務(wù)教育財政體制是否有效，可以從“充足”、“效率”和“公平”三個角度加以衡量。因此，政府應(yīng)該圍繞上述三個維度設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)，建立義務(wù)教育財政支出的績效評價體系，從而提高義務(wù)教育支出效率，使義務(wù)教育財政體制的作用得到最大程度的發(fā)揮。

（四）積極進(jìn)行其他領(lǐng)域的配套改革

我國的義務(wù)教育財政體制在解決某些現(xiàn)實(shí)問題時，尤其是面臨義務(wù)教育的區(qū)域非均衡以及流動人口義務(wù)教育問題時顯得力不從心。究其原因，主要是因為我國的義務(wù)教育財政體制變遷總體滯后于社會體制的變遷，從而產(chǎn)生了制度供給和制度需求不匹配的矛盾。因此，政府應(yīng)該一方面改進(jìn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥款方式等制度以適應(yīng)社會發(fā)展，另一方面改革戶籍、升學(xué)等制度以配合義務(wù)教育財政體制變遷。

[1]編輯部.中國教育年鑒:1949-1981[Z].北京:中國大百科全書出版社,1984:79.

[2]張翼.義務(wù)教育管理與財政體制的變遷及調(diào)試[J].廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012,(12).

[3]范先佐,朱蘇飛.21世紀(jì)以來我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的改革與完善[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版),2010,(5).

[4]范先佐.義務(wù)教育財政體制:從過度分權(quán)到適度集權(quán)[N].中國社會科學(xué)報,2009-12-08.