香港特別行政區(qū)以行政為主導(dǎo)的政制探析

戴穎欣

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430074）

自上世紀七八十年代以來，“立法主導(dǎo)”（legislative－led）相對收縮，行政主導(dǎo)迅速擴張，出現(xiàn)了一種“行政集權(quán)民主制”的政權(quán)組織形式，并且被美、英、法、日、意等主要國家普遍采用[1］?！靶姓鲗?dǎo)”（executive－led）是指行政首腦成為政治權(quán)力的中心，行政權(quán)相對于立法權(quán)和司法權(quán)而言居于主導(dǎo)地位的一種政治現(xiàn)象。因為它具有決策及時、講求效率的優(yōu)點，可以更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要，在當今世界日益流行[2］。事實上，“行政主導(dǎo)”可以作為政權(quán)組織形式的行政主導(dǎo)和作為政權(quán)運作方式的行政主導(dǎo)，二者雖然都是“行政主導(dǎo)”，但不是一樣的概念。

作為政權(quán)組織形式的行政主導(dǎo)是從憲政層面確立的行政權(quán)居于主導(dǎo)地位的政治體制。在這種體制設(shè)計中，行政機構(gòu)在權(quán)力架構(gòu)中處于優(yōu)勢地位，擁有比立法、司法機構(gòu)更高的權(quán)力范圍，因此準確的稱謂是“行政主導(dǎo)體制”（executive－led system）。而作為政權(quán)運作方式的行政主導(dǎo)是在代議制政體的框架下的政府管理概念，即將主導(dǎo)權(quán)向行政傾斜。因此在代議制政府管理中，行政主導(dǎo)是一種特征，而非一種政治體制。很明顯，香港特別行政區(qū)以行政為主導(dǎo)是一種政治體制。

2004年3月12日，港澳辦副主任陳佐洱在北京舉行的基本法座談會上指出：“特區(qū)政治體制必須以行政為主導(dǎo)，除了這種制度是經(jīng)實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導(dǎo)的政治體制，才能做到基本法規(guī)定的行政長官對中央負責(zé)。無論是立法主導(dǎo)還是三權(quán)分立的制度，都無法做到這一點?！毕愀厶貏e行政區(qū)施行以行政為主導(dǎo)的政治體制從香港特別行政區(qū)1997年回歸至今，保障了香港的穩(wěn)定繁榮，可以說，香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的政治體制適應(yīng)并促進了香港特別行政區(qū)社會的發(fā)展。

一、香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)政治制度的產(chǎn)生

香港特別行政區(qū)前任行政長官董建華先生在2004年4月向全國人大常委會提交的報告和政制發(fā)展三人專責(zé)小組第二號報告中強調(diào)，香港現(xiàn)行政制是“以行政長官為首的行政主導(dǎo)體制”，任何政改方案“必須鞏固”這種體制，“不能偏離這項設(shè)計原則”[3］。究竟“行政主導(dǎo)”的概念是如何產(chǎn)生的？

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的撰寫過程就是一次探討香港回歸后政治體制、經(jīng)濟發(fā)展、社會文明等模式的過程。從1982年開始，中英雙方經(jīng)過22輪艱苦卓絕的協(xié)商和談判，最終在1984年全部達成協(xié)議，并發(fā)表了《中英聯(lián)合聲明》，在隨后的五年中，專門成立了香港基本法起草委員會以及基本法咨詢委員會，大量收集意見。起初關(guān)于香港回歸后應(yīng)該實行的政治體制主要有三種討論：立法主導(dǎo)、行政主導(dǎo)或三權(quán)分立，直到1989年由許崇德先生提議的新主流方案得到通過[4］，最終確立了以行政為主導(dǎo)的香港特別行政區(qū)政治體制。

在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》中，我們可以發(fā)現(xiàn)其中并沒有明確的“行政主導(dǎo)”的字眼，只在第四章作出了香港政治體制的規(guī)定。而作為行使香港特別行政區(qū)行政權(quán)的香港特別行政區(qū)政府及香港特別行政區(qū)行政長官的相關(guān)規(guī)定，也僅就行政長官的地位、職能與立法會的相關(guān)事務(wù)、特別行政區(qū)政府職能等方面做出了規(guī)定。如《香港基本法》第43條、第48條、第49條、第50條、第51條、第60條、第62條、第74條、第76條等。雖然香港基本法中沒有“行政主導(dǎo)”的字眼，但從《香港基本法》的相關(guān)法條中，不難看出行政長官在香港特別行政區(qū)權(quán)力架構(gòu)中處于優(yōu)勢地位。行政長官的權(quán)力范圍涉及行政機關(guān)、立法會、政府主要官員的任免、財政的預(yù)算等領(lǐng)域，因此，定義香港特別行政區(qū)的政治體制是以行政為主導(dǎo)是合理的。

二、香港特別行政區(qū)設(shè)立以行政為主導(dǎo)政制的意義

香港是世界著名的自由港，區(qū)域性的國際金融、貿(mào)易、航運中心，具有重要的國際經(jīng)濟地位，因此，一個高效率的政府運作系統(tǒng)能夠更好地為商業(yè)運轉(zhuǎn)服務(wù)。而以行政為主導(dǎo)的政治體制，在客觀上保持了行政權(quán)的優(yōu)勢地位，能夠更好地保障特區(qū)政府高效的施政效率，能夠更好地適應(yīng)香港經(jīng)濟發(fā)展需要[5］。肖蔚云教授也曾就此問題發(fā)表過相關(guān)言論：“港澳是現(xiàn)代化的城市，社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜……除了要有一個包容各方面代表、照顧各方面各階級利益、與行政關(guān)系協(xié)調(diào)的立法機關(guān)之外，更需要一個決策及時、效率很高、運作平穩(wěn)、起主導(dǎo)作用的行政體制?！盵6］

全國人大常委會法工委副主任李飛先生在2004年4月8日于香港的演說中指出：“特區(qū)的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現(xiàn)在行政主導(dǎo)?！边@是對香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的政治體制的說明。在港英時期，香港的政治體制體現(xiàn)在港督的高度集權(quán)上。港督擁有至高權(quán)力，集行政、立法、軍事大權(quán)于一身，行政局和立法局只是港督的咨詢機構(gòu)。正如某些學(xué)者所說：“回歸前香港的政治制度是總督制，總督的權(quán)力很大，甚至可以說是獨裁，究其實質(zhì)，就是行政主導(dǎo)?！盵7］尤其是在立法局部分議席開放由選舉產(chǎn)生之前，所有官守和非官守議員均為港督委任，立法機關(guān)可說是完全依附于行政長官的，沒有可能對行政機關(guān)發(fā)揮高度的監(jiān)察和制衡的作用[3］?？偠绞钱斎坏牧⒎ň种飨⒎ň种贫ǖ姆杀仨毜玫娇偠降呐鷾?。因此可以看出，港督時期的香港政治體制是絕對的行政主導(dǎo)，即“總督制”。

實行以行政為主導(dǎo)的政治體制是經(jīng)過中英雙方長達22輪艱苦卓絕談判的結(jié)果，是綜合香港實際情況和中英雙方利益的前提下的產(chǎn)物，并且也大量吸收了香港人民的意見和建議，因此也一定程度上反映了香港社會的民意?？梢哉f香港特別行政區(qū)以行政為主導(dǎo)的政治體制是歷史的選擇，民主的象征。

香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在《關(guān)于＜中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）＞及有關(guān)文件的說明》中指出：香港特別行政區(qū)的政治制度，要符合“一國兩制”的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發(fā)，以保障香港的穩(wěn)定繁榮為目的。在回歸時的香港已經(jīng)位列亞洲四小龍之一，金融業(yè)居亞洲第一，世界第三位?？梢哉f在港英統(tǒng)治下的香港經(jīng)濟、政治等體系并非完全沒有可取之處。因此，秉著“以保障香港的穩(wěn)定繁榮為目的”，以及“兼顧社會各階層的利益；有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展”的宗旨，既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度”。鑒于港英政府長期統(tǒng)治香港的現(xiàn)實，以及該政制存在某些積極因素，因此，《香港基本法》取其長，去其短，實行“行政主導(dǎo)”的政治體制，是在一定程度上保持港督制政治體制中行之有效的部分，賦予行政長官較大的權(quán)力；同時也循序漸進地發(fā)展適合香港實際情況的民主政治，實現(xiàn) “一國兩制”“港人治港”“高度自治”的香港特別行政區(qū)的政治體制。

三、與新加坡、澳門以行政為主導(dǎo)的政制之比較

（1）新加坡 在實踐中，以行政為主導(dǎo)政治體制的國家中有成功的先例。同為亞洲“四小龍”的新加坡在獨立后也是實行以行政為主導(dǎo)的政治體制，而新加坡的成功發(fā)展，為香港特別行政區(qū)回歸后實行行政主導(dǎo)的政治體制起到良好的示范作用。

曾蔭權(quán)行政長官2006年7月訪問新加坡后認為：新加坡是一個坐言起行的城市，在推動政策和基建項目時，由醞釀至推行都講求效率和爭取盡快落實[8］。雖然與香港特別行政區(qū)不同，新加坡是一個獨立的國家，但在歷史背景、地理條件、族群構(gòu)成、歷史境遇等方面，與香港特別行政區(qū)有相似之處。并且同為亞洲“四小龍”之一的新加坡，也具有和香港相同的“命運”——都有曾被英國殖民統(tǒng)治的歷史。1959年新加坡獨立為國家后，實行議會內(nèi)閣制政治體制下的行政主導(dǎo)。所以，考察對新加坡政治體制的研究，對香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的政制研究是有啟發(fā)作用的。

盡管作為中華人民共和國的特別行政區(qū)的香港，其政治體制中以行政為主導(dǎo)的因素與作為獨立國家實行議會民主制的新加坡還是有許多不同之處。在不考慮憲制差異的條件下，新加坡的政治體制是：立法權(quán)由總統(tǒng)和國會共同行使，司法權(quán)歸法院，行政權(quán)由內(nèi)閣行使，內(nèi)閣由國會中多數(shù)黨的議員組成，總統(tǒng)只是具有象征意義的國家行政權(quán)力。新加坡由執(zhí)政黨實行行政主導(dǎo)，并且通過選舉程序，在多黨制的形式下，保持一黨獨大的格局。新加坡的政黨是行政主導(dǎo)的主要參與者，新加坡靠可控制的選舉程序進行社會整合機制，并且保證國會中有極少數(shù)的反對黨議員，反應(yīng)不同的利益訴求。由于執(zhí)政黨是在可控的選舉程序中保持一黨獨大，并且行政權(quán)由內(nèi)閣行使，內(nèi)閣由國會中多數(shù)黨的議員組成，因此在穩(wěn)定性上，保證了新加坡行政主導(dǎo)的穩(wěn)定。且立法權(quán)是由新加坡的國會和總統(tǒng)共同行使，而總統(tǒng)只具有象征意義，因此新加坡的立法與行政能夠相互融洽。

這種體制既可以保證政治穩(wěn)定和行政運作的高效率，并且也顯示了民主的選舉程序。也就是說，新加坡是通過一種特殊的多黨競選的方式來保持行政主導(dǎo)的制度化和合法化。

相比較而言，香港的特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)的政治體制最顯著特點之一是香港不實行政黨政治，即行政長官是無黨派的，依據(jù)《行政長官選舉條例》第31條：“勝出的候選人須聲明他不是政黨的成員”，并且規(guī)定獲勝的候選人必須在選舉結(jié)果公布后的7個工作日提交書面承諾，表示他如獲任命為行政長官，則在他擔任行政長官的任期內(nèi)不會成為政黨的成員，或作出具有使他受到任何政黨的黨紀約束的效果的任何行為。這一原則從制度上剪除了香港政黨的執(zhí)政功能。

雖然在政制設(shè)計上，香港特別行政區(qū)的行政機關(guān)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上具有優(yōu)勢地位，但立法會對其也有制約作用。比如《香港基本法》中規(guī)定了立法會聽取行政長官的施政報告并進行辯論、對政府的工作提出質(zhì)疑的職權(quán)，甚至在條件符合的情況下可以彈劾行政長官，因此立法會對行政長官及特別行政區(qū)政府具有制約作用。

立法會的議員是由選舉產(chǎn)生。香港立法會的選舉形式是混合式的，即為分區(qū)直選和功能界別選舉，具有廣泛的民意渠道，遍布各行各業(yè)。且在香港特別行政區(qū)立法會的六十個議席中，具有政黨、政團背景者占總議員的半數(shù)以上，因此政黨政團對議會的作用十分關(guān)鍵。而特別行政區(qū)行政長官在選舉的過程中雖然也由具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產(chǎn)生，并由中央政府任命。但是在選舉獲勝后，“勝出的候選人須聲明他不是政黨的成員”，這樣的制度設(shè)計是為了保證行政長官政策的實施不受政黨的黨紀約束，但同時也致使行政長官的政策執(zhí)行脫離政黨的支持。而相對于立法會，經(jīng)統(tǒng)計具有政黨背景的人數(shù)卻是占立法會議員全體人數(shù)的過半數(shù)。如2008年香港立法會選舉產(chǎn)生的60名議員中，具有政黨、政團背景者有44人，占議員總數(shù)的73%。特別是地區(qū)直接選舉產(chǎn)生的議員，具有政黨、政團背景者達27人之多，占地區(qū)直接選舉議員總數(shù)的90%。2012年香港立法會選舉，全數(shù)70個議席，包括35席由地方選區(qū)直選產(chǎn)生之議席，以及30席原有由功能界別產(chǎn)生之議席，和5席由民選區(qū)議員提名、不屬于其他功能組別的絕大部分地方選區(qū)選民直選產(chǎn)生的5個區(qū)議會（第二）功能界別（超級區(qū)議會）議席，其中具有政黨、政團背景者55人，占議員總數(shù)的78%。特別是地區(qū)直接選舉產(chǎn)生的議員，具有政黨、政團背景者達34個，占地區(qū)直接選舉議員總數(shù)的97%?？梢娬h在立法會中的作用及影響力。

然而香港的政黨政團數(shù)量廣泛，在政治勢力上主要劃分為“泛民主派”、“親建制派”和“其他論證／壓力團體（活躍中）”。由于任何一個政黨都不能掌握政府，因此香港政黨紛紛把立法會和區(qū)議會當做了主要活動場所，凸顯“議會政黨”的功能。泛民主派的觀點比較激進，利用立法會所搭建的平臺，打著民意旗幟，力圖以反政府言行影響民眾的支持，從而擴大自己的政治影響力，如2003年、2004年的游行。而香港特別行政區(qū)行政長官的民意基礎(chǔ)并不十分牢靠，行政長官是由八百人的選舉委員會選舉產(chǎn)生，而八百人的選舉委員會是按照“均衡參與”的原則組成，其成員包括：工商、金融界；專業(yè)界；勞工、社會服務(wù)、宗教界；立法會議員、區(qū)域性組織代表、香港地區(qū)全國人大代表、政協(xié)委員等。顯而易見，只有最后一類中的部分委員是通過競選產(chǎn)生而可能具有政黨背景，所以政黨在行政長官的選舉中并不起主導(dǎo)作用。并且，當選后的行政長官必須脫離原屬政黨。這樣的安排，主觀上是為了保持特區(qū)政府能公平、公正、公道施政，要求公務(wù)員保持中立，但在客觀上卻形成了行政與立法的對立關(guān)系，使得政策不能很好地貫徹執(zhí)行。曾蔭權(quán)特首曾感慨說：“香港因為有太多意見來回，凝聚共識要較長時間，有時值得，但有時是不值得?！毖哉勚g，流露出他對香港行政主導(dǎo)弱化的擔憂[8］。

（2）澳門特別行政區(qū) 相比之下，我國的另一特別行政區(qū)澳門特別行政區(qū)的政治體制架構(gòu)比香港特別行政區(qū)的政治體制架構(gòu)更為穩(wěn)定。澳門特別行政區(qū)是繼香港回歸后，我國的第二個特別行政區(qū)。因此在憲政體制上，澳門特別行政區(qū)和香港特別行政區(qū)是沒有差別的?；貧w后的香港和澳門，都實行以行政為主導(dǎo)、行政與立法相互制衡又相互配合、司法獨立的政治體制，并且二者的地位均在《憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》中得到確認。所以，在大體上，二者的以行政為主導(dǎo)的政治體制是基本相同的，但由于二者擁有不同的歷史及特殊的社會情況，因此在具體運作上還是有不同之處。

《澳門基本法》比《香港基本法》制定稍晚，注意吸取《香港基本法》的長處，對行政長官權(quán)力的規(guī)定更加充分[2］。首先，關(guān)于立法會的議員規(guī)定，自澳門特別行政區(qū)成立以來，五屆立法會選舉中，除了直接選舉和間接選舉以外，每屆立法會議員中都保持了七名議員由行政長官委任產(chǎn)生。這個規(guī)定區(qū)別于香港特別行政區(qū)立法會議員的產(chǎn)生辦法，但是卻很好地為行政主導(dǎo)的政治體制服務(wù)。行政長官可以利用委任權(quán)，組建對自己依法施政更為有利的立法會支持力量，為行政主導(dǎo)的貫徹提供保障[2］。因此，就行政主導(dǎo)政治體制的穩(wěn)定性而言，無疑澳門特別行政區(qū)在制度安排上比香港特別行政區(qū)更加有利于實現(xiàn)行政主導(dǎo)的政制。

其次，在行政與立法的關(guān)系上，雖然香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的行政機構(gòu)都在各自的權(quán)力結(jié)構(gòu)上處于優(yōu)勢地位，并且特別行政區(qū)政府對立法會具有一定的責(zé)任，比如定期向立法會做施政報告、答復(fù)議員質(zhì)詢等。但是在征稅和公共開支上面，香港特別行政區(qū)政府需要得到立法會的批準，按照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第73條規(guī)定，香港特別行政區(qū)立法會具有批準稅收和公共開支的權(quán)力。而相比之下，澳門特別行政區(qū)立法會不具備這個職能。因此香港特別行政區(qū)的立法會在權(quán)限上比澳門特別行政區(qū)立法會的權(quán)限大，反之，香港特別行政區(qū)政府受到立法會的制約比澳門特別行政區(qū)政府受到立法會的制約大。

再次，在司法上，港澳特別行政區(qū)的政治體制下均保持司法獨立，都享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，都具有各自的特別行政區(qū)終審法院。在制度安排上，港澳特別行政區(qū)對一般法官的任免程序基本相同，都規(guī)定行政長官根據(jù)當?shù)胤ü?、律師和知名人士組成的獨立委員會的推薦，任命特別行政區(qū)各級法院的法官。法官在無力履行職責(zé)或行為與其所任職務(wù)不相稱的情況下，行政長官可依照法定程序?qū)ζ溆枰悦饴歔10－11］。但是，香港終審法院法官和高等法院首席法官的任免，除依照上述程序以外，還須由行政長官征得立法會同意；而澳門特別行政區(qū)的做法是終審法院法官的免職由行政長官根據(jù)立法會議員組成的審議委員會的建議決定，更加突出行政長官的決定權(quán)[12］。

因此，雖然澳門特別行政區(qū)和香港特別行政區(qū)同為我國的特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)，并且實行以行政為主導(dǎo)的政治體制，但是從立法會議員的選任方式上，以及稅務(wù)、公共開支的政府方案上，和對終審法院法官、高等法院首席法官的任免上的差別，明顯地體現(xiàn)了澳門特別行政區(qū)的政治體制在制度安排上更加強了行政長官的權(quán)限，從而使得澳門特別行政區(qū)的以行政為主導(dǎo)的政治體制更具有穩(wěn)定性和實踐性。

四、結(jié)束語

綜上所述，香港特別行政區(qū)實行行政主導(dǎo)的政治體制是在其特有的歷史背景下，綜合多方利益，經(jīng)過長期討論，吸取香港民意，并以維持香港特區(qū)經(jīng)濟持續(xù)繁榮和社會穩(wěn)定的宗旨下訂立的政治體制。

香港特別行政區(qū)自回歸至今，其以行政為主體的政治體制已經(jīng)實施了十多年。特區(qū)政府在經(jīng)歷亞洲金融風(fēng)暴、非典疫情、禽流感疫情等大小環(huán)境的變化時，能夠高效地應(yīng)對，保證香港特區(qū)在受到不利環(huán)境的影響下，降低損失、保持發(fā)展，這在客觀上再次證明了以行政為主導(dǎo)的政治體制是適合香港回歸后繼續(xù)保持其穩(wěn)定發(fā)展的政治體制模式。雖然在實踐中，與其他實行行政主導(dǎo)政制的國家、地區(qū)相比，香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)的穩(wěn)定性不如新加坡、澳門特別行政區(qū)的政治體制。因此，在香港特別行政區(qū)日益興起的關(guān)于政制改革的研究中，筆者認為除了對有關(guān)“雙普選”等民主政治發(fā)展的討論外，對于如何實現(xiàn)行政長官職權(quán)、穩(wěn)固行政主導(dǎo)政制的相關(guān)問題研究同樣值得重視，具有現(xiàn)實意義。

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