《動(dòng)物防疫法》在實(shí)踐中的逐條應(yīng)用（11）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

接上期，繼續(xù)就《動(dòng)物防疫法》第四十七條、第四十八條、第四十九條規(guī)定在實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，僅供參考。

一、關(guān)于人工捕獲野生動(dòng)物檢疫規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第四十七條規(guī)定：人工捕獲的可能傳播動(dòng)物疫病的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)捕獲地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸。

有關(guān)野生動(dòng)物是否檢疫、怎么檢疫等問(wèn)題，是執(zhí)法實(shí)踐中筆者經(jīng)常要為基層工作人員解答的問(wèn)題。從廣西的情況看，主要有飼養(yǎng)梅花鹿、蛇、野豬、山雞、食蟹猴等動(dòng)物的貨主來(lái)申報(bào)檢疫，要求出具動(dòng)物檢疫證明，以便運(yùn)輸、銷(xiāo)售。但基層工作人員把握不準(zhǔn)的是：野生動(dòng)物要不要檢疫？沒(méi)有相關(guān)檢疫技術(shù)規(guī)程又如何實(shí)施檢疫，比如檢驗(yàn)?zāi)男┮卟?？檢疫合格的標(biāo)準(zhǔn)是什么、出具檢疫證明的條件有哪些？歸結(jié)起來(lái)，大家提出這些問(wèn)題就是怕承擔(dān)法律責(zé)任：檢疫行政不作為的責(zé)任和檢疫出證后果的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第四十七條規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：

（一）野生動(dòng)物檢疫的必要性

野生動(dòng)物的疫病可以和家畜家禽的疫病相互傳染，一旦家畜家禽與染疫的野生動(dòng)物接觸，就有可能使其感染、發(fā)病、傳播；人與患病的野生動(dòng)物接觸，也可能受到感染、發(fā)病。因此，加強(qiáng)對(duì)人工捕獲的野生動(dòng)物的檢疫，非常必要。法律之所以規(guī)定要對(duì)人工捕獲的野生動(dòng)物實(shí)施檢疫，是為了阻斷在自然環(huán)境中的野生動(dòng)物疫病向家養(yǎng)動(dòng)物傳播、向人類(lèi)傳播；從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這也是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)；這一法律規(guī)定更符合動(dòng)物疫病“預(yù)防為主”的原則，大家應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一原則來(lái)開(kāi)展野生動(dòng)物檢疫工作。

（二）野生動(dòng)物檢疫的必要條件野生動(dòng)物是否需要檢疫，依法應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件：一是可能傳播動(dòng)物疫病的野生動(dòng)物。如何判斷“可能傳播”？這就需要具有獸醫(yī)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的工作人員作出判斷，一般以能與家畜家禽相互傳染為依據(jù)，例如，野豬可以傳染口蹄疫，鳥(niǎo)類(lèi)可以傳染禽流感等。二是合法捕獲的野生動(dòng)物。如何判斷“合法捕獲”？必須憑林業(yè)野生動(dòng)物保護(hù)部門(mén)出具的有關(guān)證明，例如捕獵（撈）證、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證等。發(fā)現(xiàn)非法捕獲的野生動(dòng)物，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知野生動(dòng)物保護(hù)部門(mén)，采取相應(yīng)措施。實(shí)踐中，大家可以根據(jù)以上兩個(gè)條件，作出是否受理野生動(dòng)物貨主檢疫申報(bào)的判斷。當(dāng)然，如果您作出了不受理其檢疫申報(bào)的決定，必須要解釋清楚理由，避免引發(fā)“行政不作為”糾紛。

（三）野生動(dòng)物須檢疫的用途限定 從法條中“經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸”的規(guī)定理解，除了“可能傳播動(dòng)物疫病”、“合法捕獲”的野生動(dòng)物需要檢疫外，還必須是僅限用于“飼養(yǎng)”、“經(jīng)營(yíng)”、“運(yùn)輸”三個(gè)環(huán)節(jié)的野生動(dòng)物才需要檢疫。言下之意就是用作僅此之外的其他環(huán)節(jié)，并不需要檢疫，比如野生動(dòng)物的“屠宰”。與之對(duì)應(yīng)的是，目前國(guó)家出臺(tái)了豬、反芻動(dòng)物、家禽、馬屬動(dòng)物等產(chǎn)地檢疫規(guī)程和屠宰檢疫規(guī)程，同時(shí)明確了合法捕獲的同種野生動(dòng)物的“產(chǎn)地檢疫”參照本規(guī)程執(zhí)行，而沒(méi)有明確“屠宰檢疫”要參照本規(guī)程執(zhí)行?？梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物的檢疫要求，是有明確限定的。實(shí)踐中，一些梅花鹿養(yǎng)殖場(chǎng)宰殺梅花鹿供應(yīng)高檔飯店需要提供動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明才被接收，就涉及到“野生動(dòng)物屠宰檢疫”問(wèn)題，假如僵硬地執(zhí)行不搞“屠宰檢疫”不幫出證的話，貨主的肉產(chǎn)品賣(mài)不出去就會(huì)引發(fā)糾紛。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)機(jī)動(dòng)靈活處理，參照反芻動(dòng)物屠宰檢疫規(guī)程給予實(shí)施檢疫。

（四）野生動(dòng)物的檢疫出證條件剛才談到，目前國(guó)家出臺(tái)有豬、反芻動(dòng)物、家禽、馬屬動(dòng)物等產(chǎn)地檢疫規(guī)程和屠宰檢疫規(guī)程（當(dāng)然還有犬貓、蜜蜂等，不逐一列舉），并明確合法捕獲的同種野生動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫參照本規(guī)程執(zhí)行。但尚未出臺(tái)眾多的、其他某一種（類(lèi)）野生動(dòng)物的檢疫技術(shù)規(guī)程，比如蛇。即使在《進(jìn)出境野生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫規(guī)程》（SN/T 1998-2007）中，也只是籠統(tǒng)地作出查驗(yàn)文書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)、臨床檢查等行為程序規(guī)定，并沒(méi)有給出某種野生動(dòng)物疫病技術(shù)上的判斷定性標(biāo)準(zhǔn)。因此，實(shí)踐中，大家在開(kāi)展野生動(dòng)物檢疫時(shí)，不知道該檢查什么疫病，達(dá)到什么條件才可以出具檢疫合格證明。筆者認(rèn)為，對(duì)需檢疫的野生動(dòng)物實(shí)施檢疫時(shí)，首先是查驗(yàn)有關(guān)野生動(dòng)物合法捕獲、馴養(yǎng)的文件，然后根據(jù)農(nóng)業(yè)部《動(dòng)物檢疫管理辦法》（2010年第6號(hào)令）第十五條的規(guī)定，符合“來(lái)自非疫區(qū)、臨床檢查健康、規(guī)定的實(shí)驗(yàn)室疫病檢測(cè)合格”條件的，就可以由官方獸醫(yī)出具《動(dòng)物檢疫合格證明》。當(dāng)然，對(duì)極端的、不常見(jiàn)的個(gè)案性野生動(dòng)物，建議以不需要檢疫為由，不給予檢疫出證。

二、關(guān)于檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品處理規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第四十八條規(guī)定：經(jīng)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，貨主應(yīng)當(dāng)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)的規(guī)定處理，處理費(fèi)用由貨主承擔(dān)。

對(duì)檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品做無(wú)害化處理，是目前執(zhí)法監(jiān)督工作的難點(diǎn)之一。主要原因是貨物本身經(jīng)濟(jì)損失和處理費(fèi)用花費(fèi)大，貨主情緒大，往往不愿意接受檢疫結(jié)果，不主動(dòng)配合進(jìn)行無(wú)害化處理。實(shí)踐中，常常發(fā)生處理后續(xù)糾紛，必須注意防范。重點(diǎn)把握幾點(diǎn)：

（一）做好檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的認(rèn)定工作 也就是說(shuō)要做實(shí)“不合格”的證據(jù)，特別是對(duì)批量的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，要做好現(xiàn)場(chǎng)檢疫記錄、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)報(bào)告、貨主簽字確認(rèn)等，以防貨主事后以動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品“不合格認(rèn)定錯(cuò)誤”為由提起行政賠償訴訟或惡意糾訟。

（二）做好無(wú)害化處理現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)工作 制作處理清單，對(duì)處理事由、種類(lèi)名稱(chēng)、數(shù)量多少、處理方式等關(guān)鍵事項(xiàng)要讓貨主簽字確認(rèn)；處理現(xiàn)場(chǎng)全過(guò)程錄相、攝影、錄音等。目的就是要證明整個(gè)處理過(guò)程如實(shí)、合法。

（三）切實(shí)做好處理現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督工作 其實(shí)就是要想辦法證明動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身已經(jīng)履行了法定的監(jiān)督職責(zé)并工作到位。如果某一批檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品沒(méi)有得到徹底有效的無(wú)害化處理，就說(shuō)明沒(méi)有監(jiān)督到位，就要承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)督不力的責(zé)任。比如，廣西就發(fā)生過(guò)深埋動(dòng)物產(chǎn)品現(xiàn)場(chǎng)因沒(méi)有派人值守，造成動(dòng)物產(chǎn)品被不法分子盜挖、轉(zhuǎn)移，最后執(zhí)法機(jī)關(guān)有關(guān)人員被檢察機(jī)關(guān)追究瀆職的真實(shí)案例。

（四）做好無(wú)害化代作處理工作《動(dòng)物防疫法》第四十八條雖然沒(méi)有明確規(guī)定當(dāng)“貨主不按規(guī)定處理檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品”時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要“代作處理”的要求。但從七十三條規(guī)定的三種需要代作處理的行為（不進(jìn)行免疫接種、不處理不合格種用乳用動(dòng)物、不及時(shí)清洗消毒運(yùn)載工具）來(lái)看，隱含著當(dāng)發(fā)生“貨主不按規(guī)定處理檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品”時(shí)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是要實(shí)施“代作處理”的。因?yàn)樽鳛閳?zhí)法機(jī)關(guān)，不允許檢疫不合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品不被處理這種危險(xiǎn)狀態(tài)持續(xù)存在，否則就是瀆職。當(dāng)然，代作處理所花費(fèi)的費(fèi)用由貨主承擔(dān)，是有法律依據(jù)的，可以憑有關(guān)票據(jù)向貨主追償或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在這里需要額外說(shuō)明的是，涉及到無(wú)害化處理費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題時(shí)，在實(shí)踐中有的地方往往輕易放棄、不讓貨主承擔(dān)，兼顧地對(duì)其相關(guān)違法行為也不作出相應(yīng)處罰。認(rèn)為貨主本身貨物受損了，不好再讓其承擔(dān)無(wú)害化處理費(fèi)用而讓政府買(mǎi)單。這實(shí)際上是縱容行為，無(wú)形中助長(zhǎng)了貨主不嚴(yán)格經(jīng)營(yíng)合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的歪風(fēng)。其實(shí)法律規(guī)定“處理費(fèi)用由貨主承擔(dān)”，本身就有約束、懲戒的意思，就是約束貨主要自律，要把關(guān)，要經(jīng)營(yíng)合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品，否則就會(huì)承擔(dān)更大的損失。假如每一次處理費(fèi)用都不讓貨主承擔(dān)或?qū)`法行為不作出處罰，一些專(zhuān)門(mén)經(jīng)營(yíng)不合格的甚至經(jīng)營(yíng)病害動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的貨主就會(huì)變本加厲，不加約束。貨主不自律，變相地增加了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督難度和監(jiān)管成本，產(chǎn)生的延伸連鎖不良反應(yīng)無(wú)形增大。

三、關(guān)于檢疫收費(fèi)規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第四十九條規(guī)定：依法進(jìn)行檢疫需要收取費(fèi)用的，其項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、物價(jià)主管部門(mén)規(guī)定。

實(shí)施動(dòng)物檢疫需要檢測(cè)、診斷試劑等成本，有的成本還比較高，因此，法律規(guī)定對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫需要貨主交納檢疫費(fèi)用。檢疫費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，國(guó)務(wù)院財(cái)政、物價(jià)行政管理部門(mén)已有明確的規(guī)定。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須取得《行政事業(yè)性收費(fèi)許可證》，按照規(guī)定的檢疫項(xiàng)目、收費(fèi)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取檢疫費(fèi)用。在實(shí)踐中，檢疫收費(fèi)問(wèn)題還是比較普遍的問(wèn)題，主要存在只收費(fèi)不檢疫、重復(fù)檢疫重復(fù)收費(fèi)、擅自提高標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、擅自降低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、不按規(guī)定項(xiàng)目收費(fèi)、巧立名目收費(fèi)等違法行為?！秳?dòng)物防疫法》第七十條的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員不按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、物價(jià)主管部門(mén)規(guī)定收取檢疫費(fèi)，由本級(jí)人民政府或者獸醫(yī)主管部門(mén)責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

在基層，動(dòng)物檢疫收費(fèi)問(wèn)題容易被忽視。舉一個(gè)典型實(shí)例，廣西某鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物檢疫員利用自己承包的公路邊飯店為據(jù)點(diǎn)，通過(guò)發(fā)傳單的方式，告知周邊縣、鄉(xiāng)的豬販商只要運(yùn)生豬到此檢疫就可以享受檢疫費(fèi)優(yōu)惠，每頭豬只收0.5元。一時(shí)間，周邊縣、鄉(xiāng)的豬販商千方百計(jì)逃避當(dāng)?shù)禺a(chǎn)地檢疫蜂擁而至，紛紛拉豬到該檢疫員的路邊飯店吃飯、開(kāi)具檢疫證明，實(shí)際上也沒(méi)有真正檢疫，因?yàn)閬?lái)飯店順帶吃飯的豬販商都是從該檢疫員的老婆手中領(lǐng)取《動(dòng)物檢疫合格證明》。當(dāng)然這種違法行為是隱密進(jìn)行的，持續(xù)了2年未被發(fā)覺(jué)。后來(lái)因周邊鄰縣發(fā)現(xiàn)生豬檢疫量比往年銳減，遂調(diào)查原因發(fā)現(xiàn)此事而舉報(bào)。接到舉報(bào)，先要求所在市、縣主管部門(mén)自查自糾，令人奇怪的是此擅自降低檢疫收費(fèi)、擾亂動(dòng)物防疫秩序的違法行為竟然拖了半年時(shí)間都沒(méi)有被糾正。后來(lái)筆者也參與了此事調(diào)查，弄清楚了整個(gè)違法事實(shí)及前因后果，違法行為之所以沒(méi)有被及時(shí)糾正，是因?yàn)樵摽h主管部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)根本不買(mǎi)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的賬，拒絕處理當(dāng)事人（當(dāng)然也有縣主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位、不當(dāng)一回事的因素在內(nèi)），而上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)因?qū)ζ錄](méi)有人事管轄權(quán)不能直接處理當(dāng)事人。最后，自治區(qū)業(yè)務(wù)部門(mén)通過(guò)當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)的介入，查實(shí)該檢疫員違法收取的檢疫費(fèi)達(dá)23萬(wàn)元，而且沒(méi)有上交財(cái)政。于是，該檢疫員及其主管局長(zhǎng)被追究了相應(yīng)的刑事責(zé)任，非法收取貪污的檢疫費(fèi)予以沒(méi)收。從此案例中得出的啟示是，動(dòng)物檢疫收費(fèi)是個(gè)嚴(yán)肅的問(wèn)題，不是地方保護(hù)主義下的創(chuàng)收，應(yīng)當(dāng)高度重視?！?/p>