論基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)

張玉江

（冷水江廣播電視大學(xué)，湖南冷水江 417500）

隨著現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的蓬勃發(fā)展和業(yè)務(wù)范圍的不斷拓展，基層電大在構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會中的作用凸顯。隨之而來的是，基層電大內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日益增多，而且越來越復(fù)雜和多樣化。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善的情況下，在各種經(jīng)濟(jì)活動中，往往存在信息不全面和不對稱等情況。我國目前還沒有針對遠(yuǎn)程教育內(nèi)部控制的相關(guān)法律條文，加之基層電大由于內(nèi)部管理體制、機(jī)制建設(shè)本身存在不健全、管理不規(guī)范等問題，極易在辦學(xué)實(shí)踐中造成國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。因此，加強(qiáng)基層電大的內(nèi)部控制，提高基層電大防范和規(guī)避風(fēng)險的能力，提高教育資金使用效率和辦學(xué)效益，從而促進(jìn)基層電大的可持續(xù)發(fā)展。就成為目前基層電大亟待研究和解決的問題。

一、完善基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性

所謂內(nèi)部控制是個人、組織、社會各層面，運(yùn)用識別、評估、計量、轉(zhuǎn)化、抗御等專門方法，正確防范并遏制“非我與損我”，主動保護(hù)并促進(jìn)“自我與益我”的系統(tǒng)化制度。具體到基層電大的內(nèi)部控制，主要是指學(xué)校為確保辦學(xué)實(shí)踐活動的正常開展，有效地防范和降低辦學(xué)實(shí)踐中的風(fēng)險，提高資金使用效率和辦學(xué)效益，在學(xué)校內(nèi)部管理中為實(shí)現(xiàn)自我調(diào)控、約束、規(guī)劃、評價等而采用的方法、程序和措施的總稱。從其定義出發(fā)，我們可以從以下幾個方面總結(jié)完善基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要性：

1.加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)是基層電大貫徹實(shí)施《會計法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的需要。《會計法》規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度?！薄缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》則對提高學(xué)校內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)等作出了進(jìn)一步的具體規(guī)定。基層電大必須按照規(guī)定，結(jié)合學(xué)校內(nèi)部管理的實(shí)際需求，建立健全內(nèi)部控制制度，才能確保自身經(jīng)濟(jì)工作規(guī)范、有序，才能確保會計資料的真實(shí)、可靠。

2.完善的內(nèi)部控制制度建設(shè)是基層電大可持續(xù)發(fā)展的需要?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確提出要大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，建設(shè)以衛(wèi)星、電視和互聯(lián)網(wǎng)等為載體的遠(yuǎn)程開放繼續(xù)教育及公共服務(wù)平臺，為學(xué)習(xí)者提供方便、靈活、個性化的學(xué)習(xí)條件，要創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)教學(xué)模式，開展高質(zhì)量高水平的遠(yuǎn)程學(xué)歷教育。各級電大都在積極實(shí)現(xiàn)向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型改革。特別是在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會的實(shí)踐中，電大積極參與促進(jìn)終身教育的辦學(xué)實(shí)踐，辦學(xué)領(lǐng)域不斷拓展，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)多途徑、多渠道的趨勢；要使經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范有序，就需要建立完善的內(nèi)部控制制度。

3.完善財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)是加強(qiáng)基層電大財務(wù)管理的有效手段。目前，電大是一個多級辦學(xué)的大系統(tǒng)，基層電大與各級電大或多或少都有業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)的往來，而且不少基層電大都在與高校開展合作辦學(xué)。由此帶來基層電大財務(wù)管理的頭緒多、涉及單位多的問題，也要求基層電大必須建立完備的財務(wù)管理體系和切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度，規(guī)范財務(wù)管理的流程。

4.提高財務(wù)管理水平，是確?；鶎与姶髮?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。財務(wù)內(nèi)部控制是動態(tài)管理活動，受外界環(huán)境和條件、業(yè)務(wù)人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平等因素的影響，給財務(wù)內(nèi)部控制帶來很多的不確定性。近幾年，隨著基層電大事業(yè)的發(fā)展，財務(wù)內(nèi)部控制的不確定性風(fēng)險也隨之不斷加大，基層電大必須進(jìn)一步建立和完善財務(wù)內(nèi)部控制管理制度來化解這些風(fēng)險，確保事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

1.基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)缺乏規(guī)范。近年來，盡管隨著基層電大管理水平的逐步提高，對于內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識也有所提高，但對如何加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)、制度涵蓋哪些方面的內(nèi)容以及內(nèi)部控制制度建設(shè)的目標(biāo)缺乏充分的理解?，F(xiàn)有內(nèi)部控制制度的建設(shè)基本上是為滿足上級要求和解決現(xiàn)實(shí)問題而被動出臺，內(nèi)部控制制度建設(shè)缺乏頂層設(shè)計；制度體系缺乏系統(tǒng)性、完整性、規(guī)范性、權(quán)威性和科學(xué)性；制度與制度之間缺乏相應(yīng)的銜接，業(yè)務(wù)流程的過程控制出現(xiàn)缺失和空擋，造成一些制度難以落實(shí)，操作性不強(qiáng)。

2.基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)環(huán)境不佳。近年來，盡管基層電大對內(nèi)部控制制度建設(shè)的認(rèn)識不斷加強(qiáng)，但基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)環(huán)境不佳卻是不爭的事實(shí)。一方面，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也加大了對內(nèi)部控制制度建設(shè)的工作力度，但內(nèi)部控制制度建設(shè)是一項專業(yè)性較強(qiáng)的工作，領(lǐng)導(dǎo)往往是口頭重視多，沉下心來抓工作落實(shí)少；對待上級的要求以應(yīng)付為主，缺乏主動性和前瞻性；對業(yè)務(wù)人員的專門培訓(xùn)抱著聽之任之的態(tài)度，有的領(lǐng)導(dǎo)甚至對于業(yè)務(wù)人員的學(xué)習(xí)要求都不支持；一般教職工對內(nèi)部控制制度了解甚少，對加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識不足，對加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)抱著無所謂的態(tài)度，缺乏參與制度建設(shè)的積極性和主人翁意識。另一方面，一些部門和個人從本位主義的角度考慮，對內(nèi)部控制制度建設(shè)存在一定的抵觸情緒，積極性不高；對已有制度的執(zhí)行不力，習(xí)慣于按慣例辦事。這些都使得基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的力度和效果大打折扣。

3.基層電大內(nèi)部控制制度執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督。由于基層電大內(nèi)部管理制度建設(shè)，特別是內(nèi)部控制制度建設(shè)相對薄弱，各類管理制度還沒有形成系統(tǒng)、完善、科學(xué)的制度體系。一方面，目前一般基層電大財務(wù)、紀(jì)檢和審計等部門都對內(nèi)部控制制度建設(shè)和內(nèi)部控制制度執(zhí)行監(jiān)督、評價負(fù)有責(zé)任，但普遍沒有明確的責(zé)任主體，沒有明確具體部門負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的建立、完善、評價，形成了都可以管又都不管的局面。此外，基層電大普遍都沒有專門的對內(nèi)部控制制度執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、評價的制度，一般都只是在其他制度中有所涉及，同時已有制度的執(zhí)行也令人堪憂。另一方面，基層電大沒有專門的內(nèi)部控制監(jiān)督、評價機(jī)構(gòu)，沒有專門的人員負(fù)責(zé)這些方面的工作，由于內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，這些兼職人員的內(nèi)部控制制度建設(shè)的意識不強(qiáng)，對內(nèi)部控制評審的內(nèi)容不熟悉，也對內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督、評價的質(zhì)量有所影響。

三、加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的途徑與措施

1.加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度的頂層設(shè)計。建立和完善制度建設(shè)，是提高基層電大內(nèi)部控制管控水平的基礎(chǔ)，只有通過制度來規(guī)范內(nèi)部控制，才能有效的杜絕和規(guī)避財務(wù)管理的風(fēng)險。然而，目前我國還沒有針對學(xué)校內(nèi)部控制的法律和規(guī)范條例，因此，必須把加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度的頂層設(shè)計的認(rèn)識，統(tǒng)一到為基層電大事業(yè)發(fā)展提供制度保障的高度來認(rèn)識，把它作為基層電大內(nèi)部管理的基礎(chǔ)性工作來抓。

做好基層電大內(nèi)部控制制度的頂層設(shè)計，頂層設(shè)計要具有指導(dǎo)性，使基層電大內(nèi)控制度建設(shè)規(guī)范有序，同時要有嚴(yán)格的制度建設(shè)考評標(biāo)準(zhǔn)，要遵循內(nèi)部控制的基本原則，結(jié)合基層電大辦學(xué)的實(shí)際，按照基層電大教育管理與財務(wù)管理的具體要求建立起既適合基層電大辦學(xué)需要，又適合的內(nèi)部控制要求的制度體系。內(nèi)部控制要求的制度體系要系統(tǒng)、全面，既要包括基層電大內(nèi)控目標(biāo)、內(nèi)部控制要素與分類等方面的內(nèi)容，還要包括具體內(nèi)控制度體系構(gòu)成、內(nèi)控制度建設(shè)的評價標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。具體而言：一是依法依規(guī)。要以國家法律法規(guī)和政策制度為依據(jù)，進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)。二是因地制宜。要圍繞基層電大的辦學(xué)特點(diǎn)和具體實(shí)際，制定有針對性的內(nèi)部控制制度，同時要根據(jù)基層電大教育教學(xué)管理水平的提高、國家相關(guān)政策的調(diào)整和外部環(huán)境的變化，及時對其進(jìn)行不斷的修訂和完善。三是科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)。在內(nèi)部控制制度建設(shè)中，要對基層電大內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，做到職責(zé)和權(quán)限的合理劃分，確保各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動能夠相互關(guān)聯(lián)又責(zé)任明晰，實(shí)現(xiàn)相互印證、制約和監(jiān)督。四是全面覆蓋?；鶎与姶髢?nèi)部控制制度體系要實(shí)現(xiàn)對教育教學(xué)各項管理中涉及到的相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和管理工作的全覆蓋；對教育教學(xué)活動中人、財、物的配置使用，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)的控制和監(jiān)督。五是考核嚴(yán)格。內(nèi)部控制制度的建設(shè)要把考核作為一項重要的內(nèi)容，做到下級對上級有民主監(jiān)督的考核，上級對下級有管理職責(zé)執(zhí)行的考核；并將這些考核內(nèi)容納入個人績效考核當(dāng)中，與個人的績效掛鉤，使內(nèi)部控制制度的作用得到充分的發(fā)揮。

2.創(chuàng)設(shè)基層電大內(nèi)控制度建設(shè)的環(huán)境氛圍。加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度的建設(shè)需要營造一種良好的環(huán)境氛圍。營造風(fēng)清氣正的內(nèi)部環(huán)境是促進(jìn)基層電大內(nèi)控制度建設(shè)的關(guān)鍵之一。首先，人的價值觀念和綜合素質(zhì)是影響和決定環(huán)境氛圍的根本性因素，因此，營造良好的內(nèi)部環(huán)境，必須先提高廣大教職工的思想認(rèn)識，要按照科學(xué)發(fā)展觀以人為本的要求，從法制教育、職業(yè)操守、道德行為規(guī)范等方面入手，開展理想信念教育，把廣大教職工的價值觀念與學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)一起來，并轉(zhuǎn)化為大家的行為準(zhǔn)則，轉(zhuǎn)化為支持學(xué)校改革舉措和落實(shí)制度的執(zhí)行力，以確保內(nèi)部控制制度建設(shè)的有序推進(jìn)。其次，加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度的建設(shè)，不能作為一種簡單、孤立的業(yè)務(wù)工作來看待，而要把它提到推進(jìn)基層電大事業(yè)發(fā)展的高度并納入學(xué)校重要議事日程，把內(nèi)部控制制度建設(shè)置于基層電大制度體系的框架下，從基層電大內(nèi)部控制管理的薄弱環(huán)節(jié)入手，以解決實(shí)際問題為目的，從促進(jìn)基層電大可持續(xù)發(fā)展的大局上加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，將內(nèi)控制度建設(shè)與學(xué)校日常管理工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)和風(fēng)險防范措施三個方面結(jié)合起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建內(nèi)部控制制度的框架體系。

3.加強(qiáng)對基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的監(jiān)督考核。監(jiān)督考核是財務(wù)管理的一項基礎(chǔ)性工作，既是加強(qiáng)基層電大財務(wù)內(nèi)部控制管理的內(nèi)容，也是評價和衡量基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)的手段，還是促進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)水平提升的途徑之一。因此，基層電大要制定監(jiān)督考核辦法，將內(nèi)部控制制度的建設(shè)情況作為日常的管理工作來抓，針對基層電大內(nèi)部控制制度設(shè)計和執(zhí)行中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)行事前、事中和事后的監(jiān)督考核，并定期對學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)的效果進(jìn)行評估。要充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察和審計等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的作用，建立由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，財務(wù)和紀(jì)檢、監(jiān)察、審計協(xié)同，自控和監(jiān)控相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

4.加強(qiáng)基層電大業(yè)務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)。高質(zhì)量的內(nèi)部控制制度的出臺離不開高素質(zhì)的人，而制度的執(zhí)行是否堅決和到位，也與執(zhí)行者的素質(zhì)密不可分。因此，加強(qiáng)基層電大內(nèi)部控制制度建設(shè)，必須與加強(qiáng)教職工特別是業(yè)務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)結(jié)合起來，才會達(dá)到事半功倍的效果。加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，要立足于業(yè)務(wù)工作實(shí)際，堅持理論聯(lián)系實(shí)際，強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)內(nèi)容的針對性、有效性；要充分發(fā)揮電大教學(xué)手段先進(jìn)、教育資源豐富的特點(diǎn)，從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德水平等方面來加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員的教育培訓(xùn)。其目的是增強(qiáng)職業(yè)道德意識和會計法制觀念，提升業(yè)務(wù)人員對財務(wù)政策及內(nèi)部控制制度建設(shè)的認(rèn)識水平和執(zhí)行力，為建立完善的內(nèi)部控制制度建設(shè)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

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