利益清除中的政府回歸
——基于公共性重塑的討論

姚 尚 建

（華東政法大學(xué)a．政治學(xué)與公共管理學(xué)院；b．政府理論研究所，上海201620）

·政治文明與法律發(fā)展·

利益清除中的政府回歸
——基于公共性重塑的討論

姚 尚 建a，b

（華東政法大學(xué)a．政治學(xué)與公共管理學(xué)院；b．政府理論研究所，上海201620）

利益集團(tuán)是政治的一部分，但與政府的價(jià)值分離。在利益集團(tuán)捆綁政府之后，基于公共性之上的制度一定會(huì)被扭曲，而扭曲的公共政策就難以獲得普遍的支持?，F(xiàn)代政府必須避免為利益所俘獲，在政府與利益分離的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益、公共權(quán)力與私人權(quán)力的分離。在此基礎(chǔ)上，厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)入市場(chǎng)而不是進(jìn)入政府，讓社會(huì)利益進(jìn)入政治而非政府過(guò)程，從而切斷政府過(guò)程與利益過(guò)程中的權(quán)力利潤(rùn)交換渠道，優(yōu)化公共政策途徑，重新塑造政府角色的公共性。

利益集團(tuán)；權(quán)力交換；政府過(guò)程

公共治理中的制度為什么會(huì)扭曲？我們?nèi)杂斜匾此冀?jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于制度的界定：“制度是行為的規(guī)律性或規(guī)則，它一般為社會(huì)群體的成員所接受，它詳細(xì)規(guī)定具體環(huán)境中的行為，它要么自我實(shí)施，要么由外部權(quán)威來(lái)實(shí)施?！保?］在公共治理過(guò)程中，代表公共性的政府首先是制度的制定者與維護(hù)者，但是當(dāng)外在的利益集團(tuán)侵入公共領(lǐng)域并試圖染指公共政策時(shí)，公共性的制度安排必然扭曲。

一、政府過(guò)程中的利益介入

自政府產(chǎn)生以來(lái)，對(duì)于正義生活的追求成為治理正當(dāng)性的來(lái)源。為了維持這種正義，政府往往通過(guò)規(guī)則來(lái)對(duì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行約束，這種規(guī)則就是制度。但是政府過(guò)程不是封閉進(jìn)行的，它一定會(huì)受到利益的介入與干預(yù)。

（一）任何個(gè)體都有著不同的利益訴求

馬克思指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都和他們的利益有關(guān)?！保?］學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)可利益在社會(huì)積聚方面的重要作用，“利益關(guān)系是一切社會(huì)關(guān)系的核心，在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)利益及其實(shí)現(xiàn)始終具有基礎(chǔ)性作用”［3］，但是這種利益的集聚作用也有其膨脹的可能性。由于利益的稀缺性特點(diǎn)，利益相關(guān)者總試圖尋求自身利益的最大化，甚至最終突破公共利益的邊界。同時(shí)，由于不同的個(gè)體有著不同的利益主張，為了集體行動(dòng)的需要，個(gè)體有可能參加不同的利益組織以保護(hù)自身利益，這種保護(hù)也逆向催生了利益集團(tuán)。

不同的利益?zhèn)€體、同一個(gè)體中不同的利益訴求形成了網(wǎng)絡(luò)化的利益結(jié)構(gòu)，在中國(guó)這個(gè)差序格局的傳統(tǒng)社會(huì)中，利益的形成有可能逐步瓦解既有的社會(huì)形態(tài)。人們通過(guò)橫向、縱向的利益聯(lián)系起來(lái)。這種聯(lián)系往往伴隨著現(xiàn)代媒介的傳播而積聚或消退，并對(duì)傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)發(fā)起挑戰(zhàn)。

（二）利益表達(dá)的過(guò)程就是利益集團(tuán)進(jìn)入政府過(guò)程的開始

政府作為公共權(quán)力的行使者還受到利益集團(tuán)的深刻影響，“行政管理者遠(yuǎn)不如代理商那樣能隨便行使其自由處置權(quán)，因?yàn)樗麄儗?shí)際上處于利益集團(tuán)代表的包圍之中，這些代表們都想讓其價(jià)值觀在機(jī)關(guān)政策中占優(yōu)勢(shì)”［4］。當(dāng)利益集團(tuán)進(jìn)入政治過(guò)程時(shí)，則顯示其完全不同的形態(tài)。戴維· B．杜魯門因此給利益集團(tuán)下了一個(gè)動(dòng)態(tài)的定義：“利益集團(tuán)是在社會(huì)中提出特定要求，具有共同態(tài)度的集團(tuán)。當(dāng)它通過(guò)任何一種政府的機(jī)構(gòu)提出自己的要求時(shí)，它就變成了政治利益集團(tuán)?！保?］施密特則更加明確指出，利益集團(tuán)就是“一種具有相同目標(biāo)、并積極地試圖影響各級(jí)政府決策者的個(gè)人組成的有組織群體”［6］。從定義中我們可以看出，杜魯門定義中的利益主張的對(duì)象已經(jīng)從廣泛群體演變?yōu)檎?，這一演變的過(guò)程其實(shí)就是利益集團(tuán)影響政府、進(jìn)入政治過(guò)程的開始。

在利益集團(tuán)的行動(dòng)中，個(gè)體也完成了自身利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程；而個(gè)體實(shí)現(xiàn)自身利益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了共同的利益。但是在奧爾森看來(lái)，這樣的結(jié)論未必正確，那些依托個(gè)體利益而形成的集團(tuán)是虛幻的，事實(shí)上，集團(tuán)行動(dòng)未必能夠促使個(gè)體利益的增強(qiáng)。利益集團(tuán)中的少數(shù)人綁架著多數(shù)人，除非分擔(dān)追求集團(tuán)利益的成本，否則“有理性、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”［7］導(dǎo)論。因此，在利益集團(tuán)干預(yù)政府的進(jìn)程中，利益集團(tuán)仍然面臨組織化不足的困境，這種困境在團(tuán)結(jié)的政府體系之前尤其明顯。

（三）政府過(guò)程也是調(diào)節(jié)利益的過(guò)程

在法學(xué)家看來(lái)，“利益……是人類個(gè)別地或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要求，團(tuán)此人們?cè)谡{(diào)整人與人的關(guān)系和安排人類行為時(shí)，必須考慮到這種欲望或要求?！瓕?duì)于謀求滿足這些欲望和需求的個(gè)人擴(kuò)張性自我主張需要加以限制，法律秩序的任務(wù)就在于決定其中哪些應(yīng)被承認(rèn)與保護(hù)，應(yīng)在什么范圍內(nèi)加以承認(rèn)與保護(hù)，以及在最小限度的摩擦和浪費(fèi)的條件下給予滿足”［8］。

作為公共治理的主體，政府總要與不同的利益團(tuán)體進(jìn)行溝通。由于人們利益訴求的多樣性，如何協(xié)調(diào)不同的利益成為現(xiàn)代政府必須處理的問題。事實(shí)上，“社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)實(shí)際就是人們的利益結(jié)構(gòu)，人們只能在社會(huì)關(guān)系中追求和實(shí)現(xiàn)自己的利益，當(dāng)人們做出的行為引起一定的社會(huì)關(guān)系構(gòu)成或解體時(shí)，則意味著一定利益關(guān)系的實(shí)現(xiàn)或成本的付出?！保?］從政府的視角，調(diào)整社會(huì)關(guān)系其實(shí)就是調(diào)整利益關(guān)系。現(xiàn)代政府固然要贏得多數(shù)的支持，但也要保護(hù)弱者的權(quán)利。因此，政府應(yīng)當(dāng)依托法律規(guī)范不同個(gè)體的利益訴求，控制那些突破公共利益邊界的不當(dāng)訴求，保護(hù)那些基于公共利益之內(nèi)的正當(dāng)利益主張。

二、政府發(fā)展中的利益博弈

改革開放前的中國(guó)，計(jì)劃體制伴隨著政治、經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)等手段，限制了利益格局的分化［10］。在改革開放以后，長(zhǎng)期被壓抑的個(gè)體利益得到生長(zhǎng)，一些個(gè)體利益逐步為集團(tuán)利益所取代。對(duì)于利益集團(tuán)來(lái)說(shuō)，由于政府是改革開放以來(lái)市場(chǎng)秩序與社會(huì)秩序的制定者與維護(hù)者，接近政府就意味著有改變規(guī)則的可能。而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府作為公共利益的代表，在理想的狀態(tài)下必須克服利益集團(tuán)的束縛。

（一）政府對(duì)于利益集團(tuán)的鉗制

在契約論者看來(lái)，政府確認(rèn)了所有人的承諾，并確保人類的自然狀態(tài)由放任轉(zhuǎn)向自由。洛克強(qiáng)調(diào)：“上帝確曾用政府來(lái)約束人們的偏私和暴力。我也可以承認(rèn)，公民政府是針對(duì)自然狀態(tài)的種種不方便情況而設(shè)置的正當(dāng)救濟(jì)辦法?！保?1］10

在自然狀態(tài)下，人們形成了契約與平等，自然狀態(tài)就是理性的狀態(tài)。摩萊里認(rèn)為，“只是為了恢復(fù)和重新實(shí)行最初的社會(huì)性的自然法律，才要定出人為的法律?！保?2］邊沁同樣強(qiáng)調(diào)遵守法律的意義：“正是為了社會(huì)利益，他們必須遵守諾言；如果他們不這樣做，等到懲罰來(lái)臨時(shí)，就會(huì)迫使他們遵守諾言?！保?3］因此在這樣的邏輯下，并不存在著政府保護(hù)特殊利益者的可能性，正相反，當(dāng)特殊利益者試圖染指公共利益時(shí)，政府可以依托法律加以約束。同樣，在政府的利益平衡過(guò)程中，并不存在利益集團(tuán)直接進(jìn)入政府的制度渠道，相反，政府對(duì)于個(gè)體的服務(wù)是平等無(wú)差別的。為了保證公共服務(wù)的財(cái)政支持，所有個(gè)體和組織都必須承擔(dān)必要的公共義務(wù)如納稅等，因此政府可以對(duì)利益集團(tuán)采取強(qiáng)制力，而非相反。

（二）利益集團(tuán)對(duì)于政府的俘獲

僅僅從政府產(chǎn)生的邏輯上來(lái)清除利益集團(tuán)是困難的，“利益集團(tuán)預(yù)先假定有一個(gè)值得去影響的政府存在。實(shí)際上，政府往往帶來(lái)了許多利益集團(tuán)，因?yàn)檫@些利益集團(tuán)與政府的項(xiàng)目密切相關(guān)”［14］198。

在政府主導(dǎo)型體制中，政府包攬了政治管理、市場(chǎng)管理與社會(huì)管理的所有事務(wù)，因此一定意義上確實(shí)是政府催生了利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)如果來(lái)自政府體制之內(nèi)，那么他們的利益訴求有可能影響著政府政策的持續(xù)性。有學(xué)者進(jìn)一步指出，地方分權(quán)、公共物品的稀缺性和公職人員的自利性是地方政府被利益集團(tuán)俘獲的重要基礎(chǔ)［15］。這樣的邏輯無(wú)疑是正確的，但是我們認(rèn)為，利益的多重性并不一定僅僅從經(jīng)濟(jì)視角加以考察；同樣，在社會(huì)主導(dǎo)型的國(guó)家中，利益集團(tuán)的主張也不能簡(jiǎn)單地僅從市場(chǎng)扭曲加以推導(dǎo)。

社會(huì)自主性的增強(qiáng)有可能促使特定群體對(duì)現(xiàn)有的利益表達(dá)管道提出重建的要求。在現(xiàn)有制度性管道不足的情況下，社會(huì)利益集團(tuán)往往通過(guò)干預(yù)政府的公共政策以進(jìn)行曲線利益表達(dá)——在公開競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)中，一些利益集團(tuán)利用政黨選舉鼓噪社會(huì)，擴(kuò)大聲勢(shì)，以期影響政府公共政策；當(dāng)這一集團(tuán)規(guī)模擴(kuò)大甚至能直接干預(yù)公共政策時(shí)，獨(dú)大的利益集團(tuán)有可能壟斷這一制度性管道，對(duì)不同的利益表達(dá)進(jìn)行排斥甚至打壓，并最終實(shí)現(xiàn)對(duì)政府公共政策的俘獲。中國(guó)的鐵道部以權(quán)力壟斷瓦解中央政府機(jī)構(gòu)改革的決心就是典型一例。這樣的俘獲表面上維持了利益集團(tuán)的地位，但從本質(zhì)上看同時(shí)也瓦解了政府權(quán)力的公共性。

除了市場(chǎng)和制度原因之外，在利益集團(tuán)俘獲政府的實(shí)例中，信息不對(duì)稱等技術(shù)原因也是造成政府公共性喪失的一個(gè)典型途徑。在政府采購(gòu)等陽(yáng)光政策中，由于供應(yīng)方與需求方的知識(shí)鴻溝，需求方有可能無(wú)法獲得準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，尤其是當(dāng)利益集團(tuán)壟斷了公共物品的供應(yīng)時(shí)，整體性的供應(yīng)方對(duì)于碎片化的政府的影響就產(chǎn)生了。而當(dāng)政府形成了對(duì)供應(yīng)方的技術(shù)依賴時(shí)，路徑依賴甚至政策依賴也就不遠(yuǎn)了。

（三）政府自身的利益糾葛

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，利益集團(tuán)的存在有其必然性。康芒斯認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制本身并不能給經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各個(gè)集團(tuán)帶來(lái)公平，因?yàn)樵斐蛇@種不公平的原因在于這些集團(tuán)的議價(jià)能力對(duì)比懸殊［7］141，他們也不相信政府能夠在利益集團(tuán)之間尋求平衡，因?yàn)檎谋澈笠泊嬖诶嬷С帧?/p>

與西方國(guó)家不同，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著一個(gè)緩慢的變遷過(guò)程。在改革開放之前，政府同時(shí)包攬了市場(chǎng)的功能。長(zhǎng)期的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)體制扼殺了市場(chǎng)的作用，也最終使市場(chǎng)失去真正的商品。因此，在撬動(dòng)市場(chǎng)時(shí)，權(quán)力則可能首先成為商品，而政府則天然地?fù)碛兄鴻?quán)力交換的紅利。同時(shí)，在市場(chǎng)撬動(dòng)的過(guò)程中，一些政府主辦的企業(yè)同時(shí)步入市場(chǎng)，這些企業(yè)的天然壟斷性為自身獲得了利潤(rùn)，也往往獲得了政府的支持。這種支持在一定程度上與利益、權(quán)力的交換存在關(guān)聯(lián)。

20世紀(jì)90年代，在“聯(lián)邦財(cái)政主義”的體制下，財(cái)政分權(quán)比例的調(diào)整使得地方政府迅速成為利益博弈的一方。分權(quán)對(duì)于地方政府財(cái)政的激勵(lì)，使得地方政府優(yōu)先發(fā)展能夠迅速給地方帶來(lái)收益的企業(yè)。同樣的邏輯，企業(yè)也熱衷于投身地方政府迅速獲益的產(chǎn)業(yè)，即使這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不符合全國(guó)性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是在利益互通機(jī)制中，地方政府與企業(yè)有可能為了這種“共同的利益”而合謀中央政府的產(chǎn)業(yè)政策甚至法律。

三、政府回歸中的利益清除

國(guó)家至上還是市場(chǎng)至上有可能推出不同的結(jié)論。從后者出發(fā)，利益集團(tuán)的形成符合市場(chǎng)特征，但是從前者出發(fā)，利益集團(tuán)的產(chǎn)生可能是難以原諒的。我們認(rèn)為，政府天然具有公共性的特征，因此必須服務(wù)公眾而非個(gè)體，當(dāng)政府的公共性逐漸喪失的時(shí)候，就是政府必須徹底清除利益完成公共性重建的時(shí)刻。

（一）經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)入市場(chǎng)而不是進(jìn)入政府

在保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，利益集團(tuán)如同市場(chǎng)利潤(rùn)一樣難以克服，但是“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”［11］77。政府的功能與市場(chǎng)并不相同，以市場(chǎng)的自利性來(lái)?yè)p毀政府的公共性本身并不符合正義，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。

在中國(guó)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家與政治學(xué)家共同關(guān)心的命題，也是中國(guó)政府發(fā)展的癥結(jié)所在。由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制度性影響，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)總難免受到政府的利益制約，因此其既影響著政府的發(fā)展，也影響著市場(chǎng)的完善。2000年4月，芝加哥大學(xué)的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》發(fā)表了多倫多大學(xué)羅蘭·勃蘭特（Loren Brandt）和朱先生（Xiaodong Zhu）聯(lián)合署名的論文《一個(gè)分權(quán)經(jīng)濟(jì)中的再分配：中國(guó)改革時(shí)期的增長(zhǎng)與通貨膨脹》，解釋了1981—1993年通貨膨脹循環(huán)的原因：分權(quán)化的改革越來(lái)越使銀行的信貸開始向國(guó)有企業(yè)分流。由于非國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)率高于國(guó)有企業(yè)，因此它們之間生產(chǎn)率的差解釋了產(chǎn)出為什么會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)；而政府為了維持國(guó)有企業(yè)的就業(yè)和福利待遇等（這個(gè)承諾是外生的），只能對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼。由于分權(quán)改革造成政府財(cái)政補(bǔ)貼能力的下降，因此政府不得不越來(lái)越依賴貨幣創(chuàng)造來(lái)補(bǔ)貼國(guó)有部門，從而引起通貨膨脹。由此可見，只要政府想控制通貨膨脹，就必然也只能控制信貸向國(guó)有企業(yè)的分流?？刂谱∵@個(gè)環(huán)節(jié)，貨幣創(chuàng)造的壓力就釋放了。這樣一來(lái)，抑制了通貨膨脹，但影響了產(chǎn)出的增長(zhǎng)。而要增加產(chǎn)出，又必須再放松對(duì)信貸分流的控制，從而形成收—放的循環(huán)［16］。因此，在中國(guó)，不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系往往來(lái)自政府的不當(dāng)政策甚至不當(dāng)利益。

“曾有人認(rèn)為，利益集團(tuán)是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的分支，這種論斷僅僅是部分正確的，因?yàn)樗€是政府的分支……政府越多，利益集團(tuán)就越多?！保?4］199在中國(guó)的政府發(fā)展中，既要徹底清除那些顯在的、政企不分的利益關(guān)系，也要清除那些潛在的利益捆綁，斬?cái)嗬婕瘓F(tuán)與政府之間的利益和權(quán)力雙向輸送管道，即讓政府的權(quán)力單向?qū)牍差I(lǐng)域，而利益集團(tuán)的利益單向?qū)胧袌?chǎng)，向市場(chǎng)而不是向政府尋求經(jīng)濟(jì)利益；要完成附著在政府身上的企業(yè)，簡(jiǎn)化政府的審批權(quán)限，讓市場(chǎng)而不是政府來(lái)評(píng)價(jià)企業(yè)的績(jī)效；同時(shí)，要改善政府的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，改變以經(jīng)濟(jì)績(jī)效作為地方政府績(jī)效考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)，減輕地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的壓力。

（二）社會(huì)利益進(jìn)入政治過(guò)程而非行政過(guò)程

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，在公共財(cái)政體制下，追求特殊利益的成本越來(lái)越大，政府無(wú)法簡(jiǎn)單回應(yīng)單個(gè)利益團(tuán)體的利益訴求，因此政府的重要作用就是在不同的利益集團(tuán)之間尋求平衡。然而在本特利尤其是杜魯門之后，利益集團(tuán)被賦予了積極的政治意義，利益集團(tuán)對(duì)于政治民主的積極價(jià)值開始得到政治學(xué)家的肯定。這一判斷一定程度上消解了保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)利益集團(tuán)的無(wú)奈，也可能消弭利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)公共政策的負(fù)面性作用。

與世界多數(shù)國(guó)家一樣，中國(guó)的政府也是政黨政府。中國(guó)執(zhí)政黨的黨章明確指出，執(zhí)政黨代表最廣大人民的利益，這就是確定中國(guó)政府必須通過(guò)公共政策實(shí)現(xiàn)最廣大人民的公共利益。結(jié)合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家與自由主義政治學(xué)家的基本判斷，我們認(rèn)為，在當(dāng)代中國(guó)，讓利益集團(tuán)進(jìn)入政治過(guò)程而非政府過(guò)程是可行的。也就是說(shuō)，承認(rèn)利益集團(tuán)在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)的代表性作用，承認(rèn)通過(guò)利益集團(tuán)的綜合作用可以使特定的社會(huì)表達(dá)更加清晰，在政黨過(guò)程中逐步吸納不同的利益表達(dá)，進(jìn)而傳導(dǎo)給政府體系并輸出公共政策，而不是直接介入政府過(guò)程。具體而言，中國(guó)當(dāng)下進(jìn)行的區(qū)域性黨建工作就是其中一個(gè)值得關(guān)注的做法，即在城市中以政黨組織整合彌散的社會(huì)個(gè)體，提煉他們的利益表達(dá)，努力進(jìn)入政府的立法過(guò)程，并間接導(dǎo)入政府的行政過(guò)程。

麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中指出：“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了?！保?7］對(duì)于政府自身形成的公共利益之外的其他利益來(lái)說(shuō)，也要逐步剝離。中國(guó)集權(quán)政治的后果之一不僅僅體現(xiàn)在政府與企業(yè)的利益糾葛，也體現(xiàn)在政府長(zhǎng)期以來(lái)形成的權(quán)力崇拜。在中國(guó)的政府體系中，一些公共權(quán)力已經(jīng)通過(guò)不當(dāng)制度異化成為部門的權(quán)力。這種權(quán)力異化甚至與國(guó)家的法律相抵觸，并導(dǎo)致了公共信任的危機(jī)，因此需要通過(guò)法律對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行清理，并逆向清除這些不當(dāng)制度背后的部門權(quán)力和既得利益。

（三）優(yōu)化公共政策制定與執(zhí)行的路徑

政府不屬于任何個(gè)體，也不屬于任何特殊的利益集團(tuán)?！皣?guó)家不能夠靠自愿的集資或捐款而生存下去，其原因是一個(gè)國(guó)家提供的最根本的服務(wù)，從一個(gè)重要的方面來(lái)講，就如同一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中較高的價(jià)格：只要有人能夠得到它，那實(shí)際上每個(gè)人都能獲得它。政府提供的最基本的物品和服務(wù)，如國(guó)防和治安，以及法律和規(guī)則系統(tǒng)，實(shí)際上是服務(wù)于國(guó)家中的每個(gè)人的。要想剝奪那些沒有自愿承擔(dān)政府開支的人受軍人和法庭保護(hù)的權(quán)利，即便可能，也是不可行的”［7］12。

一個(gè)剝離了私有利益的政府制定的政策應(yīng)當(dāng)天然具有公共性，但是對(duì)于公共政策過(guò)程來(lái)說(shuō)，這樣的應(yīng)然性判斷未必能夠成為現(xiàn)實(shí)。在中國(guó)的授權(quán)體制中，政治與行政的分布是自上而下的，即越趨向中央政府，政府的政治屬性越強(qiáng)，越趨向地方政府，政府的行政管理屬性越強(qiáng)。同樣的邏輯，地方政府的行政管理屬性歸根結(jié)底必須由個(gè)體的公職人員加以實(shí)施，因此在無(wú)明確的法律制度剛性約束下，嚴(yán)格的戶籍制度可以輕易被戶籍警察所撕破，整體性的民生政策可以被村主任所吞噬，并從而影響政府公共政策的整體權(quán)威性。因此，我們既要關(guān)注政策制定過(guò)程中的利益干預(yù)，也要關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中的利益侵?jǐn)_。這些扭曲的制度從表面上看是制度制定與政策執(zhí)行的矛盾，是政治決策與政府結(jié)構(gòu)的張力，而從利益關(guān)系上看，仍然是私有利益侵入公共政策末端的極致體現(xiàn)。

余 論

“公共行政理論總是努力發(fā)現(xiàn)公共行政的公共性的清晰的含義，因此起碼有五種方法被用來(lái)區(qū)別公共組織和私人組織，進(jìn)一步的觀察不難發(fā)現(xiàn)，這些方法建立在對(duì)公共行政的公共性兩種概念上的理解：公共物品的公共性和公共利益的公共性?！保?8］雖然現(xiàn)代集團(tuán)理論肯定了利益集團(tuán)在政治民主中的積極意義，但是這樣的理論并不完全適合中國(guó)的政府發(fā)展。在不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，在不完全開放的政府權(quán)力體系中，中國(guó)的政府只有逐步剝離自身的私有利益，才能恢復(fù)政府的原初定位，才能為公共物品和公共利益的無(wú)差別供給提供基礎(chǔ)性條件。

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The Comeback of Government in the Clearance of Interest

YAO Shang-jiana，b
（a．School of Political Science and Public Mangement；b．Institute of Governmental Theory，East China University of Political and Law，Shanghai201620，China）

Although as a part of politics，interest groups should be detached from the value held by government．The public system established by the government，which is bound by interest groups，is definitely distorted．And it is hard for distorted public policies to gain general support．Modern government should avoid being captured by interest．It is necessary to separate public and private interest and power in the process of separating government and interest．On this basis，by clarifying the relationship between government and market，and making financial interest go intomarket instead of government，making social interest go into politics instead of governmental process，then it is possible to cut off the exchange channel between power and interest in the process of government and profit，optimize the approach to public policies，and reshape the publicity of government．

interest groups；power exchange；governmental process

C914；D631．12

A

1009－1971（2013）04－0016－05

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2013－04－03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中基層政府均等化服務(wù)模型建構(gòu)研究”（12BZZ033）

姚尚建（1970—），男，江蘇連云港人，副院長(zhǎng)，所長(zhǎng)，教授，法學(xué)博士，從事政府理論研究。