南非住房權(quán)的立法保障

唐一力

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京100088）

近些年住房形態(tài)發(fā)生巨大變化，住房功能不斷增加，因此住房權(quán)從基于房屋的權(quán)利演變?yōu)殛P(guān)涉秩序、平等、尊嚴(yán)等公共事務(wù)的重要人權(quán)。在住房權(quán)保障方面，南非走在世界前列，建立完備的立法體系，其經(jīng)驗(yàn)為我國提供有益借鑒。

一 南非住房權(quán)的立法保障

1994 年，新民主政府建立后，南非進(jìn)行全面政治和法律改革。它廢除困擾南非350 年的種族隔離制度和歧視制度；頒布?xì)v史上第一部民主憲法——1996 年南非憲法；制定一系列法律、法規(guī)和住房計(jì)劃，如《擴(kuò)大房屋使用權(quán)保障法》、《禁止非法驅(qū)逐及非法占有土地法》。南非從種族隔離和社會(huì)不平等中找到一條合理、持續(xù)、健康的住房權(quán)保障之路，形成獨(dú)具特色且強(qiáng)有力的住房權(quán)立法體系。

（一）國際條約在南非住房權(quán)保障中具有很高效力

在南非住房權(quán)保障體系中，國際法占據(jù)重要地位。為了與國際接軌，減少國內(nèi)法與國際法的沖突，解決種族隔離的遺留問題，南非非常注重國際法的運(yùn)用。首先，在制定1996年《南非憲法》時(shí)，南非借鑒國際文件及憲法和人權(quán)研究的最新成果，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利尚未得到普遍認(rèn)可時(shí)，將它們引入憲法。以《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》為藍(lán)本，結(jié)合本國國情，創(chuàng)造性地制定住房權(quán)條款。無論是住房權(quán)的內(nèi)容還是住房權(quán)的規(guī)制方式，都與國際條約極為相似。其次，《南非憲法》明確規(guī)定國際法具有很高效力。第39 條第1 款規(guī)定法院在解釋《權(quán)利法案》時(shí)，必須考慮國際法，可以考慮國外法。第232 條規(guī)定只要國際習(xí)慣法不違反憲法和議會(huì)法案，它就是南非法律的一部分，予以自動(dòng)適用。最后，法院在審理驅(qū)逐案件時(shí)常常涉及國際法。法院經(jīng)常引用國際法的規(guī)定作為論點(diǎn)論據(jù)，判斷驅(qū)逐是否合法。國際法不僅是制定和修改住房權(quán)法律法規(guī)的重要借鑒，是法院審判的重要依據(jù)，也是我們理解南非住房權(quán)保障體系的基礎(chǔ)。

（二）1996 年《南非憲法》對公民住房權(quán)的保護(hù)

南非住房權(quán)的法律救濟(jì)源于憲法的直接規(guī)定，住房權(quán)可以得到救濟(jì)主要由住房權(quán)的權(quán)利屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與公民政治權(quán)利相互依賴性決定。《南非憲法》不僅規(guī)定一般人住房權(quán)和兒童住房權(quán)，還規(guī)定國家義務(wù)和公益訴訟，從實(shí)體和程序上保障各個(gè)群體的住房權(quán)，形成一張憲法保護(hù)網(wǎng)。是住房權(quán)的最高法律規(guī)范，是住房權(quán)保障的核心和源頭，指導(dǎo)住房權(quán)立法、司法和執(zhí)法活動(dòng)。

憲法第26 條規(guī)定一般人的住房權(quán)。第1 款是住房權(quán)的一般條款，規(guī)定任何人都有權(quán)獲得適足住房。第2 款是國際積極義務(wù)條款，規(guī)定國家必須在可利用資源范圍內(nèi)采取合理的立法和其他措施，逐步實(shí)現(xiàn)住房權(quán)。第3 款是國家消極義務(wù)條款，禁止將任何人從其住房中驅(qū)逐出去。在沒有取得法院考慮相關(guān)情況后發(fā)出的命令之前，每個(gè)人都不能破壞其他人的房屋，每部法律都不能允許任意驅(qū)逐。

由此可見，國家住房義務(wù)是保障住房權(quán)的核心和關(guān)鍵。同時(shí)，國家義務(wù)非絕對義務(wù)，受“合理措施”、“可利用資源”和“逐步實(shí)現(xiàn)”的限制。首先，可利用資源是判斷是否實(shí)現(xiàn)住房權(quán)和認(rèn)定措施是否合理的重要因素，國家在可利用資源范圍內(nèi)承擔(dān)義務(wù)?？衫觅Y源包括國內(nèi)所有資源以及通過國際合作和國際援助獲得的可利用資源。其次，國家可以按計(jì)劃、按步驟逐漸實(shí)現(xiàn)住房權(quán)，但是政府不得以“逐步實(shí)現(xiàn)”為借口蓄意拖延，應(yīng)該迅速、有效實(shí)現(xiàn)住房計(jì)劃。再次，“逐步實(shí)現(xiàn)”并非適用所有情形。住房權(quán)目標(biāo)可以逐步實(shí)現(xiàn)，但是住房計(jì)劃和政策必須立即制定，否則居民擁有合理政策請求權(quán)。第四，住房權(quán)不是直接獲得房屋的權(quán)利，而是合理政策請求權(quán)。居民不能通過訴訟直接獲得住房，只能要求國家在可利益資源范圍之內(nèi)制定協(xié)調(diào)一致的計(jì)劃和政策；法院不能命令政府向某個(gè)人或某個(gè)群體直接提供住房，只能要求它在考慮相關(guān)情況后制定相應(yīng)政策和措施保證住房權(quán)。最后，國家承擔(dān)消極住房權(quán)義務(wù)。即政府不得進(jìn)行強(qiáng)制驅(qū)逐，必須制止第三人進(jìn)行強(qiáng)制驅(qū)逐。國家的消極住房義務(wù)是最低限度核心義務(wù)，不受“合理措施”、“可利用資源”、“逐步實(shí)現(xiàn)”的限制。除非獲得法院在考慮所有相關(guān)情況后頒發(fā)的命令，國家和第三人不得任意驅(qū)逐非法占有者。

憲法對兒童住房權(quán)進(jìn)行特殊保護(hù)。兒童缺乏獨(dú)立生存能力，是社會(huì)中最弱勢的群體。因此，憲法給予兒童更多保護(hù)。第28 條第1 款規(guī)定兒童都有權(quán)獲得基本住處，基本醫(yī)療保健服務(wù)。第一，一般住房權(quán)是相對權(quán)利，兒童住房權(quán)是絕對權(quán)利。無論經(jīng)濟(jì)狀況如何，只要符合條件，政府都必須立即采取所有立法和其他措施保障兒童獲得適足住房。第二，兒童住房權(quán)是住房請求權(quán)。如果父母無法履行撫養(yǎng)義務(wù)，兒童就有權(quán)要求國家直接提供房屋。

憲法第7 條第2 款規(guī)定國家義務(wù)，國家應(yīng)該尊重、保護(hù)、提高和實(shí)現(xiàn)《權(quán)利法案》的權(quán)利。對國家義務(wù)的強(qiáng)調(diào)并非畫蛇添足。一方面，政府應(yīng)該尊重住房權(quán)，防止第三人侵犯住房權(quán)；另一方面，政府應(yīng)該運(yùn)用可利用的社會(huì)資源改善居民住房狀況，最終全面實(shí)現(xiàn)住房權(quán)?！白鹬?、保護(hù)、提高、實(shí)現(xiàn)”顯示全面、充分實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的美好愿景，體現(xiàn)國家保障住房權(quán)的四個(gè)方面、四個(gè)步驟和四個(gè)階段。

除了以上3 個(gè)實(shí)體條款，南非憲法還規(guī)定公益訴訟的程序條款。作為低產(chǎn)階級的非法占有者與政府、房屋所有者間實(shí)力相差懸殊，非法占有者單獨(dú)起訴就是雞蛋碰石頭。于是，憲法第38 條規(guī)定公益訴訟，《權(quán)利法案》的權(quán)利受到侵犯或威脅時(shí)，個(gè)人和組織可以基于公共利益提起訴訟。其他強(qiáng)大個(gè)人和組織的加入大大增強(qiáng)非法占有者的實(shí)力。公益訴訟條款包含以下3 層含義。首先，確認(rèn)住房權(quán)可訴，是住房權(quán)可訴性的憲法依據(jù)。其次，當(dāng)住房權(quán)受到威脅或侵害時(shí)，人們可以選擇提起一般訴訟或者公益訴訟，其他個(gè)人和組織可以直接參與訴訟。最后，當(dāng)事人范圍擴(kuò)大到無利害關(guān)系的個(gè)人和組織，只要公共利益受到侵害，他們就有權(quán)提起訴訟。

（三）南非住房權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)

南非制定一系列住房權(quán)法律法規(guī)，將憲法規(guī)定具體化。1994 年《規(guī)劃土地權(quán)法》保護(hù)提出土地歸還訴求的土地占有者的土地權(quán)益；1996 年《土地改革（勞動(dòng)租戶）法》保護(hù)農(nóng)村土地所有者的合法權(quán)益；1999 年《非正式土地權(quán)利中期保護(hù)法》保護(hù)未經(jīng)法律認(rèn)可土地占有者的權(quán)益；1999年《房屋租賃法》保護(hù)房屋占有者的住房權(quán)。這些法律法規(guī)形成一張保護(hù)網(wǎng)，提供弱勢群體和被邊緣化群體的社會(huì)地位。其中，最重要的法律法規(guī)是1997 年《擴(kuò)大房屋使用權(quán)保護(hù)法》和1998 年《禁止非法驅(qū)逐和非法占有土地法》，這兩部法律集中體現(xiàn)南非住房權(quán)法律法規(guī)的精神和原則，即傾斜保護(hù)非法占有者的住房權(quán)益，以減少乃至消除種族隔離遺留的非法驅(qū)逐問題。

1997 年11 月，南非通過《擴(kuò)大房屋使用權(quán)保障法》，旨在保護(hù)農(nóng)村地區(qū)非法占有者的權(quán)利。隨著現(xiàn)代人權(quán)理論的發(fā)展，在特定情形下非法占有者的住房權(quán)能抗衡甚至超越土地有者的所有權(quán)?！赌戏菓椃ā返?6 條第3 款規(guī)定如果沒有獲得法院命令，土地所有者不能任意驅(qū)逐非法占有者。《擴(kuò)大房屋使用保障法》將這一規(guī)定具體化，從程序和實(shí)體兩方面規(guī)制非法驅(qū)逐行為。第一，規(guī)定公平、平等原則是判定驅(qū)逐行為是否合法的基本原則。法律并未限定公平和平等的具體含義，而是由法院根據(jù)案件的具體情況判定驅(qū)逐是否公平、平等。第二，規(guī)定傾斜保護(hù)非法占有者原則。第9 條（2）（d）（ⅱ）規(guī)定實(shí)施驅(qū)逐的土地所有者必須擁有合法、完整的所有權(quán)，必須在驅(qū)逐前兩個(gè)月通知當(dāng)?shù)卣?，由政府決定是否向非法占有者提供財(cái)政支持。第13 條（1）和（2）規(guī)定如果政府不進(jìn)行援助，即使土地所有者獲得驅(qū)逐命令，也應(yīng)該賠償占有者的損失。第16 條規(guī)定如果非法占有者超過60 歲，且占有時(shí)間超過10 年，除非占有者實(shí)施特定違法行為，任何人無權(quán)驅(qū)逐他?！稊U(kuò)大房屋使用權(quán)保障法》不僅明確了判定驅(qū)逐行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)，而且規(guī)定了合法驅(qū)逐中對非法占有者的國家援助和個(gè)人補(bǔ)償，以及永久性非法占有，形成一條有序、的連貫的住房權(quán)保護(hù)鏈。本法對“相關(guān)情況”的細(xì)化有利于驅(qū)逐案件的具體情況具體分析，根據(jù)案件的具體情況和個(gè)人的住房需求充分實(shí)現(xiàn)居民住房權(quán)。

1998 年《禁止非法驅(qū)逐和非法占有土地法》對非法驅(qū)逐和驅(qū)逐方式的規(guī)定更加細(xì)致，以期有尊嚴(yán)地、個(gè)性化地對待每一個(gè)非法占有者。本法規(guī)定沒有法院參與，不能驅(qū)逐居民；只有法院考慮所有相關(guān)情況并且所有權(quán)人滿足本法規(guī)定的所有條件后，才能進(jìn)行驅(qū)逐。法院應(yīng)該考慮如下情況。首先，第4 條第6 款規(guī)定法院應(yīng)該考慮弱勢群體的住房利益，弱勢群體主要指兒童、寡婦、老人和殘疾人。其次，第4條第7 款規(guī)定法院應(yīng)該考慮非法占有的持續(xù)時(shí)間。如果非法占有者的占有超過6 個(gè)月，法院必須考慮政府、政府機(jī)構(gòu)或土地所有者是否有合理理由進(jìn)行驅(qū)逐。最后，第6 條列舉其他應(yīng)該考慮的“相關(guān)情況”，包括非法占有的土地、非法建造的房屋或結(jié)構(gòu)所處環(huán)境，非法占有者獲得適足替代性住房或土地的能力。

這兩部法律充分展現(xiàn)南非傾斜保護(hù)弱勢群體的人文主義關(guān)懷。在合理性審查時(shí)，法院主要考慮非法占有者的住房利益，甚至犧牲所有者的權(quán)益。通過分析南非特殊的歷史背景和嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)立法者的良苦用心。一方面，促進(jìn)了資源的合理分配。住房權(quán)的主要任務(wù)是平衡社會(huì)資源的分配。在種族隔離制度下，大量住房資源、土地資源被少數(shù)富人占領(lǐng)，窮人無家可歸。為了糾正因制度不合理導(dǎo)致的資源不當(dāng)集中，南非在憲法中引入住房權(quán)，傾斜保護(hù)非法占有者，以促使社會(huì)資源的合理分配。另一方面，個(gè)性化保護(hù)了社會(huì)不同階層的住房權(quán)。土地和房屋所有權(quán)人多為中高收入者，他們能憑借自己的能力通過住房市場獲得適當(dāng)住房；非法占有者常常收入微薄、居無定所，必須依賴國家的扶助獲得固定住所。因此，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，南非打破普通法傳統(tǒng)，創(chuàng)造性地優(yōu)先適用住房權(quán)，值得我們深思和借鑒。

二 南非住房權(quán)立法保障對我國的啟示

中國社會(huì)科學(xué)院的研究表明，2011 年我國城市化水平第一次超過50%。雖然住房商品化、市場化改革大幅度提高國城鎮(zhèn)住房總面積和人均住房面積，但是快速城市化仍帶來一系列問題，城市建設(shè)無法滿足新增人口的住房需求。借鑒南非的經(jīng)驗(yàn)，我國可以從憲法、法律法規(guī)和住房政策三個(gè)層面逐步完善住房權(quán)保障法律體系。

（一）住房權(quán)入憲

住房權(quán)入憲是國際趨勢，也符合我國國情。雖然憲法規(guī)定人權(quán)和住房的相關(guān)內(nèi)容，但是沒有專門住房權(quán)條款。為了履行國際人權(quán)承諾、提高住房權(quán)法律的位階，我們應(yīng)該倡導(dǎo)住房權(quán)入憲。南非憲法從三個(gè)層面規(guī)定住房權(quán)，即一般性規(guī)定、國家消極義務(wù)和國家積極義務(wù)。這種方式比較全面、系統(tǒng)，是國際上較為常見的方式，也符合我國國情。

（二）制定專門的住房法，完善現(xiàn)有住房權(quán)法律法規(guī)

我國制定和頒布一些住房權(quán)法規(guī)政策，但是這些法規(guī)政策效力較低，較分散，甚至存在相互矛盾的地方。這就需要一部專門的住房法，系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)地規(guī)定公民住房權(quán)和國家住房義務(wù)。住房法是一部從人權(quán)角度保障人們獲得適當(dāng)住房和適當(dāng)居住環(huán)境的法律，至少包括以下方面。第一，一般住房權(quán)。第二，弱勢群體住房權(quán)，給予弱勢群體特別保護(hù)。再次，國家住房義務(wù)，包括消極義務(wù)和積極義務(wù)。國家不僅要確保自己和第三人不進(jìn)行強(qiáng)制驅(qū)逐，而且要幫助人們實(shí)現(xiàn)住房權(quán)。最后，住房責(zé)任。如果相關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人沒有履行住房義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）制定住房計(jì)劃，完善住房政策

法律法規(guī)不可能也沒有必要規(guī)定住房權(quán)的細(xì)枝末節(jié)，這些是住房計(jì)劃和住房政策的任務(wù)。根據(jù)南非的經(jīng)驗(yàn)，住房計(jì)劃不僅包括實(shí)現(xiàn)所有人住房權(quán)的中期和長期計(jì)劃，還應(yīng)該包括滿足最急需住房者的短期計(jì)劃。我國的住房計(jì)劃和政策應(yīng)該公平、平等分配國家住房資源，使大多數(shù)人獲得適當(dāng)住房。同時(shí)，住房計(jì)劃不可能在短期內(nèi)充分滿足所有人的住房需求，應(yīng)該確立住房資源的分配順序，側(cè)重保護(hù)弱勢群體的利益，實(shí)現(xiàn)住房領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)平等。

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