農(nóng)民工法律維權(quán)的困境與對(duì)策

張慧聰

（鐵道警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450053）

農(nóng)民工是我國社會(huì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體，也是我國城鄉(xiāng)二元化體制的特有產(chǎn)物，他們離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)從事低收入重體力的勞動(dòng)；人數(shù)眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)已經(jīng)超過2 億，而且還在繼續(xù)增長(zhǎng)；他們從事著城市中勞動(dòng)條件差危險(xiǎn)程度高的工作，勞動(dòng)安全和社會(huì)保障嚴(yán)重缺乏；他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但其法律權(quán)益卻沒有受到應(yīng)有的重視和保障，農(nóng)民工合法權(quán)益屢遭侵害，如果不能及時(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，將會(huì)對(duì)社會(huì)公平造成巨大負(fù)面影響。因此，依法維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益意義重大。

一 農(nóng)民工法律維權(quán)現(xiàn)狀

當(dāng)前，雖然國家積極采取措施改善農(nóng)民工的生存狀況和保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，但是我國農(nóng)民工缺乏法律保護(hù)的社會(huì)弱勢(shì)地位依然沒有根本改變，由于農(nóng)民工身份歧視導(dǎo)致的“同工不同酬，同工不同權(quán)”的不平等現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民工合法權(quán)利被侵害現(xiàn)象屢屢發(fā)生，法律維權(quán)之路依然艱難，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

（一）法律維權(quán)成本高昂，農(nóng)民工自身難以承受

農(nóng)民工法律維權(quán)的成本包括經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，主要來自三個(gè)方面，一是農(nóng)民工自己支付的交通費(fèi)、通信費(fèi)、誤工費(fèi)等成本；二是國家機(jī)關(guān)工作人員為處理勞動(dòng)糾紛所支付的工資成本；三是通過法律援助所支付的律師費(fèi)用成本。以農(nóng)民工常見的追討拖欠工資案為例，僅勞動(dòng)仲裁程序最長(zhǎng)就可達(dá)65 天，這還不包括可能會(huì)出現(xiàn)的對(duì)勞動(dòng)仲裁裁決不服向人民法院起訴后的一審和二審的期限。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)民工通過法律途徑追討1000 元的工資，全社會(huì)所支出的所有綜合成本為3000 元[1]。農(nóng)民工往往因?yàn)榉删S權(quán)成本太高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身的承受能力而不得不選擇放棄。

（二）法律維權(quán)程序繁瑣，權(quán)益獲得保護(hù)時(shí)間漫長(zhǎng)

按照現(xiàn)行勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法的規(guī)定，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理實(shí)行一調(diào)、一裁、二審的制度，特別是將勞動(dòng)仲裁作為勞動(dòng)爭(zhēng)議案件訴訟的前置程序，一般普通的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件需要耗時(shí)幾個(gè)月，走一到兩個(gè)程序，稍微復(fù)雜一些的案件動(dòng)輒需要一年甚至數(shù)年才能走完全部法律程序。以工傷案件為例，由于部分用人單位不給勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)，造成工傷事故發(fā)生后，勞動(dòng)者不能依法得到工傷賠付，需要用人單位支付全部工傷費(fèi)用。如果是小的工傷事故就給點(diǎn)醫(yī)藥費(fèi)，然后私了，或者給點(diǎn)錢就打發(fā)了，既不做工傷認(rèn)定，也不打官司。如果工傷賠付數(shù)額較大，用人單位往往采用訴訟拖延的戰(zhàn)術(shù)對(duì)付弱勢(shì)的勞動(dòng)者，一起普通的工傷維權(quán)案件可能要經(jīng)歷工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、民事訴訟一審與二審、執(zhí)行等多個(gè)程序，這還不包括上述程序中因雙方爭(zhēng)議可能會(huì)出現(xiàn)的諸如行政復(fù)議、行政訴訟或勞動(dòng)能力二次鑒定、勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定等復(fù)雜情況。據(jù)一名長(zhǎng)期辦理工傷賠償案件的律師計(jì)算，工傷維權(quán)的程序最高可達(dá)19 項(xiàng)程序[2]。司法實(shí)踐中很多老板調(diào)解過程中依此要挾說，“給你幾千塊錢，你要不要？就這案子我拖你幾年，看你耗不耗得起”。不少農(nóng)民工對(duì)此也很無奈，“我們這些人出外打工，家里上有老下有小，就等著我們往回寄錢呢，我們實(shí)在是耗不起呀”[3]。

（三）證據(jù)缺乏，導(dǎo)致法律維權(quán)之路艱難

法律維權(quán)就是要“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。然而，在司法實(shí)踐中，很多農(nóng)民工在法律維權(quán)時(shí)遭遇了缺乏證據(jù)的障礙。當(dāng)前，不少農(nóng)民工對(duì)自身的勞動(dòng)權(quán)利有一定認(rèn)識(shí)，但是法律保護(hù)意識(shí)還不強(qiáng)，特別是證據(jù)意識(shí)嚴(yán)重缺乏。很多農(nóng)民工只求有份工作能掙錢，對(duì)于是否簽訂勞動(dòng)合同，用人單位是否合法登記注冊(cè)以及單位是否繳納了工傷保險(xiǎn)等問題沒有清楚的認(rèn)識(shí)。一旦發(fā)生了勞動(dòng)侵權(quán)事件，他們往往缺乏法律維權(quán)的必要證據(jù)，如能夠證明勞動(dòng)關(guān)系的證據(jù)，工作的時(shí)間及報(bào)酬約定的證據(jù)、用人單位的相關(guān)信息等，給依法維權(quán)帶來了很大的困難。不少用人單位也正是利用農(nóng)民工維權(quán)證據(jù)方面的不足，想方設(shè)法逃避法律制裁。[4]

（四）法律援助不足，依法維權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

根據(jù)司法部法律援助中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我國每年需要法律援助的案件超過70 萬件，而實(shí)際得到援助的不足1/4。法律援助不足導(dǎo)致農(nóng)民工依法維權(quán)困難重重。我國《法律援助條例》明確規(guī)定，提供法律援助是政府的責(zé)任和公民的權(quán)利，然而由于人員資金等原因，我國法律援助實(shí)際水平卻明顯低于許多世界其他國家，甚至不如南非[5]，根據(jù)2012 年《中國的司法改革》白皮書統(tǒng)計(jì)，截至2011 年底，全國共有3600多個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)，1.4 萬名專職法律援助人員、21.5 萬名律師和7.3 萬名基層法律服務(wù)工作。2011 年我國全國法律援助經(jīng)費(fèi)為12.8 億元，相對(duì)我國超過13 億的人口，人均不足1 元錢。法律援助面臨著經(jīng)費(fèi)保障水平低人員數(shù)量嚴(yán)重不足的問題。

（五）法律維權(quán)途徑不暢，農(nóng)民工被迫放棄權(quán)利或采取自力救濟(jì)

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民工權(quán)益受到侵害，即可以到勞動(dòng)監(jiān)察部門舉報(bào)，也可以向用人單位所在地勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，對(duì)裁決不服的還可以到人民法院起訴。然而，在實(shí)踐中由于勞動(dòng)糾紛往往涉及勞動(dòng)監(jiān)察、社會(huì)保障、工商建設(shè)、勞動(dòng)仲裁、法院等多個(gè)部門機(jī)構(gòu)，部門之間缺乏合作，存在相互推諉的情況，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)途徑雖多但不順暢，哪個(gè)部門都管但哪個(gè)部門都管不好，農(nóng)民工為維權(quán)不停地奔走于各部門之間，事情卻始終得到不到根本解決，最終有的農(nóng)民工選擇無奈的放棄權(quán)利，有的則被迫采取暴力討薪等自立救濟(jì)手段，還有的甚至以跳樓、自殘等方法尋求社會(huì)的關(guān)注試圖解決問題。2009 年發(fā)生的河南籍農(nóng)民工張海超“開胸驗(yàn)肺”事件正是法律維權(quán)途徑不暢的典型案例。

二 農(nóng)民工法律維權(quán)困境原因分析

（一）農(nóng)民工法律援助供需不平衡是造成維權(quán)困境的直接原因

農(nóng)民工作為社會(huì)公認(rèn)的弱勢(shì)群體，其法律意識(shí)差維權(quán)能力弱，在面對(duì)權(quán)利被侵害時(shí)常常不知如何處理，為農(nóng)民工提供法律援助，保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是法治國家的使命任務(wù)。然而，現(xiàn)實(shí)情況下我國農(nóng)民工法律援助人員不足資金嚴(yán)重缺乏，法律援助覆蓋面不廣，宣傳力度不夠，農(nóng)民工法律援助存在較大的供需矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年農(nóng)民工法律援助受援人數(shù)僅為40 多萬人次[6]，這與我國超過2 億人口的農(nóng)民工總體數(shù)量極不相稱?？梢灶A(yù)見，隨著我國農(nóng)民工法律意識(shí)的增強(qiáng)，如果侵害農(nóng)民工權(quán)益的現(xiàn)象不能得到有效遏制，那么未來農(nóng)民工對(duì)法律援助的剛性需求還會(huì)持續(xù)增加，法律維權(quán)困境將更加凸顯。

（二）農(nóng)民工自身法律維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)是造成維權(quán)困境的內(nèi)在因素

長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)民工由于所受教育有限，總體文化水平不高，雖然這種現(xiàn)象在新生代農(nóng)民工身上有所轉(zhuǎn)變，但是不可否認(rèn)他們?nèi)匀蝗狈ΡＷo(hù)自己的法律意識(shí)和能力?，F(xiàn)在城市就業(yè)壓力大，對(duì)于沒有多少技術(shù)靠出賣勞動(dòng)力謀生的農(nóng)民工，為了生存他們不會(huì)苛求簽訂勞動(dòng)合同，也不在乎有無勞動(dòng)保障，只要能按時(shí)拿到老板承諾的工錢就心滿意足。維權(quán)意識(shí)和能力的不足是造成農(nóng)民工權(quán)益屢被侵害的重要原因。

（三）法律規(guī)定不健全和執(zhí)行不力

在我國城鄉(xiāng)二元體制支配下，現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)民工的權(quán)益規(guī)定不夠，還沒有一部全國統(tǒng)一的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的法律，且多數(shù)法律規(guī)定原則性較強(qiáng)，缺乏針對(duì)性和可操作性，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益侵害的懲罰力度不夠，用人單位違法成本過低，不能起到有效制止侵害的作用。如根據(jù)法律規(guī)定用人單位欠薪不僅要全額支付勞動(dòng)者報(bào)酬，還要加發(fā)工資報(bào)酬25%的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，而工傷保險(xiǎn)索賠卻沒有這樣的規(guī)定，官司即使打上三五年，耗去農(nóng)民工大量的精力，用人單位最多不過支付本應(yīng)給付農(nóng)民工的工傷賠償。不少農(nóng)民工因?yàn)楦萌藛挝缓牟黄?，最終無奈妥協(xié)答應(yīng)調(diào)解，接受用人單位開出的不平等條件。此外，由于地方保護(hù)主義的影響，地方相關(guān)職能部門存在視而不見或相互推諉的現(xiàn)象，有法不依的情況比較嚴(yán)重，許多農(nóng)民工投訴得不到及時(shí)處理，司法裁決執(zhí)行困難。

三 農(nóng)民工法律維權(quán)的合理解決對(duì)策

（一）修改完善相關(guān)立法，加強(qiáng)違法監(jiān)督，改善農(nóng)民工維權(quán)法律環(huán)境

首先，修改立法簡(jiǎn)化程序。我國立法設(shè)置仲裁程序的本意是通過勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，及早解決勞動(dòng)爭(zhēng)議，但從實(shí)踐上看，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置制度在工傷認(rèn)定和索賠程序中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，反倒拖延了訴訟時(shí)間成為農(nóng)民工維權(quán)過程中的一大障礙。因此，筆者認(rèn)為，勞動(dòng)仲裁前置程序不應(yīng)當(dāng)絕對(duì)化，對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、不簽書面勞動(dòng)合同、不依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)等簡(jiǎn)單勞動(dòng)爭(zhēng)議案件可以實(shí)行仲裁前置，對(duì)工傷認(rèn)定、拖欠工資加班費(fèi)等在證據(jù)上較為復(fù)雜的案件可以由人民法院直接審理，減少程序提高效率。

其次，加大勞動(dòng)部門執(zhí)法力度，強(qiáng)化違法預(yù)防監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)不應(yīng)只是事后的處理和懲罰，為避免更多的侵害案件發(fā)生，應(yīng)將對(duì)用人單位勞動(dòng)違法行為的監(jiān)督預(yù)防作為重點(diǎn)。面對(duì)日益增多的農(nóng)民工維權(quán)案件，國家雖然多鼓勵(lì)先走行政途徑解決，但相關(guān)行政部門的職能卻沒有得到有效的發(fā)揮，勞動(dòng)監(jiān)察部門多以被動(dòng)地處理勞動(dòng)者上門投訴為主，很少主動(dòng)深入用人單位調(diào)查監(jiān)督，沒有從源頭上進(jìn)行防范和監(jiān)管，不少用人單位出現(xiàn)了“舊事未了，新事不斷”的惡性循環(huán)，不僅浪費(fèi)國家訴訟資源，而且造成了惡劣的社會(huì)影響。因此，政府部門應(yīng)加大對(duì)勞動(dòng)違法的執(zhí)法力度，積極采取有效的預(yù)防措施，建立定期巡查制度、廣泛設(shè)立勞動(dòng)監(jiān)察投訴站等，形成常態(tài)化監(jiān)督管理模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理問題，方便農(nóng)民工維權(quán)。

最后，呼吁社會(huì)關(guān)注農(nóng)民工生存狀態(tài)，改善農(nóng)民工維權(quán)的司法環(huán)境。長(zhǎng)期以來，農(nóng)民工因其農(nóng)民身份受到社會(huì)歧視，雖然現(xiàn)在國家規(guī)定農(nóng)民工不僅是農(nóng)民，也屬于產(chǎn)業(yè)工人的一部分，然而農(nóng)民工卻并沒有因此而享受到如同城里人一樣的待遇。特別是在司法過程中，農(nóng)民工也常常因其社會(huì)地位低下，缺乏經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，沒有權(quán)利代言人等問題，權(quán)利經(jīng)常被漠視。因此，不改變農(nóng)民工的生存狀況，采取切實(shí)措施提高農(nóng)民工的社會(huì)地位，農(nóng)民工的權(quán)利就不能真正得到保障。

（二）改革創(chuàng)新法律援助機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)民工法律維權(quán)的支持力度

改革創(chuàng)新法律援助機(jī)制首先要提高效率，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工開辟綠色通道，簡(jiǎn)化審批程序，擴(kuò)大法律援助范圍，進(jìn)一步放寬法援條件，在農(nóng)民工較為集中的地區(qū)廣泛設(shè)立農(nóng)民工法律援助工作站；其次，開展多種形式的法律援助?？梢愿鶕?jù)農(nóng)民工實(shí)際需求提供相應(yīng)的法律援助，對(duì)那些程序復(fù)雜需要調(diào)查取證的案件可以由專業(yè)的法律人員直接援助，對(duì)那些案情簡(jiǎn)單證據(jù)明確的案件可以由專業(yè)人員提供全程指導(dǎo)，提供法律咨詢、代寫法律文書，指導(dǎo)農(nóng)民工按圖索驥自助法律維權(quán)；再次，針對(duì)有些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)不健全力量薄弱的情況，可以考慮與當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所合作，通過政府出錢購買法律服務(wù)的方式解決問題；最后，國家必須加大對(duì)農(nóng)民工法律援助的支持力度，根據(jù)實(shí)際情況不斷增加資金投入，建設(shè)專兼職結(jié)合的法律援助隊(duì)伍，廣泛吸收社會(huì)力量，提高法律援助的效率和質(zhì)量。

（三）構(gòu)建多元參與方式更加靈活有效的農(nóng)民工法律維權(quán)體系

單純依靠政府加大投入顯然不能從根本上解決法律援助的供需矛盾，因此，農(nóng)民工法律維權(quán)應(yīng)當(dāng)注意引入新的社會(huì)力量，可以考慮適當(dāng)借鑒國外法援的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，組織法律援助志愿者隊(duì)伍，吸收法律院校師生參與，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的積極作用，建立農(nóng)民工法律援助基金接受社會(huì)慈善捐助，發(fā)行社會(huì)救助彩票彌補(bǔ)法律援助資金投入的不足等，全面構(gòu)建我國多元參與靈活有效的農(nóng)民工法律維權(quán)體系。此外，農(nóng)民工維權(quán)的方式也要有更多選擇，除法律維權(quán)外，還可以借助國家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量，選擇調(diào)解、和解、第三方介入談判、社會(huì)法官審判等替代性糾紛解決方式。

（四）加強(qiáng)法制宣傳，提高農(nóng)民工法律維權(quán)意識(shí)和能力

“權(quán)利只有為享有者所知曉時(shí)才能得到行使?！盵7]通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工維權(quán)的法制宣傳教育，重點(diǎn)使農(nóng)民工事先了解自身享有的合法權(quán)益，如何申請(qǐng)法律援助以及如何保存證據(jù)等相關(guān)的法律知識(shí)，通過現(xiàn)代媒體和通訊手段開展熱線電話法律咨詢、網(wǎng)絡(luò)在線法律援助問答、電視廣播以案說法等方式幫助農(nóng)民工提高自身的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力?？梢远ㄆ诓欢ㄆ诿赓M(fèi)開展勞動(dòng)維權(quán)培訓(xùn)，組織編寫維權(quán)法律知識(shí)小冊(cè)子，指導(dǎo)農(nóng)民工如何選擇用人單位、盡量避免選擇那些非法的用人單位，從建立勞動(dòng)關(guān)系開始，就要求用人單位簽訂勞動(dòng)合同。并且在勞動(dòng)過程中，注意收集和保存相關(guān)證據(jù)。發(fā)現(xiàn)用人單位侵害自己合法權(quán)益，應(yīng)該立即開始依法維權(quán)，不要聽信用人單位不切實(shí)際的承諾。

[1]肖衛(wèi)東,時(shí)福茂.農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http://www.people.com.cn.

[2]賈午光,高貞.農(nóng)民工法律援助工作現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議[J].中國司法,2006,(11).

[3]農(nóng)民工離法律援助有多遠(yuǎn)？[EB/OL].http://www.daynews.com.cn.

[4]李平.流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)的法律思考[J].邵陽學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(3).

[5]劉錚,鄧先軍.當(dāng)前農(nóng)民工法律援助工作之路徑探析[J].湖北社會(huì)科學(xué),2006,(12).

[6]2012 年全國辦理法律援助案件超百萬件[EB/OL].http://www.chinapeace.org.cn.

[7]陳光中.刑事訴訟法[M]北京:北京大學(xué)出版社;高等教育出版社,2012.