非均衡利益集團對政治過程的影響——以《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》的立法博弈為例

黃 晗

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

改革開放以來，利益集團逐步進入中國政治過程。承認利益集團的存在及其對政治過程的作用，對探索國家與社會的關(guān)系及其互動形式具有重要作用。①但是，在利益團體生成路徑上，既有市場經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)分化催生出來的利益團體，也有脫胎于舊有政治經(jīng)濟體制的利益團體，所以轉(zhuǎn)型時期中國利益集團的政治格局呈現(xiàn)出顯著的“非均衡性”特征。這種非均衡性不僅體現(xiàn)為實力和形態(tài)的差別，更體現(xiàn)為與體制的接近程度和獲取體制內(nèi)資源的程度。通過對《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》立法過程的研究，筆者思考和探討這樣一些問題:中國利益集團的非均衡化有什么特質(zhì)?非均衡化的利益集團如何導(dǎo)致立法過程中既定權(quán)力和利益格局的固化，并阻礙制度變遷，導(dǎo)致制度僵化?為什么現(xiàn)有的立法制度安排在吸納利益主體時不能取得較好的效果，而真正有效的利益訴求是如何進入立法決策體系的?怎樣才能改進立法過程中對平等利益主體的吸納效率?

本文選取《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》的行政立法過程作為研究個案，來考察中國非均衡利益集團在政治過程中的作用形態(tài)及特征。立法本身是一種制度設(shè)計，也是一個典型的政治過程，是利益博弈的主要場域?！禛市再生資源回收利用管理規(guī)定》早在2006年就開始醞釀，連續(xù)多年被列為G市正式立法計劃之內(nèi)的規(guī)章制定項目，同時也是G市市委、市政府明確部署的立法工作。這個立法項目旨在對再生資源回收行業(yè)的管理主體、制度安排、政策工具等方面進行規(guī)范。然而，立法引發(fā)了相關(guān)主體之間激烈的博弈，其中最為核心的是計劃經(jīng)濟體制時代遺留下來的供銷和物資兩個系統(tǒng)的博弈。圍繞它們的博弈，市經(jīng)貿(mào)委、市法制辦、市編辦、市再生資源回收的兩大協(xié)會(物資再生協(xié)會和再生資源協(xié)會)、省經(jīng)貿(mào)委、省法制辦等多方陸續(xù)介入這項立法紛爭。在這場博弈中，主要利益團體的博弈能力體現(xiàn)出非均衡性。這種非均衡性使得立法幾經(jīng)反復(fù)，最終體現(xiàn)為對原有利益格局的固化和對制度改進的阻礙。

一、個案中的非均衡利益主體

在《G市再生資源回收利用管理辦法》的立法項目中，最重要的問題是再生資源回收利用的行政管理主體問題。再生資源回收行業(yè)的管理主體問題有著深刻的歷史根源?？梢哉f，該行業(yè)出現(xiàn)如此激烈的管理主體紛爭，在很大程度上是計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的一個產(chǎn)物。

(一)兩大系統(tǒng)保持“‘供銷’不進廠、‘物資’不上街”的格局

由于歷史原因，G市再生資源回收行業(yè)形成了供銷、物資兩大系統(tǒng)。物資系統(tǒng)多為大型國有企業(yè)，主要回收工礦企業(yè)的生產(chǎn)性廢舊金屬供應(yīng)G市鋼鐵集團;供銷系統(tǒng)多為一般規(guī)模企業(yè)，主要回收居民生活性廢舊物資。除此之外，再生行業(yè)還存在著第三類經(jīng)營主體，即大量的民營和個體工商戶?？梢?，G市再生資源回收利用經(jīng)營主體形成了“三足鼎立”的格局。但民營企業(yè)主要從事進口再生資源的加工利用，所以民營企業(yè)和個體工商戶從未參與過此行業(yè)的行政管理。供銷和物資兩個系統(tǒng)在各自的領(lǐng)域里進行事實上的行政管理。雖然國家宏觀的機構(gòu)改革思路是試圖打破系統(tǒng)的分立，實行商貿(mào)部門的統(tǒng)一管理，并推動原來供銷系統(tǒng)和物資系統(tǒng)的市場化轉(zhuǎn)型，但在政府實際運作中，兩個系統(tǒng)的管理行為還是被延續(xù)下來。雖然隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和金屬證的取消，供銷、物資兩大系統(tǒng)的經(jīng)營界限已被打破并有所融合，但由于歷史原因形成的壁壘并未消除，它們不僅在經(jīng)營領(lǐng)域各自為政，而且在推行網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)中也各行一套，形成了“‘供銷’不進廠、‘物資’不上街”的格局。

對于再生資源行業(yè)的行政管理主體地位，供銷和物資兩大系統(tǒng)都懷有自身的想法，并希望能以立法的形式確定下來。供銷系統(tǒng)的主體代表是供銷社。供銷社長期進行實質(zhì)管理，是這個立法項目最初的發(fā)起者，但其在縣區(qū)一級本身也是經(jīng)營主體，因而不具有同時進行行政管理的合法性。因此，供銷社希望通過立法打造自己作為政府部門的身份和角色。物資系統(tǒng)方面雖然沒有進行行政主管的依托，但是卻擁有鋼鐵集團這樣的大型集團，強大的經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)濟實力使其具有強大的博弈實力。

(二)錯綜復(fù)雜的部門沿革

行業(yè)主管部門因為國家經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和機構(gòu)改革的原因而流變復(fù)雜，是本案相關(guān)主體之間利益糾葛的重要根源之一。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制時期，在商品流通體系的宏觀管理體制之內(nèi)，只有政府管理組織，沒有生產(chǎn)和流通等自律性組織，也沒有消費者組織。政府按照產(chǎn)品大類和行政原則設(shè)立國內(nèi)貿(mào)易行政管理機構(gòu)。國務(wù)院各部委都有自己的物資供銷機構(gòu)，①這 些機構(gòu)包括商業(yè)部、糧食部、國家物資總局、國務(wù)院各部委的物資供銷機構(gòu)、工商行政管理總局、國家物價總局、國家計量總局、國家標(biāo)準(zhǔn)局、國家醫(yī)藥管理總局。此外，政府還根據(jù)城鄉(xiāng)分別管理的原則設(shè)立了專門對農(nóng)村商品流通體系進行管理的行政管理機構(gòu)——全國供銷合作總社。這一機構(gòu)屬于政府系列，且是部級單位。這也是本案中兩個系統(tǒng)分庭抗禮的淵藪。

從1978年開始，國內(nèi)貿(mào)易行政管理機構(gòu)經(jīng)過了四次大的改革[1]。②國內(nèi)貿(mào)易行政管理機構(gòu)的改革參見康曉光《權(quán)力的轉(zhuǎn)移:轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷》，浙江人民出版社1999年版，第265-266頁?？傮w而言，這種變革是從微觀管理向宏觀管理、從區(qū)隔式管理向整合式管理的轉(zhuǎn)變，使得原來分散在各部門的貿(mào)易行政管理機構(gòu)逐漸合并成一個統(tǒng)一的貿(mào)易部門，明確了其行政級別。正是在這一全國性的機構(gòu)改革過程中，原來供銷系統(tǒng)和物資系統(tǒng)行政管理機構(gòu)的命運發(fā)生了截然不同的變化。就G市具體情況而言，G市再生資源管理辦公室和G市金屬辦公室這兩個機構(gòu)是計劃經(jīng)濟時代在這兩個系統(tǒng)設(shè)立的管理生活性物品回收和管理生產(chǎn)的行政管理機構(gòu)。隨著機構(gòu)改革，再生資源管理辦公室依托于供銷社成為參公的事業(yè)單位，而金屬辦公室則因為物資系統(tǒng)的市場化而名存實亡了。

在屢次機構(gòu)更迭中，G市政府曾試圖對再生資源回收行業(yè)實施統(tǒng)一管理，并歸口商品流通管理部門負責(zé)，但是因為涉及全國層面的機構(gòu)改革，最終都只能以維持現(xiàn)狀不變而告終。

(三)“各為其主”的行業(yè)協(xié)會

再生資源回收行業(yè)的兩個系統(tǒng)之下有兩個相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會，即G市再生資源回收利用協(xié)會和G市物資再生協(xié)會。這兩個行業(yè)協(xié)會從源頭上講都是具有較濃色彩的官辦行業(yè)協(xié)會。再生資源回收利用協(xié)會由供銷社發(fā)起。這個協(xié)會一開始完全附屬于供銷系統(tǒng)的再生資源管理辦公室，后來根據(jù)國家規(guī)定，在形式上完成了協(xié)會的轉(zhuǎn)型，但供銷社仍然對該協(xié)會進行著實際的領(lǐng)導(dǎo)。物資系統(tǒng)的物資再生協(xié)會由G市金屬回收公司發(fā)起成立。這個協(xié)會長期以來在行業(yè)管理中的作用非常有限，但是由于物資系統(tǒng)沒有更好的行政管理上的依托，所以再生協(xié)會被物資系統(tǒng)當(dāng)作在這次立法博弈中的主要平臺。

二、非均衡利益集團在立法過程中的博弈

供銷和物資兩個系統(tǒng)在計劃經(jīng)濟體制下不僅具有自己龐大的經(jīng)營實體，而且具有源于經(jīng)濟體制改革的復(fù)雜的機構(gòu)沿革。同時，兩個系統(tǒng)之下各有自己的行業(yè)協(xié)會。這種特殊而又復(fù)雜的歷史流變使得各個利益集團根據(jù)自己掌握的資源采取不同的博弈方式和途徑。

(一)供銷社的博弈

供銷社因為與體制內(nèi)部聯(lián)系較物資系統(tǒng)更為緊密，因此在博弈過程中始終緊扣現(xiàn)有的身份特征和文件依據(jù)，渲染自身的政府部門色彩和公共服務(wù)功能。其博弈主要體現(xiàn)在以下三個方面:

1.尋找“政策依據(jù)”

政策依據(jù)是供銷社在立法博弈中最占優(yōu)勢的一個方面。在中國現(xiàn)有的制度體制下，地方政府的政策性文件在某一地區(qū)往往具有極高的效力。供銷社在這個立法過程中最大的“令箭”就是G市委《關(guān)于印發(fā)G市再生資源回收利用管理與網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)工程方案的通知》和編辦的《關(guān)于G市再生資源管理辦公室機構(gòu)編制問題的批復(fù)》。這兩個文件，一個是市委的文件，具有極高的實際效力，一個切實地解決了其人員和編制問題，因此它實際上“在基層非常有效，用得很上手”。①根據(jù)筆者與《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》法制辦經(jīng)辦人張某談話的記錄。

2.尋求“制度空間”

供銷社在計劃經(jīng)濟時代是一個行業(yè)管理部門，而在復(fù)雜的歷史沿革中，也一直保有一定的準(zhǔn)公部門色彩，所以供銷社非常希望從制度變遷中找到和論證自身的制度空間。在供銷社的描述中，供銷社被介紹為“中國最早的商業(yè)機構(gòu)”，是“唯一從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上而下全面貫通的系統(tǒng)”，“全國的中華供銷總社的書記從來都是國務(wù)委員兼任”，②根據(jù)筆者對G市供銷社再生資源管理辦公室處長訪談的記錄。等等。

3.賦予“社會合理性”

除了在已有的政策和制度上尋找空間，供銷社還需要賦予自身“社會合理性”和“價值正當(dāng)性”，以應(yīng)對其所受到的政治壓力。在這次立法博弈中，供銷社就通過自己對國家宏觀政策的解讀，突出自身在“循環(huán)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)結(jié)合、服務(wù)三農(nóng)”等方面的角色和功能，彰顯國家將供銷社作為一個公共服務(wù)機構(gòu)的政策意味。在供銷社的解讀中，國家對于物資回收系統(tǒng)的定位只是生產(chǎn)上游的一個“采購”部門，是企業(yè)性質(zhì)的;而對于供銷社，則一直強調(diào)它的社會職能和公共職能。因此，國家對于兩者的定性和發(fā)展思路是“不可同日而語”的。③根據(jù)筆者對G市供銷社再生資源管理辦公室處長訪談的記錄。

(二)物資系統(tǒng)的博弈

物資系統(tǒng)雖然在管理依托上處于劣勢，但其強大的實力使其在立法過程中擁有巨大的博弈力量。與供銷社不同，物資系統(tǒng)的博弈能力體現(xiàn)在其強大的經(jīng)濟實力以及整個物資系統(tǒng)從計劃經(jīng)濟時代存續(xù)下來的縱向聯(lián)結(jié)，因此物資系統(tǒng)在博弈中更多地選擇用實力說話以及訴諸垂直的部委的相關(guān)依據(jù)和國家的宏觀政策。

1.“用實力說話”

物資系統(tǒng)在其屢次上報的材料中，都著力強調(diào)雙方的實力對比，強調(diào)回收企業(yè)應(yīng)以大型國營企業(yè)為主，因其有場地、設(shè)備、技術(shù)，資金充裕，規(guī)模大，承擔(dān)著工礦企業(yè)生產(chǎn)性廢舊金屬的回收工作;而供銷系統(tǒng)則是以街邊、社區(qū)小收購站店和串街走巷的貨郎擔(dān)為主的收購群體。供銷合作社的主營業(yè)務(wù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)副土特產(chǎn)品、日用雜品、果品、茶葉、家具等，廢舊物資回收只是其中一小部分業(yè)務(wù)。

2.“借助‘條條’的力量”

物資系統(tǒng)的博弈能力不僅來源于G市鋼鐵集團的經(jīng)濟實力，也來源于整個物資系統(tǒng)。雖然其與原來的系統(tǒng)已經(jīng)不存在直接的關(guān)系，但它們之間的聯(lián)系是千絲萬縷的。在立法過程中，這種垂直的力量也成為物資系統(tǒng)博弈的途徑。物資協(xié)會會長利用到北京開會的機會，專門就以上的問題向商務(wù)部、中國物資再生協(xié)會作了匯報。商務(wù)部和中國物資再生協(xié)會明確表示:由供銷社協(xié)助政府部門管理再生行業(yè)有違六部委制定的《再生資源回收管理辦法》，全國的地級市、省會城市尚未出現(xiàn)由供銷社協(xié)助政府管理省內(nèi)行業(yè)的情況。在爭取到中央相關(guān)部門的表態(tài)后，物資系統(tǒng)又進一步憑借部委的表態(tài)得到省經(jīng)貿(mào)委和法制辦的明確批復(fù)。

雖然物質(zhì)系統(tǒng)與原來的老系統(tǒng)已經(jīng)沒有了制度化的聯(lián)系紐帶，但原來計劃經(jīng)濟體制下的權(quán)力格局和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)還切實地存在。舊體制雖然不存在了，但它遺留下來的利益共同體卻鮮活地存在著，并深刻地影響著利益主體之間的博弈。因此，在很多較量中，利益主體會訴諸它們原來所依附的“條”、“塊”，去尋找各自的理據(jù)，這也使一些利益主體的博弈有了“條”、“塊”的“幻象”。個別利益主體的沖突被擴大為體制的某種沖突。

(三)行業(yè)協(xié)會的博弈

個案中的兩個行業(yè)協(xié)會在產(chǎn)生上都具有很濃的官辦色彩，但是在行業(yè)協(xié)會的實際運作中，它們都有兩方面特性:一是行業(yè)協(xié)會是系統(tǒng)間博弈的一種分身;二是行業(yè)協(xié)會在實際運作中也開始展現(xiàn)出它另一種向度的作用，即對法團結(jié)構(gòu)本身的一種抵制[2]。這種能量來自行業(yè)自身角色的轉(zhuǎn)變，越來越多的協(xié)會開始從慢慢退卻的官辦色彩中尋求自身成員的“代表性”。因而，行業(yè)協(xié)會在立法過程中經(jīng)歷了一個從被當(dāng)作“博弈工具”到“自主發(fā)聲”的過程。

1.“博弈工具”

行業(yè)協(xié)會最初是作為兩個系統(tǒng)的分身和博弈工具進入立法過程的。供銷和物資雙方都認為可以通過行業(yè)協(xié)會這種柔性的方式實現(xiàn)自己對行業(yè)的事實管理。就供銷社而言，它是立法初期最熱心和積極的推動者，對于立法專家和法制辦等各方面提出的加強行業(yè)協(xié)會作用方面的建議積極采納，因為對于供銷社而言，行業(yè)協(xié)會是在其自身主導(dǎo)之下的，并不會對供銷社作為行政主管的計劃產(chǎn)生實質(zhì)性影響。就物資系統(tǒng)而言，由于物質(zhì)系統(tǒng)本身在管理機構(gòu)依托上占了劣勢，所以推出行業(yè)協(xié)會進行管理的思路也十分符合其利益。但是，由于兩個系統(tǒng)都將各自的行業(yè)協(xié)會視為“私有財產(chǎn)”，行業(yè)協(xié)會對這個博弈的緩沖作用很快就消失了。博弈只是從兩個系統(tǒng)的管理權(quán)之爭過渡到了兩個系統(tǒng)對于各自屬下的行業(yè)協(xié)會的權(quán)力之爭。

供銷社認為，再生資源回收利用行業(yè)只存在一個協(xié)會，那就是再生資源行業(yè)協(xié)會。它是市一級管理這個行業(yè)唯一的協(xié)會，不能說有兩個協(xié)會。物資再生協(xié)會還是立足于“物資”，它只是一種“協(xié)會”，還不能叫作“行業(yè)協(xié)會”。即使是行業(yè)協(xié)會，它也是另外一個行業(yè)的協(xié)會，不是再生資源回收利用行業(yè)的協(xié)會。而物資系統(tǒng)則認為，物資再生協(xié)會的大部分會員單位都是具有一定規(guī)模的國有企業(yè)和民營企業(yè)，從業(yè)人員逾萬人，會員單位的合計產(chǎn)值差不多占據(jù)G市地區(qū)回收行業(yè)的“半壁江山”。目前行業(yè)存在兩個協(xié)會分立是事實，從實力和范圍上看，金屬協(xié)會是全市性的，而再生協(xié)會只是供銷系統(tǒng)的。①根據(jù)筆者的《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》立法調(diào)研記錄。

2.“自主發(fā)聲”

盡管兩個協(xié)會是作為兩個系統(tǒng)博弈的工具而被動地進入立法過程的，但隨著兩個行業(yè)內(nèi)部企業(yè)的不斷壯大，協(xié)會開始表現(xiàn)出自身對所屬系統(tǒng)相對獨立的認識。在立法過程中，協(xié)會提出了由政府部門管理、協(xié)會配合、不偏袒任何一個系統(tǒng)的方案，對立法過程的走向產(chǎn)生較大影響。協(xié)會方面反映，兩個協(xié)會的主導(dǎo)產(chǎn)品雖然存在較大差別，但是不可否認重疊的領(lǐng)域大約占七八成。兩大協(xié)會歷來很少交流和聯(lián)系，各為其主，但如果在經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，兩大協(xié)會就能發(fā)揮在各自主導(dǎo)領(lǐng)域的優(yōu)勢和作用，并且互相監(jiān)督。②根據(jù)筆者對G市物資再生協(xié)會梁秘書長訪談的記錄。

事實上，就本文所描述的個案而言，行業(yè)協(xié)會是沖破兩個系統(tǒng)分立和博弈的局面、較好地實現(xiàn)制度變遷的重要突破口。兩個系統(tǒng)博弈的結(jié)果總是此系統(tǒng)戰(zhàn)勝彼系統(tǒng)，而作為替代行政主管部門的經(jīng)貿(mào)部門又沒有實際管理這一行業(yè)的能力，行業(yè)協(xié)會則是唯一能在不均衡團體之間取得平衡，又能實際履行職能的主體。在本文的個案中也出現(xiàn)了這樣的趨勢。供銷系統(tǒng)的再生資源回收行業(yè)協(xié)會，已經(jīng)出現(xiàn)了幾家比較大的企業(yè)，比如“WLD”，而不再是原來一家獨大的局面。這些新的力量的成長往往遵循這樣一個過程:最初，企業(yè)可能只是想利用行業(yè)這個平臺，尋求一種庇護關(guān)系，等它慢慢成長起來以后，就可能開始有了自己獨立的意見和影響力了。所以，行會的培育要經(jīng)過一個行業(yè)內(nèi)部新生力量“成長——反叛——制約——治理結(jié)構(gòu)的改變”的過程[3]，最終擴大其作為制度性聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)的吸納能力。

(四)民營企業(yè)和公眾參與

在立法過程中，作為弱勢群體的那些民營企業(yè)和所謂“無證、無照”企業(yè)的利益很難進入政策決策者的視野。再生資源行業(yè)實際的格局是“三足鼎立”，即民營企業(yè)大量存在。但是由于兩個系統(tǒng)長期并立，相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會也只覆蓋了各自的范圍，大量的民營企業(yè)處于一種無組織的狀態(tài)。在立法的調(diào)研階段，兩個行業(yè)協(xié)會反映最多的就是如何查處那些無證無照的經(jīng)營者，以及對回收經(jīng)營進行許可。這樣一來，公共參與的實際效果更加不理想，正如參與這個立法項目的一位專家所評價的:目前的公共參與是“膚淺”的公共參與。真正的政治決策“只集中在很小的圈子里，甚至是最小的圈子里”。①根據(jù)筆者對G市委黨校黃博士訪談的記錄。

在個案中，圍繞再生資源回收的立法過程，各相關(guān)主體表現(xiàn)出不同的博弈方式和能力，體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國利益集團博弈中的一種典型現(xiàn)象，即利益集團的性質(zhì)呈現(xiàn)出混合、復(fù)雜的特征。楊光斌將中國的利益集團分為機構(gòu)型利益集團、公司型利益集團、社團型利益集團和無組織型利益集團[4]。②“機構(gòu)型利益集團”主要指那些建立在產(chǎn)品和行業(yè)基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟主管部門。它本身具有組織制度、資源與權(quán)力上的天然優(yōu)勢，同時又是政策的決策者，對政策的議題、議程和決策起著決定作用，甚至在多數(shù)情況下還是政治過程的壟斷者?！肮拘屠婕瘓F”主要指那些壟斷行業(yè)的大型國有公司和暴力行業(yè)公司。很多其他國家的行業(yè)壟斷是一種自然壟斷，并在國家的干預(yù)下實行反壟斷。但是在中國，行業(yè)壟斷其實是一種“行政壟斷”，行業(yè)壟斷公司的背后都有行政主管部門，因而是行政權(quán)力保護著壟斷行業(yè)的壟斷利益?！肮拘屠婕瘓F”通常也具有強大的博弈能力，能影響政府的政策，排斥行業(yè)競爭和民營經(jīng)濟的進入。“社團型利益集團”是指那些具有顯著國家統(tǒng)合主義的人民群眾團體與官辦行業(yè)協(xié)會。引自楊光斌、李月軍《中國政治過程中的利益集團及其治理》，載《當(dāng)代中國政治研究報告》2007年，第55-72頁。非均衡利益集團的博弈能力主要表現(xiàn)為:實力的大小、組織化程度、與政府的聯(lián)系程度等。這些因素是互相交融的，但也存在一定的獨立性。它們決定了利益集團圍繞政治過程進行博弈的途徑和方式。以該案為例，供銷社兼具機構(gòu)型利益集團和公司或稱企業(yè)型利益集團的特點。它實質(zhì)上是一個市場主體，但卻極力打造自己是一個政府機構(gòu)的身份。通過這種部門身份，它可以獲得更便利的接近政府的渠道，從而在利益博弈中占據(jù)優(yōu)勢地位。物資系統(tǒng)兼具公司型利益團體和社團型利益團體的雙重特點。物資系統(tǒng)因為缺少行政上的依托，轉(zhuǎn)而從垂直的“條條”聯(lián)結(jié)上尋求利益表達的渠道。行業(yè)協(xié)會是作為強勢利益集團的博弈工具而進入立法過程的，但其在實際運作中又生長出一定的獨立性。也就是說，行業(yè)協(xié)會不僅僅是連接體制和強勢集團的一種結(jié)構(gòu)，它在很大程度上還對原有結(jié)構(gòu)和角色構(gòu)成批判和反省，起到矯正非均衡性利益集團格局的作用。如果在治理結(jié)構(gòu)上加以完善，行會作為一種制度化聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)，可能成為國家層面正式制度設(shè)計的一個補充性制度安排，以及未來國家與社會良性關(guān)系的一個生長點。

三、制度“失靈”

對于非均衡利益集團與政治過程互動關(guān)系的分析，需要回答另外一個問題:現(xiàn)有立法過程的種種制度設(shè)計為什么沒有實現(xiàn)對擁有不同權(quán)力和資源的利益集團的吸納?是制度性吸納渠道存在缺失，還是制度性正式渠道在政治過程中被扭曲，從而出現(xiàn)了“制度的失靈”?什么因素影響了制度功能的實現(xiàn)?

(一)權(quán)力的集中

權(quán)力集中是制度運行扭曲最深刻的根源之一。在一個政治體制中，權(quán)力是與制度具有內(nèi)在緊張性的一種力量。與權(quán)力的接近程度決定了利益主體獲得權(quán)力和資源的程度，這是與正式的立法制度并存的潛在規(guī)則。在本文所展示的立法過程中，強勢利益團體努力接近權(quán)力成為雙方博弈最重要的途徑，而制度也表現(xiàn)出隨著人事因素和權(quán)力的變化而反復(fù)變化的特點。在商務(wù)部下來掛職的副市長主持立法協(xié)調(diào)時，物資系統(tǒng)占據(jù)優(yōu)勢。而一旦權(quán)力關(guān)系發(fā)生變動，供銷系統(tǒng)立刻獲得了立法態(tài)勢的轉(zhuǎn)機。領(lǐng)導(dǎo)的意圖及其去留實際上成為團體博弈背后最關(guān)鍵的潛在因素。

(二)政協(xié)、人大的非正式運作

政協(xié)和人大是中國政治體制對社會利益進行體制性吸納最為重要的兩個制度性渠道。就立法制度而言，政協(xié)的作用最多的體現(xiàn)在立法的上游，通常是以提案的形式提出某些重要的社會問題，它對政策進入議程起著關(guān)鍵作用。但是在實際政治過程中，政協(xié)往往被非正式地運作，造成了其實際作用背離了制度的原則。

在本文的個案中，立法項目實際上完全是“空降”下來的。按正常的立法程序，一個立法項目至少要經(jīng)過一段預(yù)備時期，才能變成正式項目。但《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》這個項目則通過“政協(xié)督辦提案”直接跳過預(yù)備階段而成為正式項目的，并被賦予重要的地位。也就是說，政協(xié)對《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》這個立法項目的啟動起了很大的作用，但這種作用卻并不體現(xiàn)為它對社會利益的制度性的代表和吸納，而是蘊含了相當(dāng)程度的非正式運作色彩。

人大是法定的最高立法機構(gòu)，但是在實際的立法過程中，人大的立法職權(quán)在很大程度上處于一種“虛置”狀態(tài)。以本文個案中的地方性部門規(guī)章為例，按照法定程序，地方性規(guī)章在制定出來后應(yīng)該在人大備案，人大對這類立法具有最后的審核和否決權(quán)。但在實際政治運作中，人大的這項職能很少能得到落實。甚至有領(lǐng)導(dǎo)認為，政府定了的法律，人大就不要來管。人大在實際政治過程中的功能受到壓制，這也使得體制的制度性資源大大減損。

(三)行政立法部門的非正式運作

行政立法部門在實際運作中的非正式運作可能來源于兩方面原因:一方面它往往受到其他部門利益的左右;另一方面，它自身仍然是一個部門，也不是具有超然地位的裁判者。

部門利益被認為是地方性立法過程中經(jīng)常遇到的最大困難。在對法制辦工作人員的調(diào)查問卷中，當(dāng)問及“立法推動者在行政立法過程中存在哪些常見的動機”時，選擇“確立或提升部門職能地位或部門級別”和“劃清與其他部門間的職能界限”的人數(shù)遠多于“規(guī)范自身職能、約束自身行為”和“更好地實現(xiàn)社會管理職能”。①根據(jù)筆者在G市法制辦調(diào)查問卷數(shù)據(jù)結(jié)果。當(dāng)被問及“面對部門利益，你通常采取什么樣的做法，你認為法規(guī)處應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用”時，絕大多數(shù)被調(diào)查者選擇了“對核心問題作出說明，上報上級并提出自己的意見”，而不是“提出判斷并促進部門間的協(xié)調(diào)”或“只要沒有技術(shù)性錯誤，余下的領(lǐng)導(dǎo)說了算，不便發(fā)表自己的看法”。②根據(jù)筆者在G市法制辦調(diào)查問卷數(shù)據(jù)結(jié)果。

事實上，就政府法制部門自身而言，在工作中遭遇最多的是各職能部門的利益之爭，這使得行政立法工作本身較有難度。大致而言，相關(guān)主體推動立法的動機和目的存在這樣一些情況:一是部門職能和行為的規(guī)范化，也是部門需要給自己管什么、怎么管確立一個依據(jù)，因而想通過立法將其固定下來;二是部門與部門之間原有的權(quán)力和職能范圍界線不清，期望通過立法來得以確定和澄清，而事實上這遠遠超出法制部門的能力范圍;三是很多時候，部門立法只是為了強化部門職能或提升部門職級，這使得立法過程變得復(fù)雜。③根據(jù)筆者在G市法制辦訪談的記錄。

盡管法制辦認為自身是沒有部門利益的，但事實上，它也不能成為立法中的中立者和裁判者，只不過它的利益以另一種形式表現(xiàn)出來。在政府法制部門負責(zé)人員的描述中，法制辦被表述為“政府的法律及政策參謀”，強調(diào)“不能把法制辦弄成一個吵架和混亂的地方，要拿得出思路，拿得出建設(shè)性的意見，能幫領(lǐng)導(dǎo)想問題、解決問題，更像一個智囊”，“規(guī)章是最方便、最好用的工具，就是要短、平、快，要能讓領(lǐng)導(dǎo)用來解決問題”。④根據(jù)筆者在G市法制辦訪談的記錄。顯然，“智囊”的定位在實質(zhì)性含義上遠遠超出了制度化的地方立法程序?qū)Ψㄖ妻k的定位和要求。法制辦作為一個政府機構(gòu)，其性質(zhì)決定了它一定有政績導(dǎo)向的。法制辦本身也是一個利益主體，有著自己的利益訴求，也有較大的動機去賦予自己更大的職權(quán)，放大自己的身份或進行立法設(shè)租[5]。因此，它本身就存在著背離制度本義的傾向和趨勢，往往成為侵蝕制度性資源的一個因素。

結(jié) 語

本文通過對《G市再生資源回收利用管理規(guī)定》這個立法項目的描述，首先試圖呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型時期中國非均衡性利益團體在立法過程中的不同特點、博弈方式和作用形態(tài)。正如個案所述，轉(zhuǎn)型時期中國政治過程中的利益集團是具有多種特征的復(fù)雜統(tǒng)一體。不同生成路徑和資源渠道使得它們在圍繞公共政策的博弈中呈現(xiàn)不同的特點。總體而言，與政府的接近程度和與體制的連接渠道在立法博弈中發(fā)揮著重要作用，而組織化程度低下的利益群體在這一過程中處于弱勢地位。在強勢團體的影響下，制度不能準(zhǔn)確、及時地反映社會利益結(jié)構(gòu)的變化，并取得與之適應(yīng)的改進，反而走向?qū)εf有利益格局的固化。

與此同時，作為國家對社會吸納渠道的正式立法制度安排也存在普遍的“失靈”現(xiàn)象。權(quán)力的集中導(dǎo)致利益主體尋求接近權(quán)力的非正式渠道，正式制度被儀式化或架空;而正式制度的非正式運作則意味著作為均衡化吸納渠道的制度往往不能起到其應(yīng)有的作用。對于非均衡的利益團體格局，“裁判者”缺位了。由此，社會強勢力量對國家的宰制和國家自身制度的失靈兩個方面互相加深和強化，因而對于社會的變遷，體制喪失了吸納能力和矯正能力，制度走向僵化。

通過分析這個立法個案，筆者認為，在立法過程中，從轉(zhuǎn)型時期非均衡利益集團出發(fā)，對利益集團進行甄別和分析是十分必要的。強勢利益團體對國家自主性和社會資質(zhì)資源產(chǎn)生雙重侵蝕。而遏制強勢利益團體的關(guān)鍵，在于進行政治體制改革，修復(fù)制度性資源，建立起均衡的吸納體制。其中，可能的途徑是:一方面當(dāng)然在于進行政治體制改革，修復(fù)制度性資源;另一方面，在很大程度上，則在于通過諸如法團這樣的國家和社會之間新的制度化聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)來探索國家和社會新的作用和互動形式，以達到均衡化的社會表達和吸納。

[1]康曉光.權(quán)力的轉(zhuǎn)移:轉(zhuǎn)型時期中國權(quán)力格局的變遷[M].杭州:浙江人民出版社，1999:265-266.

[2]張靜.法團主義[M].北京:中國社會科學(xué)出版社，1998:25.

[3]楊光斌，李月軍.中國政治過程中的利益集團及其治理[J].學(xué)海，2008，(2):55-72.

[4]王錫鋅.參與失衡與管制俘獲的解決:分散利益組織化[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2008，(12):5-10.

[5]張千帆.“公共利益”的構(gòu)成——對行政法的目標(biāo)以及“平衡”的意義之探討[J].比較法研究，2005，(5):10-14.