美好鄉(xiāng)村視閾下農村土地整治與環(huán)境法制建設——以安徽省為例

吳惠敏，賈名黨

（安徽農業(yè)大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036）

建設美好鄉(xiāng)村，是安徽省委、省政府立足當前、著眼長遠，作出的一項統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進“三化同步”的重大戰(zhàn)略決策，也是當前和今后一個時期省委省政府的一項中心工作。為此，安徽省委省政府專門出臺了《中共安徽省委安徽省人民政府關于全面推進美好鄉(xiāng)村建設的決定》（皖發(fā)［2012］18號）、《安徽省人民政府辦公廳關于推進農村土地整治建設美好鄉(xiāng)村的實施意見》（皖政辦［2013］6號）等政策性文件。實施土地整治，采取多種形式促進土地集中連片、規(guī)模經營、建成更多的高標準基本農田，是推進美好鄉(xiāng)村建設的有效途徑，也有利于提升全省的耕地質量、增強農業(yè)產出、節(jié)約土地資源、改善生態(tài)環(huán)境及改變農村面貌。然而，不合理的土地整治很可能會引發(fā)生態(tài)問題。因此，加強環(huán)境法制建設勢在必行。

一、

2012年，安徽省政府印發(fā)《安徽省美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃（2012－2020年）》，明確自2013年開始，以村莊環(huán)境綜合整治為重點，一年內治理10 000個左右自然村；兩年內分年度重點培育建設1 500個左右中心村，全面推進環(huán)境整治、基礎設施建設和公共服務配套。力爭到2016年全省40%以上的中心村、2020年全省80%以上的中心村達到美好鄉(xiāng)村建設要求，2030年全省中心村全面達到美好鄉(xiāng)村建設要求［1］。美好鄉(xiāng)村建設是一個綜合性的目標體系，是一個龐大的系統工程。作為美好鄉(xiāng)村建設重要抓手的土地整治，如從生態(tài)學角度考察，是一個打破原有生態(tài)環(huán)境系統并重建新系統的過程。整治過程中需要借助一系列生物、工程措施對農村的水、田、路、林等進行綜合整治，這就不可避免會對整治區(qū)域內外的水資源、水環(huán)境、土壤、植被、大氣、生物等環(huán)境要素及其生態(tài)過程產生諸多影響。時下，全省一些地方在土地整治中一味追求“田成方、路相連、渠相通、林成網”的標準化建設，對整治活動可能會影響當地自然環(huán)境的事項缺乏事先評估，為了增加耕地面積，往往對原有河溝進行裁彎取直，或大面積填埋河溝、坑塘，肆意改變水域的自然狀態(tài)，減少了綠地面積及生物棲息場所［2］。有的則將整治區(qū)域中的荒草地、其他未利用地和零星閑散地整治為耕地，導致了原生、次生自然植被及人工植被面積的減少和退化，改變了原有的地貌形態(tài)和天然植被狀況，使區(qū)域內生態(tài)系統結構趨于簡化、功能降低。

要切實解決當前土地整治中的生態(tài)環(huán)境問題，如期實現“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美”的美好鄉(xiāng)村建設目標，需要環(huán)境法律法規(guī)的保駕護航。我國的環(huán)境立法始于20世紀70年代。第一部環(huán)境法律是1979年9月13日由第五屆全國人大第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。20世紀80年代以來，環(huán)境立法的速度大大加快。目前，我國已頒布和實施有《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《循環(huán)經濟促進法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《大氣污染防法》等環(huán)保方面的法律，還有《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《海洋環(huán)境保護法》、《礦產資源法》、《野生動物保護法》和《漁業(yè)法》等資源方面的法律。在此基礎上，安徽省人大和省政府及有關部門也制定出臺了地方性法規(guī)或條例，它們在保護全省的資源與環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用，當前，美好鄉(xiāng)村建設更是離不開環(huán)境法律法規(guī)的強力支撐。

1.環(huán)境法律法規(guī)為美好鄉(xiāng)村建設提供堅實的法律基礎

美好鄉(xiāng)村建設的總體要求是以統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展為方略，以增加農民收入、提升農民生活品質為核心，以村莊建設、環(huán)境整治和農田整理為突破口，協調推進產業(yè)發(fā)展和社會管理，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型鄉(xiāng)村，努力打造宜居宜業(yè)宜游的農民幸福美好家園。而以現行《環(huán)境保護法》等為代表的環(huán)境法律法規(guī)，其目的正是為了保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進社會主義現代化建設和實現人類的可持續(xù)發(fā)展?？梢哉f，美好鄉(xiāng)村建設與環(huán)境立法在可持續(xù)發(fā)展層面高度契合。

眾所周知，可持續(xù)發(fā)展觀把人類發(fā)展、社會進步、經濟增長與自然和諧協調統一起來，強調人類在開發(fā)利用土地等自然資源時，要協調好人與環(huán)境的關系，注重生態(tài)保護?，F行環(huán)境法律法規(guī)，從法律的高度，強制性地引導全社會對人和自然及環(huán)境生態(tài)關系的關注。環(huán)境法律法規(guī)皆認為，人與自然的關系可以通過一定的途徑予以調整，人類的各種開發(fā)、利用、保護、治理、改善、建設等活動，都會對環(huán)境產生一定的影響。且這些行為表層表現為對自然的影響，作用于人與自然的聯系，深層則表現為對人的影響，形成人與人的聯系。環(huán)境法對于調整人與自然的關系，調整由人與自然的關系所延伸出的人與人的關系，以及最終促進人與自然的和諧共處，均具有不可替代的作用。換言之，現行環(huán)境法律法規(guī)為美好鄉(xiāng)村建設提供了法律基礎，美好鄉(xiāng)村建設則是環(huán)境法律法規(guī)得以施行的重要表征。兩者相輔相成，相得益彰。

2.環(huán)境法律法規(guī)能推進美好鄉(xiāng)村建設的快速發(fā)展

美好鄉(xiāng)村建設及其重要抓手之一的土地整治，追求建立人類與自然、環(huán)境與發(fā)展之間的和諧關系。而這種關系的實現，必須有相應的環(huán)境法律法規(guī)來調整與規(guī)范人類開發(fā)和利用土地等自然資源的行為，保證人們在一定限度或范圍之內科學利用自然資源，并通過強制手段對自然環(huán)境和土地資源進行保護，為人類自身提供一個良好的生存環(huán)境?！碍h(huán)境法通過調整和規(guī)范人們在開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境的活動中所發(fā)生的各種社會關系，對不符合可持續(xù)發(fā)展的高投入、高消耗、低產出、低效益的粗放型經濟增長方式予以禁止和制裁，對符合可持續(xù)發(fā)展的低能耗、低物耗的集約型經濟增長方式予以促進和鼓勵?！保?］某種程度上，環(huán)境法這一作用能否得到充分發(fā)揮，將直接影響到當前全省美好鄉(xiāng)村建設目標的實現。

另一方面，在美好鄉(xiāng)村建設中，對村民普及環(huán)境科學知識和生態(tài)保護政策、倡導良好的環(huán)境道德風尚、促進全民參與土地整治中的環(huán)境管理，也離不開環(huán)境法律法規(guī)的助推?，F行環(huán)境法律法規(guī)從不同視角、不同層面向全社會規(guī)定了環(huán)境保護的行為規(guī)范，以法律形式確立了環(huán)境保護權威性的客觀評價標準。因此，現行環(huán)境法律法規(guī)是普及環(huán)境科學知識、加強環(huán)境保護教育、提高村民環(huán)保意識和環(huán)境保護法制觀念的最重要依據。而農民的環(huán)境科學知識、生態(tài)保護意識以及環(huán)保法制觀念的強弱，也最終關乎著美好鄉(xiāng)村建設的速度。

3.環(huán)境法律法規(guī)能為美好鄉(xiāng)村建設提供有力保障

環(huán)境法律法規(guī)將環(huán)境保護的基本對策和主要措施以法律形式予以固定，通過法律形式保證合理開發(fā)自然環(huán)境和自然資源，保護和改善生活和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染、環(huán)境破壞及其他環(huán)境問題，明確人們享有的環(huán)境權利、應履行的環(huán)境義務，從而使環(huán)境保護工作規(guī)范化、制度化。當前安徽正在推進的美好鄉(xiāng)村建設中的土地整治，會牽扯到不同的主體，涉及各種利益，難免會出現一些矛盾和沖突；可能也會出現各種各樣違反環(huán)境法律規(guī)范、不利于環(huán)境生態(tài)保護的行為。毫無疑問，只有客觀、公正、迅速地解決這些矛盾和行為，才能確保各項工作的正常運轉。而所有這些問題的解決，皆需要借助環(huán)境法律法規(guī)的強有力保障。對于一切美好鄉(xiāng)村建設中的土地整治對環(huán)境構成威脅或造成破壞的行為，必須要借助環(huán)境法律法規(guī)的強制性，對行為主體予以處罰和制裁。只有這樣，才能清除美好鄉(xiāng)村建設過程中的諸多障礙，才能順利實現安徽省委省政府確立的“十二五”乃至更長時期美好鄉(xiāng)村建設的宏偉目標。

二、

環(huán)境法律法規(guī)雖然承擔著為我省美好鄉(xiāng)村建設保駕護航的重任，但在實施過程中仍存在一些不盡人意之處，局部區(qū)域在土地整治中對環(huán)境造成污染及對自然資源造成破壞的狀況還時有發(fā)生。究其原因，大體如下。

1.現行環(huán)境法律法規(guī)的可操作性不強

完善的立法是嚴格執(zhí)法的基礎。當前，我國生態(tài)環(huán)境立法在有些方面過于籠統，一些地方性環(huán)境法規(guī)對某些不允許的行為缺少相應的法律責任規(guī)定，致使違法找不到處罰的依據。具體來說，有些法律條文較為原則、抽象，致使對土地整治過程中出現的一些具體問題難以把握。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定“對造成環(huán)境嚴重污染的企事業(yè)單位，限期治理”，但何為“嚴重”、究竟怎么“限期治理”，則沒有進行細化，導致在實踐操作中失去抓手。其他如一些排污許可、污染總量控制制度等的適用范圍亦充滿了彈性，落實的難度很大。也有的法律在立法層面還缺乏嚴密的內在邏輯，如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第五條中確立了鼓勵公眾參與的原則，然而對于參與的方式及程序等許多方面卻并沒加以說明。再如現行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》盡管在立法上注重了對防治污染和其他公害的規(guī)定，卻對自然資源的保護、人類存在和發(fā)展方式的改善、人類在環(huán)境方面的平等權利的維護規(guī)定不足，這就導致了它與《自然資源保護法》、《民法通則》等之間的關系欠協調［4］。同時，目前關于農村生態(tài)環(huán)境保護方面的綜合性法律幾為空白，雖有《水污染防治法》等法律，但多屬原則性規(guī)范，缺乏配套實施細則，難以建立相應的執(zhí)行制度。而且一些內容相關的法律規(guī)定分散在多部法律文件中，既不全面也不具體，特別是一些違反相關款項的懲罰措施不明確，使環(huán)境法律法規(guī)未能充分發(fā)揮其應有的約束力和威懾力，而對土地整治過程中所涉及的環(huán)境生態(tài)問題更是難以有效執(zhí)法。

2.宣傳教育不到位

知法才能守法。要想在美好鄉(xiāng)村建設中解決好土地整治與環(huán)境生態(tài)的關系，向包括地方政府、企業(yè)、組織和農民群體等在內的不同建設主體宣傳環(huán)境法律法規(guī)知識并使其轉化為人們自覺的行為十分重要。長期以來，我省一些地方在土地資源和環(huán)境法律法規(guī)的宣傳教育方面重視不夠，也缺乏行之有效的方式方法，致使區(qū)域內的人們節(jié)約用地、依法用地的意識淡薄，土地法制和環(huán)境保護意識普遍不強，如此則直接影響了土地執(zhí)法和環(huán)境執(zhí)法工作的順利開展。一些地方的土地和環(huán)保部門雖然也在“全國土地日”、“世界環(huán)境日”等開展過相關的宣傳教育活動，但多流于形式，力度不夠，民眾對土地整治可能造成的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞的意識不強，很多村民既不懂得維護自己的環(huán)境權益，又同時扮演著污染者的角色，客觀上也直接影響了美好鄉(xiāng)村建設的進程。

3.部門間難以形成合力

按照現行環(huán)境法律法規(guī)的相關規(guī)定，環(huán)境資源管理涉及土地、農牧、礦產、林業(yè)、水利等多個部門，而這些部門并不以環(huán)境保護為其主要職能。這就造成開發(fā)利用自然資源的工作很多時候并不與環(huán)保部門完全合拍。由于缺乏相關法規(guī)的明確規(guī)定，各個部門的權限存在重疊和交叉，加之一些地方的環(huán)境管理機構不夠穩(wěn)定，局部地方甚至出現權責不明、多頭管理的混亂情形。突出表現在一些地方在土地整治工作實踐中，一些職能部門在項目審批程序上不規(guī)范，審批后的監(jiān)管不到位，部門之間的工作銜接困難。此外，按照法律規(guī)定，土地管理部門對違法占地行為具有處罰權，但沒有獨立行使行政執(zhí)法處置權，對一些涉及環(huán)境破壞的事件，很難追究相關人員的責任。

4.執(zhí)法力度不夠

環(huán)境執(zhí)法不力，可以說在當前我省許多地方皆有不同程度的表現。一些地方政府一心想著發(fā)展經濟、多上項目，缺乏節(jié)約用地的意識，對土地整治是否會對生態(tài)環(huán)境構成威脅過問較少，一些已上馬的土地整治項目缺少可行性研究，環(huán)評審批只是形式。因為盲目追求項目數量，造成了土地資源的嚴重浪費。也有一些地方由于過于追求耕地數量而造成了生態(tài)環(huán)境的明顯退化。還有一些地區(qū)由于經濟、資源、生態(tài)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展意識不強，地方政府重經濟建設輕環(huán)境保護，對有益于GDP 增量和高稅收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的環(huán)境污染睜一眼閉一眼，加之環(huán)境監(jiān)管困難、環(huán)保資金不足以及各種利益的利誘［5］，致使相關執(zhí)法部門難以有效執(zhí)法，土地整治中破壞生態(tài)環(huán)境的違法現象也時有發(fā)生。這不僅造成了一些鄉(xiāng)村的環(huán)境污染和生態(tài)資源破壞日趨嚴重，也在一定程度上惡化了干群關系，影響了村民對政府的信任和法律的公信力。

5.監(jiān)處力度不足

我省現行的土地管理模式是“帽子是上面管，經費跟編制是地方管”，即市、縣國土主管部門的領導由上一級國土部門任免，而日常業(yè)務、財權及后勤保障等方面仍依賴于地方政府，這就很容易產生監(jiān)察疲軟、懲處不力的現象。土地部門在查處政府違法行為時常常有畏難情緒，顧慮較多，不敢觸及重點項目、引資項目在土地整治中的違法用地，監(jiān)察人員很難秉公辦案。土地部門內管理與監(jiān)督合二為一，難以形成相互制約的機制，對自身進行有效監(jiān)察。此外，現行體制下，缺少嚴格的責任追究制，追究土地違法行為責任人的法律責任較難。由于對土地整治的監(jiān)處力度不到位，由此衍生出的環(huán)境生態(tài)問題也得不到重視，環(huán)保執(zhí)法自然難上加難。

三、

為解決美好鄉(xiāng)村建設中，尤其是土地整治過程中，環(huán)境法律法規(guī)所存在的問題，可從以下方面，采取一些切實可行的改進措施。

1.完善地方立法工作，彌補法律法規(guī)空白

鑒于現行的環(huán)境法律法規(guī)還存在著一些空白領域的現狀，為了適應美好鄉(xiāng)村建設和區(qū)域經濟發(fā)展的需要，當前土地整治中的環(huán)境立法工作，應該在安徽省委省政府的領導下，本著遵循國家大方針又具體靈活的環(huán)境立法思想，立足本省資源與環(huán)境的實際情狀，加快完善安徽地方環(huán)境法規(guī)的立法步伐。要注意根據全省范圍內土地與生態(tài)環(huán)境資源的特點及社會經濟發(fā)展水平，在與國家法律法規(guī)不相抵觸的前提下，因地制宜地制定符合安徽實際的地方性環(huán)境法律和規(guī)章。尊重和體現生態(tài)規(guī)律，合理利用土地等自然資源，提高資源的利用效率，形成一個完備的法律體系，為美好鄉(xiāng)村建設保駕護航。近年來，安徽省人大先后制定了《關于加強環(huán)境保護法律、法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督的決議》、《安徽省城鎮(zhèn)生活飲用水水源環(huán)境保護條例》、《安徽省節(jié)約能源條例》、《安徽省環(huán)境保護條例》等地方環(huán)境法律法規(guī)，應該說它們在防治和改善全省環(huán)境狀況等方面起到了積極的作用，也為全省各地環(huán)境保護部門的執(zhí)法提供了法律依據。但是，隨著土地整治工作的不斷推進，也出現了一些新的污染問題，現行的環(huán)境法律法規(guī)已不能完全適應美好鄉(xiāng)村建設的需要。

當前，對于美好鄉(xiāng)村建設中土地整治所涉及的土壤污染的防治、植被的保護等問題，除了要加深對《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》、《水土保持法》、《水法》等法律中已有的相關條款的理解外，還需結合本地實際，本著“防重于治”的原則，制定土地整治對鄉(xiāng)村環(huán)境影響的專門的對策措施。同時也要加強有關的立法工作，尤其要制定或完善與土地整治法及環(huán)境保護等相關的法規(guī)條例，克服農村環(huán)境立法、執(zhí)法、守法中的薄弱因素，推進美好鄉(xiāng)村建設中的生態(tài)環(huán)境管理進程。

此外，環(huán)境法律體系中，僅規(guī)范環(huán)境法律關系主體的權利和義務關系的實體法是不夠的，還必須有相應的配套程序法。為了適應美好鄉(xiāng)村建設的需要，必須加快安徽地方環(huán)境法律的程序立法。與民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法相比，目前環(huán)境法體系的程序立法仍較為欠缺。一定層面上，加快安徽地方環(huán)境法律的程序立法，是當前全省環(huán)境法制建設面臨的一項重要任務。

2.加強環(huán)境宣傳教育，激發(fā)公眾積極參與

環(huán)境保護是一項公益性的全民事業(yè)，涉及國民經濟和土地整治大小諸多領域，只有依靠和發(fā)動群眾參與環(huán)境資源的保護和管理，才能使相關工作落到實處，也才能真正體現公民的環(huán)境權利。

當前，全省各地要解放思想，樹立人與自然協調發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展觀念，培養(yǎng)和提高村民的土地危機意識、環(huán)境意識、法制意識，增強對國情、國策和法制觀念的了解，逐步建立自我約束的心理機制和社會監(jiān)督機制。目前，十二屆全國人大常委會正在審議的《環(huán)境保護法修正案（草案）》，有很多新的理念、原則，應成為下一步宣傳教育的重要內容。同時，針對環(huán)境教育對象的多層次性，應采取多樣化的教育形式。其中對于環(huán)境法律法規(guī)知識欠缺的普通群眾的教育，要注意采用一些比較通俗、易于被他們接受的方式，如可通過廣播、電視、漫畫、圖片等宣傳手段增強他們的環(huán)境法律知識；充分利用新聞媒體，廣泛宣傳環(huán)境保護的政策，切實發(fā)揮社會輿論對環(huán)境問題的關注和監(jiān)督作用；通過聘請相關專家開展定期、不定期的講座等形式，對村民進行環(huán)境保護等方面的教育，使環(huán)境保護意識深入人心；也要注意利用“環(huán)境日”、“土地日”等重要節(jié)日，開展形式多樣的宣傳活動，營造強大的聲勢。同時，還要大力引導基層政府及相關企業(yè)、組織等樹立正確的資源觀、環(huán)境觀和發(fā)展觀，自覺貫徹執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)中的若干規(guī)定，形成依法用地、保護環(huán)境的良好風氣。

另外，環(huán)境立法也要注意發(fā)揮農村基層組織和村民的主體地位，保證廣大村民享有知情權，有正常的途徑和機會向有關決策機構提出建議。全省各地在土地整治實踐中，務必要重視環(huán)境生態(tài)上的村民參與，鼓勵村民積極參與與土地整治相關的環(huán)境決策、環(huán)境影響評價及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動。同時，在涉及本區(qū)域的環(huán)境生態(tài)標準的制定上，也要充分聽取村民及民間環(huán)保組織的意見，“將環(huán)境民主與環(huán)境法制創(chuàng)新結合起來，在憲法中明確規(guī)定公眾參與制度，確定和保障農民的環(huán)境權；在環(huán)境基本法和其他單行法里明確規(guī)定農民參與的原則、程序、基本內容；明確農業(yè)主管機關的行政指導職責和相關政府部門和企業(yè)的告知義務，確立和保護農民的知情權和參與權，減小信息不對稱的可能和影響。”［6］

3.合理確定部門分工，完善建設管理責任

美好鄉(xiāng)村建設中的土地整治活動，就其可能影響到的生態(tài)環(huán)境的立法方面，要改變目前局部存在的多頭批地管地、政出多門的現狀，全省各級政府在確定部門分工時，必須按照《土地管理法》和《環(huán)境保護法》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，樹立國土部門統一管理土地、環(huán)保部門重點監(jiān)控生態(tài)保護的權威性，充分發(fā)揮它們在各自范圍內加強管理的效用。

當前每個部門都應積極地履行職責，并加強協調配合，共同做好美好鄉(xiāng)村建設中土地整治與環(huán)境保護的管理工作。國土資源部門在當地政府的領導下，嚴格依照我國法律行使職權，落實監(jiān)督管理的措施，對土地利用情況的真實性及合法性負責。按照“管用分離、分工明確、協調配合”的原則，理順國土部門和其他部門的關系，國土部門負責土地利用總體規(guī)劃的編制與管理、土地用途的管制、土地登記管理、土地違法行為的查處等，其他部門則按照統一的土地政策和確定的土地用途進行專項管理。賦予國土部門行政執(zhí)法的權力，讓其在發(fā)現污染環(huán)境行為時及時處置，第一時間制止違法行為，保證懲罰效果的時效性和威懾力。環(huán)境保護等部門也要充分認識到在全省美好鄉(xiāng)村建設中土地整治工作應承擔的職責，在安徽省政府統一領導下，建立土地整治中環(huán)境生態(tài)管理的共同責任機制。要按照本區(qū)域的建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展方向和市場準入標準，對各類正在實施或將要實施的土地整治項目進行嚴格審查，嚴格執(zhí)行項目審批、核準和備案制度。同時要建立與公安、法院、檢察院、監(jiān)察、紀檢等執(zhí)法部門的密切合作制度，通過在法院設立專門審理和執(zhí)行土地案件的機構、建立土地公安治安室，對已構成犯罪的移送檢察機關處理，再由監(jiān)察、紀檢部門查處追究行政責任等制度，共同制止違法行為。

4.加大環(huán)保執(zhí)法力度，健全績效考評制度

前文已言，一些環(huán)境法律法規(guī)中雖作出若干規(guī)定，但對于違法行為的處罰尚缺少實施細則，致使土地整治中的一些生態(tài)違法行為難以得到有效處置。當前，要強化現行環(huán)境法律法規(guī)責任，增強其現實層面的可操作性，尤其是要明確界定土地違法行為，建立嚴格的責任追懲制，堅持違法必究。各地在土地整治實踐中要堅持依法辦事，真正按照《中華人民共和國環(huán)境保護法》及《土地管理法》等法律法規(guī)要求，嚴格執(zhí)行其中的條文規(guī)定，嚴懲有損生態(tài)環(huán)境的違法行為，提高違法成本，構建保護耕地、保護生態(tài)以及抵御各種違法行為的制度屏障，使土地整治中環(huán)境生態(tài)保護的各項工作有法可依、依法追懲，維護環(huán)境法律法規(guī)的尊嚴，使土地整治中的環(huán)境保護真正走上法制化道路。各地在土地整治實踐中，要強化土地執(zhí)法，維護土地治安。必要時，可引進公安機制，提高國土部門的執(zhí)法權威，維護土地管理秩序，有效保護全省有限的土地資源，同時也可保證環(huán)境法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。另外，針對我省環(huán)境立法中的局部執(zhí)法環(huán)節(jié)較為薄弱、司法介入尚顯不足的現狀，要加強生態(tài)環(huán)境建設執(zhí)法和司法力度，重整執(zhí)法與司法效率。各地司法部門要積極支持土地執(zhí)法監(jiān)察工作，提前介入土地案件的調查、取證工作，縮短辦案時間，減少積案，形成高壓態(tài)勢，給違法者以威懾力。

各級人民政府是本行政區(qū)域的土地管理和環(huán)境保護的主要責任主體，應對本區(qū)域內的土地保有量、利用總體規(guī)劃和年度的計劃執(zhí)行、違法用地以及生態(tài)環(huán)境保護負起全部責任。政府領導要切實轉變觀念，去除那種將“發(fā)展就是硬道理”以及將經濟發(fā)展與環(huán)境保護對立起來的錯誤認識，樹立科學發(fā)展觀和正確政績觀。當前，要建立科學的領導干部績效考評機制，將土地整治與經濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護改善等，作為政績考核的重要內容。根據不同崗位、職責和任務，制定各異的指標，分類進行考核。考核過程中，既要重視其態(tài)度，也要重視其結果和實績，要讓那些勤政為民、求真務實的干部得到應有的褒獎，好大喜功、弄虛作假的干部受到應有的懲戒。同時，也要加大干部政績考核的民主測評，“逐步改變‘官考官’的格局，讓廣大人民群眾真正參與到干部考核中來，增強政府績效考評中公民參與的力度，使社會輿論能對政府績效評估進行全方位的跟蹤與監(jiān)督?！保?］

5.完善法律監(jiān)督體系，構建監(jiān)管長效機制

嚴格執(zhí)法與加強督察相輔相成，互相作用。增加環(huán)境法律法規(guī)監(jiān)督機制可以有效制約行政權力，防止部分權力濫用或過度的膨脹。當前，全省各地首先要加強執(zhí)法隊伍建設，提高監(jiān)察人員的素質。各地方政府及其相關職能部門要創(chuàng)造條件，通過多層次多形式的辦法，對監(jiān)察人員進行培訓，使他們具有較高的法律修養(yǎng)和豐富的業(yè)務知識，掌握環(huán)境執(zhí)法的策略和藝術，增強他們對環(huán)境生態(tài)管理等工作的強烈事業(yè)心，建成一支敢于碰硬、秉公執(zhí)法、廉潔奉公的執(zhí)法隊伍。還要加強監(jiān)察手段，形成土地監(jiān)察網絡，加強巡回檢查。環(huán)境保護和國土部門及其工作人員必須要嚴格依法行政、嚴格執(zhí)法；嚴肅懲處有關違法行為，對全省美好鄉(xiāng)村建設土地整治中污染生態(tài)環(huán)境并觸犯刑律的，要追究刑事責任。

其次要完善環(huán)境法律監(jiān)督機制。土地整治及環(huán)境保護是一項系統性和社會性很強的工作，關乎全省經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定及美好鄉(xiāng)村建設事業(yè)的成敗。各級政府部門應強化對本地區(qū)土地整治及環(huán)境保護工作的領導，充分發(fā)揮環(huán)境法律法規(guī)的監(jiān)督職能。并最大限度地授予環(huán)境保護部門更多的環(huán)境監(jiān)督權限，“政府部門應積極為環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)督創(chuàng)造條件，使環(huán)保部門能夠有效地參與環(huán)境綜合決策，更好地履行環(huán)境監(jiān)督職能。”［8］

同時，要在國土部門與環(huán)境保護部門之間建立“防火墻”，構建土地與生態(tài)監(jiān)管長效機制。各級國土部門要進一步履行好法定的土地整治監(jiān)管職責，加強各地土地整治信息系統建設，實行并加強自上而下的監(jiān)督檢查。環(huán)境保護部門在對土地資源整治不斷加大監(jiān)察力度的同時，加強對土地違法的監(jiān)察。積極探索建立快速反應的執(zhí)法監(jiān)察機制，對土地整治中的環(huán)境違法保持全程跟蹤，密切關注污染耕地、污染場地以及廢棄礦場、垃圾填埋場等的生態(tài)修復進展［9］，對土地整治進程中造成生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的，要進行重點整頓。觸犯法律的，要堅決移送司法機關追究刑事責任。

最后，還要充分發(fā)揮電視、廣播、報刊、網絡等媒體的作用，著力宣傳先進典型，披露典型違法案件，以扶正壓邪，形成濃厚的輿論氛圍和有效的社會監(jiān)督體系，使行政監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督形成合力，真正發(fā)揮監(jiān)督管理的重要作用。要之，安徽美好鄉(xiāng)村建設中的土地整治，必須嚴格遵循現行及正在逐步完善的環(huán)境法律法規(guī)。要在這些法律法規(guī)的范圍內，全面推行對全省各地鄉(xiāng)村的水、田、路、林等的綜合整治。只有維護好鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境，才能為安徽在新時期的跨越式發(fā)展作出積極貢獻。

［1］中華人民共和國中央人民政府網.《安徽省美好鄉(xiāng)村建設規(guī)劃（2012－2020年）》印發(fā)［EB／OL］.［2012－09－16］.http：／／www.gov.cn／gzdt／2012－09／16／content＿2225704.htm.

［2］張 勇.農村土地整治的環(huán)境影響及保護對策［J］.國土資源情報，2013，（1）：45－49.

［3］郭 莉.論環(huán)境法在新農村建設中的作用［J］.前沿，2007，（9）：214－215.

［4］楊 露.論我國的環(huán)境法制建設現狀［J］.寧夏農林科技，2012，（11）：185－187.

［5］褚俊英，陶倫康.新農村建設中的環(huán)境法制創(chuàng)新研究［J］.云南大學學報（法學版），2011，（4）：78－82.

［6］馮韻東.和諧新農村的環(huán)境法制建設［J］.浙江樹人大學學報，2006，（3）：65－69.

［7］冷 濤.試論土地垂直管理體制下地方領導科學政績觀的樹立［J］.消費導刊，2007，（11）：100.

［8］謝俊英.論環(huán)境法制建設與區(qū)域經濟發(fā)展［J］.經濟與管理，2005，（12）：80－82.

［9］錢水苗，鞏 固.面向生態(tài)文明的環(huán)境法制建設路徑探析［J］.環(huán)境污染與防治，2011，（6）：90－96.