美國海外公民權益保護及對我國的啟示

殷仁勝

(三峽大學 法學院，湖北 宜昌 443002)

近年來，隨著中國改革開放和“走出去”戰(zhàn)略的不斷深化，中國公民跨境流動頻繁，民間交往日益增多，公民出境從事商務活動、求學及旅游的人數(shù)逐年增加，海外公民的人身及財產(chǎn)安全也不斷遭遇各種風險，以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全因素正逐漸成為中國公民與法人在海外生存發(fā)展的重要威脅。如何更好地應對這類新的非傳統(tǒng)安全威脅，維護好海外公民的權益，除了運用好傳統(tǒng)的外交和領事保護手段外，或許我們可以合理地借鑒美國保護海外公民權益的一些做法。

一、美國海外公民權益遇險的主要原因

美國海外公民權益遇險是與美國全球戰(zhàn)略目標的定位和實現(xiàn)密不可分的。全球戰(zhàn)略是大國的專利，指大國調(diào)動和運用政治、經(jīng)濟、軍事和外交等多種手段，參與國際斗爭，維護和增強本國利益，實現(xiàn)國家根本政治目的的方略［1］。美國全球戰(zhàn)略的目標是建立美國領導的世界秩序，從而實現(xiàn)美國的霸權。早在第一次世界大戰(zhàn)結束后制定“凡爾賽－華盛頓體系”文件時，美國總統(tǒng)威爾遜就提出了要“凈化世界、糾正世界、改造世界”的“威爾遜主義”［2］。標志著美國制定全球戰(zhàn)略的開端。遺憾的是，鑒于當時自身能力有限，美國的這一全球戰(zhàn)略目標未能實現(xiàn)。二戰(zhàn)之后，作為戰(zhàn)勝國的美蘇兩國為爭奪世界霸權，各自拼湊了北約和華約兩大軍事同盟，形成了長達46年的冷戰(zhàn)對峙局面。冷戰(zhàn)時期，美國人憑借美元國際貨幣地位和超強的軍事力量，對重大國際政治問題施加影響?！懊绹孕?，整個世界只有依靠它的領導，才有可能保持各國的獨立和完整，否則的話，蘇聯(lián)將取得主角的地位”［2］。90年代初，伴隨蘇聯(lián)的解體與冷戰(zhàn)的結束，美國終于實現(xiàn)了期盼已久的獨霸世界的局面，成為所謂的“美利堅帝國”，責無旁貸地擔當起世界領袖和世界警察的義務。在“國際義務”的招牌下，美國加緊在全球強行推行其政策，推銷其價值觀和社會制度，最大限度地謀求全球利益。

然而，進入新世紀，美國霸權和世界超級大國地位出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)?！?·11”恐怖襲擊事件造成象征美國經(jīng)濟繁榮的世貿(mào)中心倒塌，其軍事指揮中心五角大樓被撞，表明了美國超級大國地位在非傳統(tǒng)安全威脅下的脆弱性，恐怖主義成為美國國家安全的重要危險源。面對國際恐怖主義的威脅，美國不是追根溯源，重新審視自己的對外政策，安撫或懷柔對美國霸權的挑戰(zhàn)，而是要憑借自己的威力徹底鏟除和消滅這種威脅和挑戰(zhàn)［2］。為此，美國一方面憑借超強的軍事實力在全球?qū)嵤┓纯謶?zhàn)略;另一方面，打著“民主”和“人權”的幌子，加緊在世界各地進行意識形態(tài)滲透，企圖從根本上推翻與美國的民主和價值觀不相符的國家制度。

美國全球管控戰(zhàn)略的推行從根本上觸怒了具有不同宗教信仰、文化傳統(tǒng)和民族主義情懷的國家及人民，特別是阿拉伯穆斯林國家，他們視美國為敵人，以恐怖行為給予這種霸權主義和干涉別國內(nèi)政的行為以有力的回擊?！翱植乐髁x與美國的大國地位，經(jīng)常構成一組對子;反美恐怖主義與美國的反恐手段之間，也存在著互動關系”［3］。美國戰(zhàn)略學者、前克林頓政府國家安全顧問布熱津斯基指出:冷戰(zhàn)的終結并不是歷史的終結，并不就是資本主義和民主的必然勝利;在后冷戰(zhàn)時代的地緣政治和思想的雙真空里，一只復仇的不死鳥正在幽靈般地翩然起飛［4］。這只“復仇的不死鳥”正是日益猖獗的恐怖主義。在國家與國家層面無力對抗的情況下，極端民族主義分子在世界各地組織力量，發(fā)動了針對美國人的襲擊，以報復其國家的對外政策。這從美國人每次遭襲后，很快有人站出來承認是自己所為得到證明，顯示出針對美國人的攻擊緣自恐怖分子對美國外交政策、軍事行動的不滿和仇恨。2001年，美國智庫蘭德公司的一份題為《保衛(wèi)美國海外利益:公民、商業(yè)和非政府組織》的報告稱，自上世紀70年代恐怖主義盛行以來，針對美國及其公民的恐怖襲擊遠遠高于針對其它國家的恐怖襲擊［5］。對此，時任美國中情局局長的特尼特也有同感:在國際恐怖主義襲擊目標排行榜上，美國總是一枝獨秀。一些美國學者將海外美國人遇襲的原因歸結為美國的唯一超級大國地位及其海外巨大的商業(yè)利益和大量軍事基地的存在。這種觀點雖不無道理，但僅停留在這個層面來解釋是不客觀的和不全面的，因為這在邏輯上只是把美國人易受襲擊歸結為小概率事件在大樣本條件下的顯性表示［6］。上述蘭德公司的報告一語道破天機，針對美國公民恐怖襲擊活動的頻發(fā)，根本原因在于美國對國際事務(實為別國的內(nèi)政，筆者注)的牽涉不可避免地會招致他國的“憎恨與恐懼”，這是充當世界領袖的美國必須付出的代價。

二、美國海外公民權益保護的特點

1.人權外交是海外公民權益保護的至高準則

人權是美國民主制度的精髓。向海外推行民主是美國外交戰(zhàn)略的極為重要的一部分，雖然其本身并不是終極目標，也并不能完全覆蓋美國利益，但把民主當做外交政策裝飾品，在符合國家利益時加以支持，則是美國的既有原則。美國的人權外交取決于其海外戰(zhàn)略的需要而表現(xiàn)出鮮明的兩面性:寬于己而嚴于人。對于本國人侵犯他國人權的行為輕描淡寫，對于本國公民權益在海外受損則上綱上線。本來，人權是現(xiàn)代國際法的基本內(nèi)容，既具有普遍性又具有相對性，尊重和保護人權是國家的普遍義務，但如何保護及保護程度應依據(jù)國內(nèi)法規(guī)定，外國人(包括外國法人)在所在國只要得到國民待遇，所在國即遵循了國際法。海外公民權益遇險，情況極為復雜，有些是所在國的原因造成的，有些是海外國民自身的違法行為造成的。在何種情況下所屬國給予海外公民權益以保護呢?提供保護的國家除了受國際法上的外交保護條件限制外，很多國家往往根據(jù)事件的是非曲直而采取行動。如果是所在國的原因造成的，保護的力度就會大些，如果由于本國公民的違法行為造成，給予的保護力度就小些。而美國則不同，只要海外公民的人身或財產(chǎn)受到侵害，都是依據(jù)自己對人權標準的認定而提供保護。本國公民在所在國違法犯罪而被該國采取措施，美國也會強烈地要求給予人道主義的保護。如果本國公民在所在國受到非法侵害，哪怕是非政治性事件或普通刑事犯罪，如果得不到美國滿意的解決結果，美國就會以侵犯人權為由而采取保護行動。如美國幾名海員曾在智利遭遇暴徒攻擊，致兩人死亡。智利政府將此事作為醉酒斗毆處理，但美國政府指控智利政府是暴徒的同謀，認為這是一起經(jīng)過策劃的表達智利人對美國仇恨的事件，并以武力相威脅［7］。在美國的外交活動中，人權的普適性是美國對海外公民提供保護的最高準則。

2.盟友伙伴是海外公民權益保護的重要力量

美國的海外利益遍布于全球，但是美國并沒有靠一己之力去維護，而是通過政治結盟、締結伙伴關系和操縱相應的國際組織等方式，實現(xiàn)目標任務。實用主義至上的美國為了一己之利，雖常常采取“單邊”行動，但也把建立某種國際制度來實現(xiàn)自身的外交目標看作是非常有效率的手段。對此，前美國國務卿奧爾布賴特曾特別指出:“在這個相互依存的世界上，多邊行動是我們滿足自身利益的有效補充手段?！保?］“9·11”事件之后，美國采取了一系列多邊行動應對恐怖威脅，主要有:在歐洲與中東地區(qū)，加強了與傳統(tǒng)盟友的共識;在中亞地區(qū)，鼓勵中亞各國成為“國際社會負責任的成員”，并支持它們參與歐安組織、北約和其它西方組織［9］;在南亞，美國進一步加強與巴基斯坦的合作，強力打擊該區(qū)域的恐怖勢力;在非洲，為了消除恐怖勢力的影響，美國通過對部族實施瓦解戰(zhàn)略，重樹當?shù)卣臋嗤钛a權力真空［10］。2011年6月28日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署并頒布了新版《國家反恐戰(zhàn)略》，明確指出:無政府管控或治理缺失是滋生恐怖主義的溫床，美國要積極尋求與盟友合作，通過加強當?shù)卣恼喂芸?、增強其治理能力和提供?jīng)濟及軍事援助等手段，壓縮直至最終消除恐怖組織的活動空間［11］。

3.軍事手段是海外公民權益保護的堅強后盾

美國維護其海外利益的另一個重要手段是憑借超強軍事力量的海外存在。美國的海外軍事基地遍布全球，目前共有374 個，分布在140 多個國家，總兵力達30 多萬人。而且，美國海外軍力的布署與其海外利益的大小直接相關，比如伊拉克戰(zhàn)爭之后，為保護重要的能源供應地，美國借“反恐”之名，調(diào)整了其全球兵力分配，縮減了在西歐地區(qū)的基地規(guī)模，增加了在東歐及中亞地區(qū)的軍事存在。美國海外軍事力量的存在對當?shù)赝顿Y和商人起到了“隱形保險”的作用。美國《紐約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼在描述美國海外軍力的作用時將其比喻為“看不見的拳頭”，并直言不諱地指出，離開了這只“看不見的拳頭”，市場那只看不見的手就不會起作用，美國的硅谷技術就不會更加安全在世界范圍內(nèi)發(fā)揮作用［6］。1986年3月，當恐怖分子在聯(lián)邦德國的拉·白勒(La-Belle)舞廳殺害一名美國人后，美軍很快對利比亞進行了空襲，造成37 名平民死亡，近100 人受傷［3］。當美國僑民的生命和財產(chǎn)受到威脅需要動用軍事手段時，即使是盟友，美國也毫不含糊，如美國曾當面警告土耳其總理，如果土境內(nèi)的騷亂威脅到美國人生命及其財產(chǎn)安全時，美國將派軍艦到其海岸進行保護［7］。

三、美國海外公民權益保護對我國的啟示

1.推進人權發(fā)展:海外公民權益保護的法律依據(jù)

盡管人權是西方的主體價值觀，而且西方國家借人權干涉別國內(nèi)政的劣跡累累，但是其本身所具有的合理性和普適性是不容置疑的，在當今文明相互沖突的背景下，尚找不出第二種可以被全世界公認的替代價值觀。美國學者L·亨金認為:人權是我們時代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的惟一的政治與道德觀念［12］78。就中國來說，資本和人員可以進入世界各地，但同時文化和價值觀也有一個融合的過程。如果我們的價值觀與當?shù)夭环涂赡芤驗槲拿鞯臎_突而導致權益受損。所以，推進人權的發(fā)展，一方面就是要求我國的海外企業(yè)和公民與世界主體價值觀保持一致，預防損害事件的發(fā)生;另一方面也是在損害發(fā)生后尋求救濟的依據(jù)。海外公民權益遇險的原因是多樣的，有來自當?shù)卣珯嗔Φ姆欠▓?zhí)法和司法行為;有來自個體的普通侵權行為;但最大的危險源無疑是來自于全球無處不在的恐怖主義襲擊。不管是何種原因造成的，其結果都是海外公民的人權被侵犯。由于人權的普適性，對海外遇險公民提供保護，易于被所在國接受，不會因政治性原因而被拒絕。尤其是對于恐怖主義行為造成的嚴重侵犯人權的行為，更容易得到國際社會支持。人權的這一作用，在2006年英國政府制定的《打擊國際恐怖主義》報告中得到佐證:“英國政府相信對國際法和人權標準的尊重是反恐行動成功不可分割的一部分。在國際上設法改善各國政府治理和提高人權水平是打擊恐怖主義和極端主義努力的關鍵因素”［9］。

推進人權發(fā)展，除了簽署或加入重要的國際人權公約之外，一個重要內(nèi)容是推動國際反恐立法的制定。國際反恐法是重要的人權保護法。單一的國內(nèi)立法是不可能起到有效地打擊作用的，它需要國際社會的共同參與，通過國際反恐立法等手段促進反恐成功。國際反恐法最主要的任務是調(diào)整國家之間在預防和懲處恐怖主義中所結成的社會關系，明確國家之間在懲處恐怖主義犯罪方面的職責和義務。統(tǒng)一的反恐法律應當是一個強制性規(guī)范，不僅是對恐怖分子還要針對各成員國。在實體法方面，國際反恐怖法重點解決的問題涉及如何界定恐怖主義犯罪的罪名、犯罪構成要件、犯罪的形態(tài)、恐怖主義犯罪的刑事責任、追究刑事責任的方式、科處刑罰的原則和規(guī)則等各個方面。

2.加強國際合作:海外公民權益保護的有效途徑

在一個互相依存的世界上，不能僅靠自己的力量達到目標。以雙邊、多邊協(xié)商及參與國際組織的形式來開展外交活動、謀求海外利益已成為國際關系中不易逆轉的潮流。事實上，多數(shù)國際制度的確立及重要的國際組織正是大國競逐和謀求實現(xiàn)自身海外利益的產(chǎn)物［7］。與美國相比，目前中國的海外利益范圍較為狹窄，但是，隨著中國的崛起和承擔的國際責任日益增多，中國的海外利益也必將越來越復雜，保護的難度也將越來越大，僅僅依靠自身的力量單打獨斗恐難以奏效，必須加強國際合作。近年發(fā)生的中國人在非洲一些國家接連被綁的非傳統(tǒng)安全事件，因其非軍事性、跨國性、普遍威脅性和不確定性等特征明顯，更需多國行為體共同協(xié)力解決。事實上，恐怖主義是無法消滅的，所以國際反恐行動會一直持續(xù)。對于這樣的情形，一兩個國家以及整個聯(lián)合國都不可能一直將焦點集中在打擊恐怖主義上，只有多國的相互彌補，在區(qū)域內(nèi)形成良好的合作才能保證反恐的持續(xù)性。就當前來說，各國際組織的作用是十分明顯的，這也是加強國際合作的一個重要手段。

與全球一致的反恐相比，區(qū)域性合作更加方便可行，同時它又比雙邊合作打擊效果更好，范圍更廣。區(qū)域性組織中的各國間往往有著共同的威脅，也就有了共同的利益，再基于一定的地緣條件成為打擊恐怖主義的關鍵。修昔底斯說過:“無論是在國家還是在個人層面上，利益的一致是最可靠的紐帶?！保?3］93－94現(xiàn)在，不論是經(jīng)濟、軍事、文化等性質(zhì)的組織都已經(jīng)將打擊恐怖主義作為一項重要內(nèi)容。中國除了進一步強化上合組織的反恐職能外，應加強與歐盟、非盟、阿盟、海合委員會、地中海委員會、獨聯(lián)體等聯(lián)系，共同應對恐怖活動，保護當?shù)睾Ｍ馊A人的人身財產(chǎn)安全。

3.重視武力威懾:海外公民權益保護的特殊手段

武裝力量是國家利益的強大維護者。國家利益拓展到哪里，武裝力量就要延伸到哪里。美國遍布世界各地的軍事力量為美國海外公民提供了極大的安全感。維護國家的海外利益也應是新時期中國軍隊的一大任務。為了保護日益增長的海上和海外利益，中國應加強武裝力量建設，尤其是要建立一支強大的海軍，提高應對恐怖主義、海盜等非傳統(tǒng)安全威脅的能力。近年來我國軍艦在亞丁灣水域的護航行動，以及在非洲地區(qū)的維和行動，都取得了境外武裝力量存在的良好效果。2011年10月5日，泰國境內(nèi)湄公河沿岸發(fā)生了13 名中國籍船員被虐殺案，之后，我國與湄公河沿岸國家達成執(zhí)法合作協(xié)議，由我國公安、武警人員在中國籍船舶上武力護航，確保我國公民和商船的安全，這是我國武裝力量在境外保護公民安全實踐的新突破，極大地提升了我國海外公民的安全感?？紤]到我國企業(yè)擴張和海外公民主要集中在非洲地區(qū)，而我國沒有能力投放兵力到非洲等遙遠的地方，有學者建議，中國軍隊應考慮建立保護海外公民的特種部隊，作為應對非傳統(tǒng)安全威脅的手段，在和平手段失效時有效保護中國公民和法人在海外的生命與財產(chǎn)安全。筆者認為，這種特殊地區(qū)特定條件下的武力威懾是日益崛起的中國無法回避的問題，既有中國的利益所在，也是國際社會的期盼。當然，中國武裝力量“走出去”的方式和目的與美國等西方國家有重大區(qū)別。在利比亞戰(zhàn)爭中，一些國家動用武力將自己的價值觀強加到另外一個主權國家，這無論如何是不可取的。中國武裝力量“走出去”只是保護自己在海外的合法利益，不是為了稱霸世界。中國的政治制度決定了我們不對外輸出意識形態(tài)和不干涉別國的內(nèi)政。

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